Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. D. – S. i T. S. oraz J. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. D. – S. i T. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. W. i W. W. kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargi M. D.-S. i T. S. oraz J. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr [..], wniesione zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., zmienionym pismem z dnia 28 września 2018 r., M. P. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budynek mieszkalny, wielorodzinny z częścią usługową, trzykondygnacyjny, z garażem podziemnym, na działce nr [..], obręb [..], W. przy ul. W. w G.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 8 lutego 2019 r., nr [..], ustalił warunki zabudowy dla zaplanowanej przez inwestora inwestycji. Jednakże, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2019 r., nr [..], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem na błędy zawarte w analizie stanu faktycznego i prawnego terenu, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy przed organem I instancji sporządzona została nowa analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na podstawie której Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r., nr [..], ustalił warunki zabudowy dla działki nr [..], [..] przy ul. W. w G., oznaczonej literami A, B, C, D - A na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, oraz działki nr [..] obręb [..], dla realizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej dla budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową (działalność gastronomiczna) wraz z infrastrukturą techniczną.

W decyzji tej Prezydent określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskazując:

a) obowiązująca linia zabudowy - 5 m od granicy działki z pasem drogowym;

b) wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0, 27;

c) szerokość elewacji frontowej - 14,0 m z tolerancją 20%;

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 9,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do gzymsu lub okapu dachu;

e) geometria dachu - dach stromy, wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 30 stopni;

f) wykończenie i kolorystyka:

- zaleca się opracowanie jednolitej kolorystyki dla całego budynku;

- zaleca się opracowanie kolorystyki elewacji w złamanych bielach, mocno rozbielonych szarościach, rozbielonych chłodnych beżach, chłodnych piaskach, ciepłych lekkich szarościach lub w kolorach naturalnych zapraw wapienno-cementowych;

- dopuszcza się uzupełnienia kolorystyki w formie bardziej nasyconych akcentów kolorystycznych, naturalnych okładzin z ceramiki, kamienia, drewna lub imitujących naturalny kamień lub drewno, o kolorze bardziej intensywnym niż pozostała część elewacji ale w tej samej gamie kolorystycznej;

- ewentualne ogrodzenie nieruchomości powinno być lekkie ażurowe lun z niewielką podmurówką w kolorystyce i z materiałów korespondujących z elewacją budynku;

g) zasady reklamowe: szyld na budynku może być wykonany w formie:

- tablicy (płaskiej, w kształcie prostokąta leżącego, z plexi, metalu, szkła i materiałów podobnych);

- kasetonu (forma przestrzenna, reklama świetlna wykonana jako prosta, płaska skrzynka, w której znajdują się źródła światła, a jedna, dwie lub więcej ścianek są zamknięte grafiką na podłożu przepuszczającym światło);

- litery przestrzennej montowanej bezpośrednio do ściany lub na podkładzie (napisy i logotypy przestrzenne wycinane z PCV, styroduru lub klejone z plexi i aluminium i materiałów podobnych);

- litery lub logotypu wyklejonego w świetle witryny sklepowej;

- litery malowanej bezpośrednio na elewacji w tradycyjnej technologii suchego fresku;

- semafora (zamontowanego prostopadle do elewacji, na wysięgniku na wysokości dostosowanej do górnej krawędzi wnęk okiennych lub drzwiowych);

- liter przestrzennych lub logotypu mocowanego na dachu pod warunkiem, że będzie on zaprojektowany w odpowiedniej skali;

- każdy przedsiębiorca ma prawo do jednego szyldu;

- projektując elewację budynku należy wskazać miejsce na szyldy, które muszą być zakomponowane w sposób uporządkowany na jednej wysokości i w maksymalnie zbliżonym formacie;

- obowiązuje zakaz mocowania reklam do ogrodzenia, zakaz reklamy wielkoformatowej na elewacji.

