Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwał Ogólnego i Nadzwyczajnego Zebrania Członków Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...], nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Ogólnego Zebrania Członków Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. z dnia 11 marca 2007 r. i z dnia 18 listopada 2007 r. w sprawie odwołania E. W. z funkcji członka Komisji Rewizyjnej Spółki oraz Nadzwyczajnego Zebrania Członków Spółki z dnia 24 lutego 2008 r. w sprawie odwołania M. R. z funkcji członka Zarządu Spółki.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. uchwał zwrócili się J. Ł. i M. W. działając przez pełnomocnika S. T. oraz M. J., wskazując na art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.).

Organy administracyjne wskazały, że Spółka jako osoba prawna działa we własnym imieniu a zakres jej działania określa statut. Uprawnienie, o którym mowa w art. 23 ww. ustawy nie daje burmistrzowi kompetencji do orzekania o zgodności z prawem uchwał organów Spółki. Jest to przepis bardzo ogólny i nie można przyjąć jego rozszerzającej interpretacji. Jak wskazują organy I oraz II instancji, inne przepisy ustawy uszczegóławiają zakres nadzoru wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ograniczając go do działań ściśle określonych (art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 6, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 2). Organy administracyjne nie są władne i zobowiązane rozstrzygać w sytuacji braku przepisów prawa materialnego. Zatem wobec braku podstaw materialno-prawnych do orzekania w formie decyzji administracyjnej przez burmistrza o zgodności z prawem uchwał organów Spółki, organy uznały sprawę w tym zakresie za bezprzedmiotową w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postępowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył J. Ł., zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Skarżący przyjął, że uprawnienia burmistrza wynikające z innych przepisów ustawy nie stanowią katalogu zamkniętego i dają możliwość zastosowania art. 23 ustawy jako samodzielnej podstawy prawnej. Nadzór, o którym mowa w tym przepisie odnosi się bowiem do działalności spółki zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, uznając wydaną przez siebie decyzję za nienaruszającą prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Istotą przedmiotowej sprawy jest interpretacja art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.), zwana dalej ustawą, w myśl którego nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz lub prezydent miasta).

Na wstępie należy zauważyć, że spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej jest szczególną osobą prawną. Zasady jej tworzenia, zakres działania oraz organ nadzoru nad działalnością określa ustawa, a także jej statut.

Właściwy organ administracji w ramach nadzoru wynikającego z art. 23 powołanej wyżej ustawy może podejmować działania, ale tylko takie, które wprost zostały wskazane w innych przepisach przywołanej ustawy (por. Postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Gl 21/07 nie publ.).

Uprawnienie burmistrza, o którym mowa w art. 23 ustawy jest kompetencją ujętą w sposób bardzo ogólny. Przepis ten nie przyznaje prawa do ingerowania w sprawy wewnętrzne spółki. Uprawnienia organu do konkretnej ingerencji w działalność spółki wynikają z art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 6, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 2. Zatem mając na uwadze ww. artykuły ustawy, w ocenie sądu należy przyjąć wskazany wyżej pogląd WSA w Gliwicach za trafny. W rzeczywistości bowiem art. 23 ustawy został doprecyzowany, uszczegółowiony innymi przepisami.

Nie może być na gruncie analizy treści ustawy wątpliwości, że wprost nie przyznaje ona burmistrzowi kompetencji do dokonywania zmian osobowych w organach spółki. Uprawnienie takie nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawy. W art. 25 ustawy ustawodawca przyznaje co prawda uprawnienie nadzorcze do dokonywania zmian w organach spółki, ale tylko we wskazanej sytuacji w ustawie i tylko w zakresie powoływania (odwoływania) organów spółki, a nie zmiany ich składu osobowego. Organ jest władny podjąć działania nadzorcze w tym zakresie, ale tylko co do organów, które nie realizują celów statutowych spółki.

Rezultat zastosowania reguł wykładni językowej i systemowej znajduje potwierdzenie przy odwołaniu się do reguł celowościowych. Należy bowiem przyjąć, iż gdyby wolą ustawodawcy było nadanie uprawnień burmistrzowi w zakresie dokonywania zmian w organach spółki, dałby temu wyraz poprzez zamieszczenie odpowiednich postanowień w tym zakresie. W sytuacji kiedy jednak tego nie uczynił to, zdaniem Sądu dokonanie rozszerzającej wykładni art. 23 ustawy, poprzez przyjęcie, że burmistrzowi przysługuje takie prawo ingerencji w wewnętrzne sprawy spółki, jest niedopuszczalne.

