I SA/Wa 2069/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-05-06	
Data wpływu	2007-12-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Gabriela Nowak
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich.	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Minister Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 64 poz 593;  art. 130  ust. 1 i 2,  art. 22  pkt  10; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych w zakresie zmiany sposobu świadczenia usług z uwzględnieniem praw człowieka, w tym w szczególności prawa do godności, wolności, intymności i poczucia bezpieczeństwa poprzez dokonywanie oceny zasadności stosowania przymusu bezpośredniego wobec mieszkańców placówki.

Z ustaleń organu wynikało, że Wydział Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., pozyskał informację o niewłaściwym traktowaniu mieszkańców Ośrodka Pomocy Ludziom Starszym w Ż. przy ul. [...], który jest prowadzony przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., bez zezwolenia Wojewody Śląskiego na

prowadzenie tego rodzaju działalności.

W związku z powyższym w dniu 9 czerwca 2006 r. została przeprowadzona kontrola

doraźna w w/w placówce, zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W wyniku czynności kontrolnych, kontrolujący ustalili, że 11 osób było związanych pasami zamocowanymi do łóżek. Pensjonariusze mieli związane nadgarstki, nogi oraz byli przywiązani pasami w okolicy bioder. Trzy pokoje, w których przebywały osoby związane, były zamknięte, dwa z nich na klucz. Strona nie przedstawiła przy tym dokumentacji związanej z koniecznością zastosowania przymusu bezpośredniego, która odpowiadałaby wymogom rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 sierpnia 1995r. w sprawie sposobu stosowania przymusu bezpośredniego

(Dz. U. Nr 103, poz. 514). W trakcie kontroli stwierdzono zatem, że świadczenie usług w kontrolowanej placówce było niezgodne z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca

2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.).

Następstwem kontroli było wydanie w dniu 18 sierpnia 2006 r.– na zasadzie art. 128 ust. 1 w/w ustawy - przez Wojewodę Śląskiego zaleceń pokontrolnych, w których zalecono stronie: stosowanie przymusu bezpośredniego tylko w uzasadnionych przypadkach - zgodnie z art. 18 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i z obowiązującymi procedurami, określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie stosowania przymusu bezpośredniego a także prowadzenie na bieżąco kompleksowej dokumentacji zastosowania przymusu bezpośredniego, wobec każdego z pensjonariuszy i dokonywanie oceny zasadności stosowania przymusu bezpośredniego. Zalecono również podjecie działań zmierzających do uzyskania zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności.

W dniu 6 i 7 listopada 2006 r. w placówce przeprowadzono ponowną kontrolę doraźną. W jej wyniku ustalono, iż w placówce nadal nie bada się zasadności zastosowania przymusu bezpośredniego. W związku z powyższym, w dniu 6 lutego 2007 r. wydane zostały nowe zalecenia pokontrolne, które m.in. dotyczyły obowiązku prowadzenia, przez podmiot prowadzący placówkę, dokumentacji we wszystkich

sprawach, w których miało miejsce zastosowanie przymusu bezpośredniego oraz przeszkolenia personelu Ośrodka, co do stosowania przymusu bezpośredniego, a także konieczności dokonywania oceny zasadności stosowania tego rodzaju przymusu wobec pensjonariuszy.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny Minister stwierdził, że

- zgodnie z art. 130 ust. l ustawy o pomocy społecznej - kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł, a karę tę wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, wojewoda. Wysokość kary uzależniona jest zaś od rozmiaru prowadzonej działalności, stopienia i liczby stwierdzonych nieprawidłowości oraz ich społecznej szkodliwości (art. 131 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że społeczna szkodliwość stwierdzonego w tym przypadku uchybienia była bardzo duża, bowiem godziła w najsłabszą grupę społeczną jaką są osoby starsze, niepełnosprawne oraz przewlekle chore. Prowadzący natomiast tego rodzaju placówkę opiekuńczą – w myśl art. 68 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - zobowiązany jest do takiego sposobu świadczenia usług, który powinien uwzględniać stan zdrowia, sprawność fizyczną i intelektualną oraz indywidualne potrzeby i możliwości osoby przebywającej w placówce, a także prawa człowieka, w tym w szczególności prawo do godności, wolności, intymności i poczucia bezpieczeństwa (zgodnie z art. 41 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu L. M. Prezesa [...] z siedzibą w P., organ centralny podkreślił, że - zgodnie z ustawą o pomocy społecznej – wojewoda ma prawo do kontrolowania, oceniania, koordynowania i nadzorowania działalności samorządu i innych podmiotów w dziedzinie pomocy społecznej. Oprócz jednostek organizacyjnych pomocy społecznej kontroluje on również działalność podmiotów niepublicznych w sferze świadczenia tego rodzaju pomocy. Placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku, choć mogą być prowadzone w ramach działalności gospodarczej przez przedsiębiorców lub w ramach działalności statutowej przez kościoły, związki wyznaniowe, organizacje społeczne, stowarzyszenia i fundacje to – wg art. 69 ust. 1 cytowanej ustawy – stosuje się w tym przypadku art. 67 ust. 1-3 i art. 68 w/w ustawy.