W decyzji Prezydent określił również ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, wskazując:

a) komunikacja (na podstawie pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 27 kwietnia 2018 r.):

- obsługa komunikacyjna od ul. W.,

- projekty: obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz sieci i przyłączy lokalizowanych w pasie drogowym należy uzgodnić w Zarządzie Dróg i Zieleni;

- na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a projekt zjazdu, wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz.124), należy uzgodnić w Zarządzie Dróg i Zieleni;

b) miejsca postojowe: na terenie działki należy przewidzieć miejsca postojowe kierując się wytycznymi:

- w przypadku budynku zawierającego więcej niż 4 lokale mieszkalne - 1,2 miejsca postojowego/ 1 lokal mieszkalny, z czego min. 10% miejsc postojowych ogólnodostępnych na zewnątrz budynku;

- w przypadku budynku zawierającego do 4 lokali mieszkalnych - 1,5 miejsca postojowego/ 1 lokal mieszkalny, z czego min. 10% miejsc postojowych ogólnodostępnych na zewnątrz budynku;

- należy zapewnić możliwość przechowywania rowerów w budynku - min. 1 miejsce postojowych/ 1 lokal mieszkalny oraz ogólnodostępne postoje czasowe - min. 0,3 miejsca postojowego/ 1 mieszkanie;

- dla funkcji gastronomicznej - 2-4 miejsc postojowych/ 100 m2 powierzchni użytkowej;

- dla osób niepełnosprawnych zapewnić należy stanowiska postojowe w ilości min.: 1 mp, jeżeli liczba stanowisk wynosi 3-15, 2 mp, jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40, 3 mp, jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100,

c) sposób zagospodarowania wód opadowych - odprowadzenie wód deszczowych, na warunkach Zarządu Dróg i Zieleni, wynikających z opinii z dnia 27 kwietnia 2018 r.:

d) infrastruktura techniczna: na podstawie opinii gestorów sieci uzbrojenia terenu teren posiada infrastrukturę techniczną wystarczającą dla zabezpieczenia potrzeb planowanej inwestycji; nieruchomość ma możliwość przyłączenia do: sieci wodno-kanalizacyjnej, sieci gazowej, sieci elektrycznej.

W decyzji Prezydent określił także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów oraz wskazał wymagane uzgodnienia.

Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, a także warunków i zasad jego zagospodarowania wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Są to: przy ul. W. - budynek mieszkalno - usługowy, 3 kondygnacje, dach płaski, oraz budynek usługowy, 1 kondygnacja, dach płaski; przy ul. W. - budynek jednorodzinny, 3 kondygnacje, dach stromy; przy ul. W. - budynek wielorodzinny, 3 kondygnacje, dach płaski; przy ul. Ł. - budynek jednorodzinny, 3 kondygnacje, dach stromy (budynek ten posiada dostęp od ul. W.).

Prezydent ocenił również, że inwestycja wynikająca z wniosku inwestora spełnia wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) – zwanej dalej u.p.z.p., tj.: wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej - ul. W.; istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi.

Prezydent podkreślił, że z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, a także warunków i zasad jego zagospodarowania wynika, że główną funkcją obszaru analizowanego jest mieszkalnictwo z usługami o charakterze nieuciążliwym, zlokalizowanymi w budynkach mieszkalnych lub w odrębnych budynkach usługowych. Funkcja mieszkalna z możliwością prowadzenia działalności gastronomicznej spełnia więc warunek kontynuacji funkcji obszaru analizowanego, wymieniony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Lokal gastronomiczny nie jest usługą uciążliwą, której istnienie byłoby sprzeczne z funkcją mieszkaniową, a jest raczej jej uzupełnieniem, tak jak handel czy też drobne rzemiosło.

Dalej, Prezydent wyjaśnił, że do wyznaczenia parametrów wnioskowanej zabudowy przyjął następujące kryteria wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: a) linia zabudowy: zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; b) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia - jako średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym; d) szerokość elewacji frontowej: zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia - na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym; e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia - jako przedłużenie krawędzi gzymsu odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; f) geometria dachu - zgodnie z § 8 rozporządzenia - przyjęto dach stromy, odpowiednio do istniejącej zabudowy o tożsamej wysokości.

Prezydent podkreślił, że wyznaczając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej uwzględnił, że zgodnie z analizą przy ul. W. występują budynki o rożnych wysokościach: 3 m przy ul. W., 4 m przy ul. W., 6 m przy ul. W., 9,0 m przy W., ul. Ł. oraz D. (posiadające dostęp od ul. W.). Ponieważ większość budynków przy ul. W. posiada wysokość 9,0 m (3 kondygnacje), wysokość tą uznał za cechę charakterystyczną dla zabudowy położonej wzdłuż ul. W. W związku z tym wysokość planowanej inwestycji wyznaczono jako przedłużenie krawędzi gzymsu odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy ul. Ł., tj. 9,0 m.

Jednocześnie, Prezydent wskazał, że kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi, w tym podnoszona w pismach skarżących, kwestia zacienienia i przesłaniania budynków sąsiednich, są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Ponadto, Prezydent podkreślił, że w punkcie "6a" decyzji zobowiązał inwestora do opracowania analizy zacienienia i przesłaniania budynków istniejących, jak i projektowanych, której prawidłowość badana będzie na etapie wniosku o pozwolenie na budowę.

