I OSK 896/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-12-03	
Data wpływu	2010-05-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Lech
Jan Kacprzak /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6192 Funkcjonariusze Policji	
Hasła tematyczne	Policja	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 323/09	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 43 poz 277; art. 41 ust. 1 pkt. 2; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia WSA del. do NSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2010r. sygn. akt III SA/Kr 323/09 w sprawie ze skargi M. B. na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżony rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] października 2008r. nr [...]; 2. zasądza od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz M. B. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III Kr 323/09, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę M. B. na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż w dniu [...] sierpnia 2008 r. Kierownik Posterunku Policji w B. wystawił pełniącemu służbę przygotowawczą post. M. B. opinię służbową za okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] sierpnia 2008 r., w której stwierdził, iż skarżący jest nieprzydatny do służby w Policji. Zarzucił mu, że ma bardzo duże braki w dziedzinie obowiązujących przepisów prawnych i lekceważący stosunek do stawianych zadań, co powodowało błędne stosowanie przez niego prawa podczas wykonywanych czynności służbowych i brak wymaganej wiedzy był szczególnie widoczny w chwilach, w których wymieniony podejmował decyzje co do zaistniałych zdarzeń i co kończyło się to niejednokrotnie błędnymi decyzjami. Podniesiono również, że przeprowadzane z M. B. rozmowy indywidualne, w trakcie których wskazywano na potrzebę samokształcenia w dziedzinie przepisów prawnych i dyscypliny służbowej, nie przyniosły oczekiwanego skutku i – zdaniem opiniującego – wymieniony swoim postępowaniem potwierdzał, że nie zależy mu na służbie w Policji. Ponadto jest on człowiekiem niedbającym o dobry wizerunek Policji, o czym może świadczyć nieprzestrzeganie przepisów mundurowych, niedbałość o powierzone mienie (pojazd służbowy, broń służbowa), zaś swoim zachowaniem skarżący dawał zły przykład innym oraz potrafił, pomimo niewielkiego stażu, wejść w konflikt z kolegami, a sprawa dotyczyła uszkodzenia pojazdu służbowego, gdzie kosztem innych M. B. początkowo usiłował uniknąć odpowiedzialności. Niezależnie od powyższego jest osobą naruszającą podstawowe akty prawne dotyczące służby patrolowej, nie stosował się do wytycznych w sprawie wypełniania notatników służbowych wpisując nieprawdziwe informacje (będąc w Posterunku Policji B. wpisywał, iż jest na patrolu w terenie), a także nie stosował się do zarządzenia numer [...] dotyczącego służby patrolowej (samowolne zejścia z patrolu do Posterunku Policji B. bez zgody i wiedzy dyżurnego). Zdaniem opiniującego wszystkie te zdarzenia potwierdzają fakt, iż M. B. nie chciał poszerzać swoich umiejętności, a posiadana przez niego wiedza była zapominana z uwagi na brak samokształcenia. Ponadto lekceważył on obowiązujące przepisy i nie zwracał uwagi na obowiązki względem osób, którym podlegał i nie był również skłonny podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej. Mając powyższe na uwadze Kierownik Posterunku Policji w B. uznał, iż M. B. nie nadaje się do pełnienia służby w Policji, a swoim postępowaniem może w przyszłości narazić mieszkańców na skutki swojego nieroztropnego postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z zarzutami tam zawartymi i skonstatował, że powierzone mu zadania zawsze starał się wykonywać najlepiej, jak tylko potrafił i to pomimo tego, że przez cały okres służby nie posiadał opiekuna, który by wprowadził go w tajniki pracy i na bieżąco pomagał w realizacji czynności służbowych. Wyjaśnił, że już praktycznie od początku swojej służby realizował czynności służbowe samodzielnie, a kierownik miał do niego jedynie uwagi i zastrzeżenia, nigdy go nie chwaląc, a ponadto obowiązkiem jego bezpośredniego przełożonego było udzielanie mu wskazówek i porad, a nie jedynie krytykowanie. Natomiast wystawienie negatywnej opinii służbowej miało podłoże czysto osobiste i było typowym przykładem subiektywnej oceny jego bezpośredniego przełożonego. Reasumując, opinia ta była jednostronna, nieobiektywna i zawierała szereg nieprawdziwych zarzutów