Osoby fizyczne lub prawne, prowadzące działalność gospodarczą lub statutową (prywatną, komercyjną) polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku podlegają bowiem obowiązkom przewidzianym w rozdziale 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W rezultacie zatem, nawiązując do treści Statutu Stowarzyszenia, organ centralny zauważył, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., reprezentowane przez L. M. jako Prezesa Zarządu Stowarzyszenia podlegało reglamentacji ustawy o pomocy społecznej – w zakresie prowadzonej działalności statutowej. Wnikliwe zaś postępowanie organu I instancji i zebrany w nim materiał dowodowy uzasadniał – zdaniem Ministra – fakt nałożenia przedmiotowej kary i jej wysokość.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P.

Skarżący stał na stanowisku, że ponieważ pensjonariusze prowadzonej przezeń placówki przebywają w niej w oparciu o umowy cywilne to w tym przypadku brak było podstaw do stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Stowarzyszenie podnosiło również, że z zapisów protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach

[...] listopada 2006 r. nie wynikało, by w placówce był stosowany przymus bezpośredni. Zwracano też uwagę na restrykcyjność nałożonej kary a także akcentowano, że w decyzji organu I instancji, którą Minister utrzymał w mocy, stroną zobowiązaną do uiszczenia grzywny była osoba fizyczna tj. L. M., a powinno być Stowarzyszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za uzasadnioną.

Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że wbrew stanowisku skarżącego, były w niniejszej sprawie podstawy do zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) do działalności prowadzonej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., choć działalność ta podlegała regulacji dotyczącej działalności gospodarczej.

W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, sprowadzające się do poglądu, że każdy podmiot, który prowadzi placówkę świadczącą usługi polegające na zapewnieniu całodobowej opieki dla osób chorych czy w podeszłym wieku, powinien spełniać wymagane przez ustawodawcę standardy, posiadać stosowne zezwolenie wojewody i podlegać – w ramach prowadzonej działalności – kontroli wojewody, po myśli art. 22 pkt 10 cytowanej ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia

23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61, poz. 543 ze zm.).

Zgodzić się zatem trzeba, że dokonując wskazanej wyżej kontroli i negatywnie oceniając jej wyniki, Wojewoda miał prawo nałożyć na podmiot prowadzący tego rodzaju placówkę karę grzywny. Na powyższe pozwala organowi treść przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zaakcentować jednak trzeba, że - zgodnie z brzmieniem tego przepisu - karze grzywny podlega ten, kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych. W ust. zaś 2 art. 130 mowa jest o tym, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę.

Jak zatem z powyższego wynika, kara grzywny, związana zarówno z prowadzeniem powyższej placówki bez zezwolenia jak i kara grzywny za nie realizowanie zaleceń pokontrolnych, zostały uregulowane w sposób jednolity i za każdym razem dotyczą podmiotu, który taką placówkę prowadzi.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, trzeba podnieść, co w tym przypadku słusznie sygnalizuje skarga, że decyzje zapadłe w niniejszej sprawie nie dotyczyły tego samego podmiotu. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, iż w postępowaniu odwoławczym nie rozpoznano tej samej sprawy, która zakończyła się wydaniem decyzji przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] sierpnia 2007 r.

Powyższa decyzja organu I instancji została skierowana do L. M.

– Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. i na tę osobę została nałożona kara grzywny i tej osobie decyzja ta została doręczona.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było z urzędu i jak wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania skierowanego do L. M. Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...]

(pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] popisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.) postępowanie to zostało wszczęte na podstawie art. 61 ust. 4 k.p.a. cyt. "w sprawie nałożenia na Pana kary pieniężnej...". Podobnej zresztą treści pismo wystosowano do L. M. w dniu 3 lipca 2007 r. (pismo nr PS.II.9060/1-5/07 podpisane przez Dyrektora w/w Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.).