Od decyzji Prezydenta Miasta skarżący wnieśli odwołania.

Skarżący M. D.-S. i T. S. decyzji organu I instancji zarzucili: niedotrzymanie przez inwestora i organ I instancji formalnych terminów dotyczących trybu wymiany pism zgodnie z art. 10 k.p.a.; złamanie trybu postępowania poprzez niezawiadomienie stron o postępowaniu w sprawie; brak formalno-prawny określenia przez inwestora charakteru, parametrów i funkcji inwestycji; niewłaściwe ustalenie warunków zabudowy, tj.: intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, geometrii dachu, wpisanie usług gastronomicznych w teren zabudowy mieszkaniowej; niekorzystny wpływ planowanej inwestycji na sąsiadów oraz działki sąsiadujące, a także na mieszkańców analizowanego terenu.

Skarżący J. W. i W. W. wskazali zaś na niedotrzymanie przez inwestora i organ I instancji wynikających z trybu wymiany dokumentów terminów zgodnie z k.p.a. Ponadto, zarzucili, że organ nie powiadomił stron o zmianie wniosku o wydanie warunków zabudowy i o przygotowaniu nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, w ich ocenie, złożony przez inwestora wniosek jest niekompletny i nawet po jego uzupełnieniu nie wskazuje parametrów inwestycji. Skarżący wskazali także na błędy sporządzonej w sprawie analizy, podnosząc, że budynek znajdujący się na działce nr [..] (ul. W.) jest w trakcie budowy. Analiza określa, że jakoby w obszarze analizowanym były działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i mieszkalno-usługowymi. Poza budynkiem przy ul. D. (budynek usługowy funkcjonujący w godzinach 8-17), organ powołuje się na budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami w części parterowej. Usługi te polegają jednakże na pracach projektowych i doradztwie technicznym, a tym samym nie są uciążliwe dla mieszkańców, czego nie można powiedzieć o działalności gastronomicznej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 kwietnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z poźn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. a także art. 59; art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 – art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. w pkt 3 lit. d i ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 7,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (punkt 1 decyzji) a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (punkt 2 decyzji).

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że strona wnioskująca, do dnia wydania decyzji w sprawie wszczętej jej wnioskiem, ma prawo zmienić swój wniosek, a na wezwanie organu uzupełnić braki swojego wniosku. Z treści akt postępowania organu I instancji wynika, iż projekt decyzji sporządzony przez osobę uprawnioną istotnie wskazuje jako rodzaj inwestycji budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową w sytuacji, gdy strona wnioskująca nie zmieniła w tym zakresie swojego wniosku. Jednakże, organ I instancji wezwał inwestora do sprecyzowania swojego wniosku co do rodzaju planowanej inwestycji, zaś inwestor ostatecznie wskazał, że zamierzeniem inwestycyjnym jest budowa budynku wielorodzinnego z częścią usługową, czyli rodzaj inwestycji przez niego wskazany jest tożsamy z rodzajem inwestycji określonym w projekcie decyzji i w końcu z zaskarżoną decyzją.

Jednocześnie, Kolegium nie znalazło uzasadnienia dla zarzutów stron w zakresie dotyczącym naruszenia terminów postępowania, z uwagi na złożenie powyższego oświadczenia przez inwestora po upływie wskazanego w wezwaniu organu 7-dniowego terminu. Wynika to z faktu braku wskazania w wezwaniu organu rygoru niewykonania wezwania we wskazanym terminie, jak też z praw wnioskującej strony. Nadto, Kolegium przyznało, że istotnie, w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron dokonanego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. już po złożeniu oświadczenia przez inwestora w zakresie rodzaju planowanej inwestycji. Jednakże to naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na możliwość skorzystania z uprawnień skarżących, którzy zarówno w toku postępowania przed organem I instancji składali swoje oświadczenia w sprawie w oparciu o zawiadomienie organu I instancji z dnia 14 sierpnia 2019 r., jak też wnieśli odwołania od decyzji organu I instancji. Powtórzone postępowanie przed organem I instancji nie jest postępowaniem w nowej sprawie tylko w sprawie wszczętej wnioskiem inwestora z dnia 9 kwietnia 2018 r. Oznacza to brak obowiązku zawiadomienia stron przez organ o wszczęciu postępowania oraz jego przedmiocie, albowiem zostało to dokonane pismem organu z dnia 17 kwietnia 2018 r. Tym samym, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez opisane wyżej zaniechanie organu I instancji, nie miało wpływu na sprawę w stopniu nakazującym powtórzenie postępowania. Ponadto, za niezasadne uznało Kolegium zarzuty skarżących co do braku określenia parametrów inwestycji przez stronę wnioskującą, albowiem parametry te zostały wskazane w pierwotnie złożonym wniosku.