W świetle przepisów omawianej ustawy, w ocenie sądu, trafne stwierdzenie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż do podstaw działalności organów samorządowych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to co prawo wyraźnie przewiduje" (por. wyrok z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 251/08).

Mając na uwadze taką tezę, należy przyjąć, że kompetencji organów nie można domniemywać oraz że muszą one wynikać wprost z ustawy. Dowolne interpretowanie i przyjęcie, jako wyniku interpretacji, wykładni rozszerzającej w przypadku normy kompetencyjnej, a o taką normę idzie przy rekonstrukcji podstaw działania wskazanego we wniosku, mogłoby powodować nadużycie w stosowaniu prawa.

Zatem kompetencja organu do stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał Ogólnego Zebrania Członków, która rodzi za sobą daleko idące skutki, powinna wynikać z ustawy. Wprawdzie przedmiotowa ustawa, ustanowiona w 1963 r. posługiwała się konstrukcjami normatywnymi daleko mniej precyzyjnymi, niż to wymaga się od ustaw aktualnie, będąc ponadto ustawą tworzoną w innym porządku polityczno-społecznym, w związku z czym niejednokrotnie trudno jest bezpośrednio przenieść stosowanie jej unormowań na treść wymogów charakteryzujących ustalanie podstaw normatywnych w dzisiejszych procesach decyzyjnych, niemniej świadomość tego faktu w żaden sposób nie powinna prowadzić do przyjęcia "luźniejszych" kryteriów określania kompetencji do danego działania. W konsekwencji nie można z ogólnego pojęcia nadzoru wyrażonego w art. 23 ustawy, którego istotą było określenie podmiotów ten nadzór sprawujących, wyprowadzać kompetencji do ingerencji wskazanych tam organów w zakresy działania spółki, nie skonkretyzowane w innych jej przepisach, zwłaszcza, jeżeli konkretyzacja taka w odniesieniu do pewnych działań miała miejsce we wskazanych wcześniej przepisach tej ustawy.

Pogląd powyższy jest szczególnie aktualny w sytuacji jednoznacznie przyjmowanej dziś zasady o braku domniemania kompetencji danego organu do działania, a tak w istocie należałoby uznać powołanie się na art. 23 ustawy, jako na podstawę działania burmistrza w nieuregulowanym w tej ustawie zakresie ingerencji w ustalanie składu osobowego spółki.

Nie zmienia podstaw powyższej oceny fakt, iż spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową i do właściwego zagospodarowania jej gruntów jest spółką specyficzną. W jej elementach konstrukcyjnych, jako osoby prawnej (art. 15 ust. 1 ustawy), brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że zakres ingerencji podmiotów wskazanych w art. 23 ustawy mógłby dotyczyć innych niż wskazane w konkretnych przepisach tej ustawy kwestii, a szczególnie stwierdzania nieważności uchwał jej organów.

Nie bez znaczenia jest także fakt, iż ingerencja, której żądał wnioskodawca dotyczyła stwierdzenia nieważności uchwały spółki, a więc skutków działających najmocniej w stosunku do aktu organu spółki. Można przyjąć, iż w stosunku do takiego działania jakichkolwiek wątpliwości co do podstaw kompetencyjnych organu tym bardziej być nie powinno.

Konstatacja Sądu Okręgowego, zawarta w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] (sygn. akt. [...]) odnosząca się do zakresu nadzoru wskazanych w ustawie podmiotów nie przesądza w istocie zakresu tego nadzoru, lecz odnosi się do sposobu realizacji konstytucyjnego (art. 45 ust. 1 Konstytucji) prawa do sądu, realizowanego poprzez kontrolę decyzji administracyjnych sprawowaną przez sądy administracyjne (s. 4-5 uzasadnienia powyższego postanowienia).

Zdaniem Sądu, organy trafnie przyjęły, iż brak podstawy prawnej, wynikającej wprost z ustawy, przyznającej uprawnienie burmistrza do badania zgodności z prawem ww. uchwał, powoduje niemożność wydania decyzji przez organ w tym zakresie. Brak materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji organu, uniemożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie stanowi bowiem przyczynę uznania danej sprawy administracyjnej za bezprzedmiotową w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dn. 12 lutego 2008 r., II OSK 2042/06, Lex 354025, wyrok NSA z dn. 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, Lex nr 210507).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł w kontekście poczynionych rozważań i wskazanych argumentów stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.