W sprawozdaniu z [...] października 2008 r. powołana przez Komendanta Powiatowe Policji w G. Komisja do zbadania powyższego odwołania zawnioskowała o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii stwierdzając, że z poddanych analizie materiałów wyłania się sylwetka człowieka, który za swoje błędy stara się uczynić winnymi inne osoby bądź bagatelizuje je, nazywając przeoczeniami, zaś wiarygodność skarżącego budzi poważne wątpliwości. W konsekwencji nie daje on żadnej gwarancji rzetelnego pełnienia służby w Policji, bowiem jest on mało odpowiedzialny i niesubordynowany, powołując się przy tym na psychologa stwierdzającego, że "Kandydat prezentuje niski poziom motywacji do podejmowania zadań wymagających wysiłku intelektualnego, czy pracy koncepcyjnej,..."

Po zapoznaniu się z powyższym sprawozdaniem oraz po włączeniu opinii do akt osobowych, Komendant Powiatowy Policji w G. rozkazem personalnym z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 3 oraz art. 110 ust. 7 pkt 4, art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz. 1859), z dniem [...] października 2008 r. zwolnił skarżącego M. B. ze służby w Policji i w uzasadnieniu powołał się na powyższą opinie służbową. Jednocześnie stwierdził, że nie przysługuje mu nagroda roczna za rok 2008, zaś decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 k.p.a. ze względu na interes społeczny polegający na niedopuszczeniu policjanta do służby w wyniku wydania opinii służbowej o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej.

W odwołaniu z dnia [...] października 2008 r. od powyższej decyzji, skarżący nie zgodził się z treścią opinii służbowej i wniósł do niej szereg zastrzeżeń oraz uwag i skonstatował, że nie został zapoznany ze sprawozdaniem i nie otrzymał kopii utrzymania jej w mocy. Ponadto zwolnienie go ze służby jest nieadekwatne do wagi przewinień.