Odnosząc się do zarzutów odwołań wskazujących na wprowadzenie do obszaru zabudowy mieszkaniowej nowej funkcji jaką są usługi gastronomiczne, Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym istnieje funkcja usługowa. Taką funkcję pełni zabudowa działki nr [..] (ul. D.) i działki nr [..] (ul. W.). Ponadto, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Tym samym, planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym funkcji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wymaga zaś tożsamości istniejącego rodzaju usług z usługami planowanej inwestycji.

Kolegium podkreśliło przy tym, że wskazane przez skarżących działki nr [..]-[..]położone są istotnie w granicach wyznaczonego w sposób prawidłowy obszaru analizowanego i nie zostały wskazane w tabelce znajdującej się w treści analizy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. Jednakże, wszystkie te nieruchomości nie przylegają do drogi publicznej, tylko położone są w głębi odpowiednio działek nr [..], nr [..] i niezabudowanej działki nr [..] (miejsca postojowe, przed postawionymi w głębi garażami - ul. D. i budynkiem mieszkalnym na działce nr [..]). Oznacza to, że nieruchomości te brane są pod uwagę w trakcie dokonywanej analizy tylko w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki łub terenu oraz geometrii dachu. Z treści akt sprawy wynika, że działka nr [..] o pow. 631 m2 zabudowana jest budynkiem o pow. 88 m2 - wskaźnik zabudowy 0,14; działka nr [..] o pow. 223 m2 zabudowana jest budynkiem o pow. 104 m2 - wskaźnik zabudowy 0,47 a działka nr [..] o pow. 398 m2 posiada zabudowę o pow. 117 m2 - wskaźnik zabudowy 0,29. Średnia wielkość wskaźnika zabudowy pominiętych nieruchomości wynosi 0,30 i jest nieznacznie wyższa od przyjętej w zaskarżonej w decyzji wielkości 0,27. Oznacza to, że pominięcie w dokonanej analizie tych nieruchomości, a co za tym naruszenie przepisu § 3 i § 5 rozporządzenia, nie jest tego rodzaju, aby zasadnym było powtórzenie postępowania organu I instancji. W konsekwencji określenie w zaskarżonej decyzji wielkości wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji na 0,27 nie naruszyło prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut odwołań dotyczący nieprawidłowego przyjęcia dla ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej działki nr [..] zarówno budynku posadowionego od frontu działki, jak i drugiego budynku posadowionego w głębi tej nieruchomości. Oba te budynki mają tą samą wielkość przedmiotowego parametru - po 12 m. Istotnie organ I instancji przyjął do wyznaczenia tego wskaźnika oba budynki, chociaż z treści przepisu § 6 rozporządzenia wynika że tylko jeden z nich - posadowiony najbliżej drogi winien być brany pod uwagę. Dokonując ponownego wyliczenia wielkości tego parametru - z pominięciem jednego z budynków posadowionych na działce nr [..] Kolegium ustaliło, że średnia wielkość elewacji frontowej wyniosłaby 14,25 m, zaś w przypadku zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wynosi 14,17 m. Oznacza to prawidłowe ustalenie przedmiotowego parametru na 14 metrów, zaś z treści przepisu § 6 rozporządzenia wynika prawo wskazania tolerancji 20% - co też zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, iż wliczenie wielkości przedmiotowego parametru budynku posadowionego w głębi działki nr [..] nie miało wpływu na prawidłowe określenie tego parametru.

Odnosząc się do zarzutów odwołań w zakresie ustalenia geometrii dachu jako dach stromy, wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 30 stopni Kolegium wskazało, że z treści § 8 rozporządzenia nie wynika obowiązek ustalenia przedmiotowego parametru jako geometria dachu na sąsiednich nieruchomościach w stosunku do terenu inwestycji, tylko do wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Jak wynika zaś z analizy w tym obszarze znajdują się budynki zarówno z dachami płaskimi, jak i dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowych od 15 do 40 stopni. Z treści analizy wynika, że taki dach w obszarze analizowanym posiada nie tylko budynek posadowiony przy ul. Ł., ale także np. budynek przy ul. W.; D. i inne. Tym samym, opisane wyżej wyznaczenie przedmiotowego parametru planowanej inwestycji nie narusza powołanego przepisu rozporządzenia.