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł również L. M. – Prezes Zarządu w/w Stowarzyszenia. Tymczasem decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego, została – zgodnie z rozdzielnikiem

- wysłana cyt. "Stronie", ale z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, iż została ona skierowana do Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. reprezentowanego przez L. M. Prezesa Zarządu Stowarzyszenia. Nadto z treści odpowiedzi na skargę wynika, w sposób jednoznaczny, że Minister za stronę postępowania traktował Stowarzyszenie (pkt 4 odpowiedzi na skargę). Jak wyżej podniesiono, do Sądu skargę wniosło Stowarzyszenie.

W ocenie Sądu jest zasadnicza różnica pomiędzy określeniem strony z imienia i nazwiska dodając jedynie zajmowane przez nią stanowisko a określeniem strony jako osoby prawnej, reprezentowanej przez tę osobę, względnie – przez organ danej osoby prawnej.

Przepis art. 130 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter penalny i z tego powodu musi być interpretowany ściśle a określenie podmiotu, na który nakładana jest kara grzywny również musi być szczególnie precyzyjne i dokładne. W niniejszej natomiast sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu w stosunku do osoby fizycznej tj. L. M., na tę osobę została nałożona przez organ I instancji kara grzywny. Osoba ta przy tym nie prowadziła placówki całodobowej zapewniającej opiekę ludziom starszym i w podeszłym wieku a pełniła jedynie funkcję Prezesa Zarządu Stowarzyszenia, które taką placówkę prowadziło. Możliwe do zaakceptowania jest również twierdzenie, że postępowanie to dotyczyło organu osoby prawnej jaką jest Stowarzyszenie, w postaci Prezesa Zarządu Stowarzyszenia. Treść wspomnianego wyżej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, skłania jednak raczej Sąd do poglądu, iż postępowanie to odnosiło się do L. M., na którego nałożono karę grzywny.

Niezależnie jednak którą koncepcję przyjąć, w obu przypadkach postępowanie przed organem I instancji nie dotyczyło osoby, która prowadziła wspomnianą placówkę a zatem wydana przez Wojewodę Śląskiego decyzja została skierowana do podmiotu, który nie powinien być stroną w niniejszym postępowaniu.

Organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu zamiast jednak dać wyraz stwierdzeniu powyższej wadliwości, rozpoznając odwołanie osoby fizycznej (względnie organu osoby prawnej), sam dokonał zmiany strony postępowania, określając ją już, jako Stowarzyszenie reprezentowane przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia. Tego rodzaju zabieg nie był jednak legalny, bowiem w postępowaniu odwoławczym nie zachodził przypadek następstwa prawnego uregulowany w przepisie art. 30 § 4 k..p. a. Organ II instancji powinien zatem rozpoznać sprawę z udziałem jej dotychczasowych stron, tak aby można było mówić o tożsamości sprawy. W tym miejscu oczywiście treść samego rozstrzygnięcia organu II instancji, które w takim wypadku powinno zapaść, jest rzeczą wtórną.

Skierowanie decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym do innego podmiotu, który nie był stroną w postępowaniu przed organem I instancji i nie był również jego następcą prawnym, zamiast do dotychczasowej strony postępowania, jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności i musi być ocenione jako rażące naruszenie przepisu art. 15

i 138 § 1 pkt 1 k.p.a – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skierowanie natomiast decyzji przez Wojewodę Śląskiego do osoby fizycznej reprezentującej osobę prawną (ewentualnie do organu osoby prawnej) i określenie go jako strony postępowania zamiast samej osoby prawnej, będącej podmiotem praw i obowiązków, stanowi przesłankę nieważności postępowania, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k. p. a., bowiem w tym przypadku decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie - w rozumieniu art. 28 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 884-885/96 niepubl. oraz Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowski Wydawnictwo C.H.Beck, tezy do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W tej sytuacji Sąd nie badał zasadności argumentacji zawartej w skardze a odnoszącej się do faktu nałożenia kary grzywny za niewykonanie zaleceń pokontrolnych i wysokości tej kary, gdyż było by to przedwczesne. Dopiero bowiem wszczęcie postępowania w stosunku do właściwej osoby i wydanie w stosunku do niej decyzji przez organy obu instancji, umożliwia Sądowi rozpoznanie zgłoszonych przez stronę zarzutów merytorycznych.

Biorąc zatem pod uwagę, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji były dotknięte wadami określonymi w art. 156 k.p.a. tj. decyzja zaskarżona rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a decyzja organu I instancji była skierowana do osoby, która nie była strona postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.