Jednakże, za uzasadniony Kolegium uznało zarzut odwołań dotyczący naruszenia prawa w zakresie określenia wielkości parametru inwestycji - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu na 9,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Kolegium wskazało, że zgodnie z zapisem § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji ustalił tę wielkość na 9 m - tak jak zabudowa przy ul. W., Ł. oraz D. Dla planowanej inwestycji przyjęto parametr ten w wielkości 9 m - tak jak wysokość zabudowy przy Ł. Organ ustalił, że nieruchomości przy ul. W. mają zabudowę o wysokości 6 m, przy ul. W. parametr ten wynosi 4 m, zaś przy zabudowa przy ul. W.- 3 m. Kolegium uznało takie ustalenie wielkości przedmiotowego parametru przez organ I instancji za niezgodne z treścią cytowanego wyżej przepisu. Zabudowa działki położonej przy ul. Ł. nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu tego parametru, albowiem elewacja frontowa tej nieruchomości położona jest od strony ul. Ł., nie zaś jak teren inwestycji od strony ul. W.- bo to od tej strony teren inwestycji będzie miał ustaloną elewację frontową. Określone w § 7 ust. 1 rozporządzenia przedłużenie krawędzi wyznacza się odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Działkami sąsiednimi są działki położone po tej samej stronie co teren inwestycji - ul. W. - czyli nieruchomości o numerach nieparzystych. Tym samym są to nieruchomości położone przy ul. W. To w oparciu o ustalone wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tych nieruchomości - przy stosowaniu zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia - ustalana jest wielkość tego parametru dla nowej zabudowy. Ewentualne odstępstwa od powyższych zasad ustalania parametrów planowanej inwestycji winny być przez organ I instancji uzasadnione wynikami analizy wyznaczonego obszaru. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji ponownie ustalił wielkość przedmiotowego parametru inwestycji, identycznie jak w swojej pierwszej decyzji. Dlatego też Kolegium, zmieniło w tym zakresie zaskarżoną decyzję ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu na 7,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wielkość ta wynika z ustalonej wielkości przedmiotowego parametru dla posadowionych na działkach przy ul. W. budynków. Są to odpowiednio 6 m, 7 m i 3 m. Ustalona przez Kolegium w niniejszej decyzji wielkość 7 m dla planowanej inwestycji położonej przy ul. W. jest zbliżona do wysokości budynku przy ul. W. (6 m) i tożsamej z wysokością budynku przy ul. W. (7 m).

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli M. D. – S. i T. S. Skarga ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 546/20.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli również J.W. i W. W. Skarga ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 547/20.

W jednobrzmiących skargach skarżący, domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

- art 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co objawiało się zupełnym pominięciem twierdzeń podniesionych przez skarżących, brakiem zbadania, w sposób szczegółowy charakteru usług prowadzonych na analizowanym obszarze, a w szczególności tego, czy na analizowanym obszarze są prowadzone usługi gastronomiczne, dokonaniem przez organ II instancji, jak i I instancji błędnej oceny analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, czego skutkiem było błędne uznanie: iż planowane usługi stanowią przedsięwzięcie nieuciążliwe, iż zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy ochroni interesy skarżących, i osób trzecich, iż nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z nieruchomością objętą zaskarżoną decyzją są nieruchomości znajdujące się przy ulicy Ł., iż większość budynków przy ulicy W. posiada wysokość 9 m (3 kondygnacje), w sytuacji, gdy tylko cztery budynki przy ulicy W. mają wysokość 9 m, a pozostałe cztery budynki przy ulicy W. mają wysokość mniejszą, tj. odpowiednio dwa budynki mają wysokość 6 m, jeden budynek ma wysokość 4 m i jeden 3 m;

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co objawiało się brakiem uwzględnienia przez organ II instancji, jak i I instancji przy wydawaniu decyzji ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a tym samym brakiem sprawdzenia przez organ I, jak i II instancji uwarunkowań w przyjętym przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla analizowanego obszaru, oraz nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracji;

- art. 10 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w konsekwencji pozbawiło stronę możliwości zgłaszania wniosków dowodowych, wyrażania swoich zastrzeżeń oraz swojego stanowiska w sprawie;

- art. 81 k.p.a., poprzez wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności faktycznych, które nie mogły zostać uznane przez organ za udowodnione, bowiem strona nie miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

- art. 9 k.p.a., poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania przez organ II instancji w uzasadnieniu, na podstawie jakich dowodów organ II instancji dokonał ustaleń zawartych w motywach swojego rozstrzygnięcia, jak również braku wskazania przez organ II instancji przyczyn pominięcia działki nr [..] i [..] w tabeli na stronie 2 i 3 analizy stanu faktycznego i prawnego terenu zagospodarowania terenu;

- art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnej wykładni przedmiotowego przepisu przejawiającej się w bezzasadnym przyjęciu, że dla spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa określonej w wyżej wymienionym przepisie wystarczające jest stwierdzenie kontynuacji jakichkolwiek funkcji występujących w obszarze analizowanym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu i wyrażonej w nim zasady dobrego sąsiedztwa, prowadzi do wniosku, że zasada ta jest spełniona wówczas, gdy dodatkowo nowowprowadzoną funkcję można pogodzić z funkcją już istniejącą na danym obszarze analizowanym;

- art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., polegającą na jego niewłaściwym zastosowaniu przejawiającym się w przyjęciu, że przesłanka kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa była w niniejszej sprawie spełniona w sytuacji w której planowana inwestycja nie może harmonijnie współistnieć z funkcją na obszarze analizowanym, tj. z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nadto taka funkcja jak usługi gastronomiczne nie występuje na analizowanym obszarze, co powinno doprowadzić organ II instancji do uznania, że przesłanka ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w przedmiotowym przepisie, nie była w niniejszej sprawie spełniona;

- art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588), poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji i dokonanie przez organ administracyjny błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, skutkującego utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że została ona oparta na analizie urbanistyczno - architektonicznej, która nie spełnia wymagań prawnych określonych w powyższych przepisach, w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która nie zapewnia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa;

- art. § 2 pkt 1 lit a i lit b oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), poprzez błędne oznaczenie w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej rodzaju zabudowy;

- § 7 ust 1, ust 2, ust 3 i ust 4 rozporządzenia poprzez błędne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki;

- § 8 rozporządzenia, poprzez błędne wskazanie geometrii dachu i jego kąta nachylenia oraz brak wskazania przez organ I, jak i II instancji wysokości głównej kalenicy, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki;

- § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne określenie szerokości elewacji,

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 59 u.p.z.p. w zw. z art 60 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 i w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, i zmianę jej jedynie w części, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 stycznia 2020 r.

W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 547/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), połączył sprawę ze skargi J. W. i W. W. ze sprawą ze skargi M. D.–S. i T.S., która zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Gd 546/20, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Gd 546/20.

Rozpoznając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku M. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji stanowiącej budynek mieszkalny, wielorodzinny z częścią usługową, trzykondygnacyjny, z garażem podziemnym, na działce nr [..], obręb [..] przy ul. W. w G., stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powołanego przepisu wynika przy tym, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzają o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, co zresztą nie było kwestionowane ani w toku postępowania administracyjnego ani też we wniesionych do Sądu skargach.

Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Obszar analizowany w niniejszej sprawie, jak wskazano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół działki nr [..] w promieniu równym 3 – krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem od strony ul. W., tj. w promieniu 57 m a front działki o szerokości 19 m ustalono od strony ulicy W. Tym samym, obszar analizowany został wyznaczony w wielkości minimalnej.

Sąd podziela przy tym stanowisko orzekających w sprawie organów, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego obszaru wynika, że zaplanowana na działce nr [..] budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Zauważyć przy tym trzeba, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia i parametrów nowej zabudowy. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p., czy też nie. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie.

Tym samym, dokonana w niniejszej sprawie przez inwestora pismem z dnia 28 września 2018 r. zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 6 kwietnia 2018 r., poprzez określenie, że wniosek dotyczy budynku o funkcji mieszkaniowo – usługowej z możliwością prowadzenia działalności gastronomicznej a nie zabudowy o funkcji usługowo – hotelarskiej, była prawnie dopuszczalna.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, dla której planowana przez inwestora zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji. Określona przez inwestora we wniosku zabudowa dotyczy budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową (funkcja gastronomiczna). W obszarze analizowanym np. na działce przy ul. W. znajduje się budynek mieszkalno – usługowy. Przy ul. D. zlokalizowane są budynki wielorodzinne. Przy ul. D. znajduje się budynek usługowo – biurowy. W obszarze analizowanym istnieje ponadto zabudowa jednorodzinna, obiekty infrastruktury a także budynki gospodarcze oraz garaże. Dlatego też, brak jest podstaw do uznania, że wprowadzenie na terenie działki nr [..] zabudowy mieszkalno – usługowej nie będzie kontynuowało zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy może zaś stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Niedopuszczalne jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, którego znaczenie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbyt wąska wykładnia terminu kontynuacji funkcji zabudowy prowadziłaby do naruszenia proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania a zasadą zachowania ładu przestrzennego zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2182/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, zdaniem Sądu, nie występuje kolizja pomiędzy funkcją mieszkaniowo (wielorodzinną) – usługową a funkcją zastaną w obszarze analizowanym w niniejszej sprawie. Sąd podziela również stanowisko organu II instancji, że w ramach identyfikacji funkcji usługowej brak jest potrzeby analizy korelacji zastanej funkcji usługowej z planowaną funkcją usługową. Istotne jest, że na analizowanym terenie istnieje wzorzec dla planowanej funkcji usługowej, a wbrew stanowisku skarżących, lektura akt nie potwierdza, by istniał konflikt pomiędzy funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym a zastaną funkcją. Nie ulega bowiem wątpliwości, ze usługi gastronomiczne są usługami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, Kolegium słusznie oceniło, że określone w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 stycznia 2020 r., warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, tj. obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej i geometria dachu - ustalone zostały zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Linia zabudowy została wyznaczona poprzez wskazanie – 5 m od granicy działki z pasem drogowym. Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 4 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika bowiem, że usytuowanie budynków wzdłuż ul. W. kształtuje czytelną linię zabudowy, przebiegającą w odległości 5 m od granicy działek z pasem drogowym, zgodnej z wymaganiami ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe, zasadnym było przyjęcie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczony został na poziomie "0,27". Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 5 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika bowiem, że na analizowanym obszarze wielkość powierzchni zabudowy na działkach przyjmuje wartości od 0,11 do 0,45 a średnia wielkość powierzchni zabudowy na tych działkach wynosi 0,27. Kolegium wyjaśniło przy tym, że działki nr [..]-[..] położone są istotnie w granicach wyznaczonego w sposób prawidłowy obszaru analizowanego i nie zostały wskazane w tabelce znajdującej się w treści analizy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. Jednakże, wszystkie te nieruchomości nie przylegają do drogi publicznej, tylko położone są w głębi odpowiednio działek nr [..], nr [..] i niezabudowanej działki nr [..] (miejsca postojowe, przed postawionymi w głębi garażami - ul. D. i budynkiem mieszkalnym na działce nr [..]). Organ ustalił przy tym, że działka nr [..] o pow. 631 m2 zabudowana jest budynkiem o pow. 88 m2 - wskaźnik zabudowy 0,14; działka nr [..] o pow. 223 m2 zabudowana jest budynkiem o pow. 104 m2 - wskaźnik zabudowy 0,47 a działka nr [..] o pow. 398 m2 posiada zabudowę o pow. 117 m2 - wskaźnik zabudowy 0,29. Średnia wielkość wskaźnika zabudowy pominiętych nieruchomości wynosi 0,30 i jest nieznacznie wyższa od przyjętej w zaskarżonej w decyzji wielkości 0,27. W tej sytuacji, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że ustalenie tego wskaźnika nie nastąpiło z naruszeniem prawa.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 14 m z tolerancją do 20%. Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 6 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika bowiem, że szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym przyjmuje wartości od 6 m do 86 m a średnia wielkość tej wartości w obszarze analizowanym wynosi 14 m. Jak słusznie wyjaśniło przy tym Kolegium, wliczenie do obliczenia wielkości przedmiotowego parametru, zarówno budynku posadowionego od frontu działki nr [..] jak i drugiego budynku posadowionego na tej działce, nie miało wpływu na prawidłowe określenie tego parametru. Oba te budynki mają bowiem taką samą szerokość elewacji frontowej tj. 12 m. Również ten wskaźnik ustalono prawidłowo.

Geometria dachu ustalona została poprzez wskazanie: dach stromy, wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 30 stopni. Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 8 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ze sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome o kącie nachylenia połaci dachowych od 15 do 40 stopni. Dach budynku bezpośrednio sąsiadującego z działką inwestycyjną, znajdujący się przy ul. Ł., posiada dach stromy, wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 30 stopni. Dach stromy o kącie nachylenia połaci dachowych 30 stopni posiadają również inne działki w obszarze analizowanym, np. budynek przy ul. W. , D., Ł.. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, aby doszło do naruszenia prawa przy wyznaczeniu tego wskaźnika.

W zaskarżonej decyzji Kolegium ustaliło dla zaplanowanej przez inwestora zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 7,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Nie wynika to jednakże z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy.

Powyższe ustalenie Kolegium nie odpowiada zatem warunkom określonym w § 7 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 454/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, odstąpienie od ustalenia wysokości zabudowy w taki sposób wymaga szczegółowego uzasadnienia w analizie.

Wprowadzone w zaskarżonej decyzji ustalenie dotyczące wysokości nie znajduje uzasadnienia w sporządzonej analizie. Organ odwoławczy ustalił wysokość planowanej zabudowy według własnego uznania i oceny, bez przeprowadzenia uzupełniającej analizy. Parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy muszą być zgodne nie tylko z wnioskiem inwestora ale przede wszystkim z wnioskami przeprowadzonej w sprawie analizy. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, w niniejszej sprawie Kolegium nie odwołało się w ogóle do średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, która zresztą nie wynika z samej analizy.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że wyznaczenie przez Kolegium wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7 m nastąpiło z naruszeniem § 7 rozporządzenia.

Ponadto, Kolegium nie wyjaśniło okoliczności dotyczących zabudowy na działce nr [..] przy ul. W., która zgodnie z zarzutami odwołania była dopiero realizowana, co wykluczałoby możliwość uwzględnienia jej w analizie. W zaskarżonej decyzji brak jest również informacji na temat wysokości głównej kalenicy i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, na co zwrócono uwagę w zarzutach skarg.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a w konwekcji również i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a także § 7 powołanego wyżej rozporządzenia.

Ponadto, jako niezasadny, Sąd ocenił zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy prowadzące postępowania obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wymaga, by materiał dowodowy, na podstawie którego rozpatrywana jest sprawa, znajdował się w aktach postępowania oraz by strona miała możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym i wyrażenia swojego stanowiska w sprawie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r, sygn. akt III SA/Gd 228/17, LEX nr 2291361). Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA z dnia 12 września 2000 r., sygn. akt III SA 1082/00, LEX nr 47981). Jednocześnie, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a., przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, LEX nr 2108318; z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, LEX nr 2108802; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853).

Z akt sprawy wynika zaś, że skarżący zostali zawiadomieni przez organ I instancji również o zmianie przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy (dokonanej pismem z dnia 28 września 2018 r.) oraz o możliwości zapoznania się z tym zmienionym wnioskiem jak i z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wynikami analizy oraz projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy (zawiadomienie z dnia 5 października 2018 r.). Ponadto, skarżący zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z wynikami wykonanej podczas ponownego rozpoznawania sprawy analizy oraz projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. decyzji organu I instancji z dnia 8 lutego 2019 r. (zawiadomienie z dnia 14 sierpnia 2019 r.). Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżący, w odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, złożyli pisma zawierające zastrzeżenia i wnioski. Niewątpliwie, skarżący nie zostali poinformowaniu o doprecyzowaniu przez inwestora w piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r., że złożony przez niego wniosek dotyczy budynku wielorodzinnego z częścią usługową (gastronomia). Jednakże, projekt decyzji o warunkach zabudowy, o możliwości zapoznania się z którym skarżący zostali wcześniej poinformowani, dotyczył właśnie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (działalność gastronomiczna). Tym samym, brak jest podstaw do uznania aby doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło skarżącym dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący aktywnie bowiem uczestniczyli w toku całego postępowania administracyjnego, w terminie złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji a także wniesione w niniejszej sprawie skargi.

Jednocześnie, Sąd uznał za niezasadne twierdzenia skarżących, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinny zostać uwzględniane w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem na organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy takiego obowiązku. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi być zgodna z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że organy wykonawcze gmin wydając takie decyzje nie są związane ustaleniami studiów i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 543/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarza. Pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, 2011 r., C.H. Beck, Wydanie 6).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił obie skargi i uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 i 3 wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd, w szczególności winno dokonać ponownej oceny sporządzonej analizy funkcji i parametrów zabudowy pod kątem możliwej do ustalenia dla planowanej przez inwestora zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Organ odwoławczy, uznając za zasadne odstąpienie od wartości średnich, ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w ramach instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. (dodatkowe postępowanie dowodowe) przez uzupełnienie analizy funkcji i parametrów zabudowy.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).