Małopolski Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji realizując wnioski komisji powołanej do rozpatrzenia odwołania od opinii, utrzymał ją w mocy, a konsekwencją wydania takiej opinii było zwolnienie policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zaś jego treść wskazuje na obligatoryjny charakter decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, kiedy nieprzydatność do służby zostanie stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, we właściwym trybie przewidzianym w przepisach wykonawczych. Niezależnie od powyższego wskazał, że powyższa opinia została poparta materiałami, których treść nie budzi wątpliwości. Wynika z nich m.in., że podstawą do jej wydania było wiele uchybień, jakich dopuszczał się opiniowany, a załączone do postępowania notatki służbowe świadczą o nierzetelności i nieodpowiedzialności wymienionego w służbie, zaś organowi nie można zarzucić stronniczości, bowiem świadczy o tym fakt wyróżniania skarżącego. Ponadto funkcję opiekuna sprawował osobiście Kierownik Posterunku Policji w B., zaś jako w pełni uzasadniony uznać należy nadanie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, polegający na niedopuszczeniu do wykonywania czynności służbowych policjanta, wobec którego wydano opinię służbową o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniósł o jego uchylenie i poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia [...] października 2008 r. nr [...], zarzucając mu naruszenie § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 z późn. zm.) poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której naruszona została przewidziana w tym rozporządzeniu procedura odwoławcza, polegająca na nie wydaniu wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącego od opinii służbowej z [...] sierpnia 2008 r. sporządzonej przez Kierownika PP w B. KPP w G. – decyzji odnośnie tego odwołania – stosownie do wskazanego przepisu i decyzja taka nie została nigdy skarżącemu doręczona. Niezależnie od powyższego zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania – w szczególności na etapie wydania opinii służbowej, przejawiające się chociażby uniemożliwieniem zapoznania się z aktami po wręczeniu rozkazu personalnego z dnia [...] października 2008 r. w sprawie zwolnienia ze służby oraz uznanie okoliczności faktycznych, o których mowa w tym rozkazie personalnym, jak też w stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w G. złożonego w odpowiedzi na odwołanie skarżącego – za udowodnione, w sytuacji, gdy w istocie skarżący nie miał możliwości przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto zarzucono naruszenie art. 75 k.p.a. i art. 78 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu na rozkaz personalny z dnia [...] października 2008r., w szczególności nie przeprowadzenie dowodów mogących zweryfikować twierdzenia skarżącego, co do kwestii podnoszonych w tym odwołaniu, takich jak niezgodne z prawem wysyłanie skarżącego na jednoosobowe patrole, niezgodne z prawem wymaganie od skarżącego zapoznawania się z materiałami poza czasem służby, co stało się podłożem konfliktu skarżącego z przełożonym, a którego efektem stało się nieuzasadnione zwolnienie skarżącego ze służby. Skarżący stwierdził, iż doszło również do naruszenia art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wszechstronnej jego oceny, a przyjęcie jedynie argumentów przedstawionych przez Kierownika PP w B. i KPP w G., oraz naruszenie przez organy art. 36 k.p.a. poprzez naruszenie wskazanych tam terminów wydania rozkazu personalnego przez organ drugiej instancji i nie zawiadomienie o tym strony, nie podanie przyczyny zwłoki i nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy – po [...] stycznia 2009 r., gdyż tylko do tej daty przedłużono termin rozpoznania odwołania. Ostatni zaś podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że skarżący jest nieprzydatny do służby, która to ocena właściwie w ogóle pominęła okoliczności przemawiające za przydatnością skarżącego do służby, zaś argumenty podawane przeciwko tejże przydatności dotyczyły zdarzeń, które bądź to nie miały miejsca, bądź których znaczenie było incydentalne i marginalne.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Krakowie wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenie faktyczne i prawne podał, że przepis § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), nie przewiduje szczególnej formy podejmowania decyzji przez przełożonego rozpoznającego odwołanie, ani doręczania jej policjantowi. W związku z tym zatwierdzenie stanowiska Komisji o utrzymaniu opinii w mocy przez KPP w G. i pisemne powiadomienie o tym policjanta, czyni zadość wymogom prawa. Ponadto nie sposób się zgodzić, że opinia o nieprzydatności skarżącego do służby jest wynikiem wyjątkowo negatywnego i niczym nieuzasadnionego nastawienia przełożonego i na poparcie powyższego stanowiska przedstawił szerokie uzasadnienie faktyczne. W dalszej części podał, że bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące przebiegu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby i nawet jeśli z opóźnieniem, to jednak akta zostały mu udostępnione i miał możliwość zapoznania się z nimi przed złożeniem odwołania oraz nieprawdziwe jest twierdzenie, że rozkaz Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji został wydany, mimo że organ nie dysponował aktami. Natomiast w uzasadnieniu rozkazu obszernie przytoczono okoliczności związane z wydaną opinią, a także odniesiono się do mających z nią związek argumentów zawartych w odwołaniu.

Natomiast w uzasadnieniu prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej i z jego treści wynika jednoznacznie obowiązek zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby w sytuacji uzyskania takiej opinii, bowiem nie pozostawia się tej decyzji uznaniu organu. Natomiast w myśl 35 ust. 1 ustawy o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu i zapoznaje się z tą opinią w ciągu 14 dni od jej sporządzenia. Z kolei w myśl § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), wydający opinię może uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię. Odwołanie, które uzna za nieuzasadnione, przesyła w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania, wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie, a także całością materiałów będących podstawą wydania opinii, a według ust. 2., przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 7 dni od dnia wpływu odwołania, może powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W skład komisji nie może wchodzić policjant, który wydał lub uczestniczył przy wydawaniu zaskarżonej opinii. Z kolei według ust. 4, komisja, o której mowa w ust. 2, sporządza sprawozdanie z wnioskiem o: uwzględnienie odwołania, utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii i wniosek o uwzględnienie odwołania powinien zawierać propozycję sposobu jego załatwienia, zaś według ust. 5, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo 2) uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. Następnie Sąd przedstawił sposób przebiegu opiniowania skarżącego, a opisany już w stanie faktycznym i skonstatował, że został on powiadomiony pisemnie o wniosku komisji oraz o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii służbowej i tym samym został zachowany tryb wydawania opinii służbowej przewidziany w powyższych przepisach, bowiem – wbrew twierdzeniu skarżącego – z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek wydawania decyzji administracyjnej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji i brak jest w tym względzie kognicji sądu administracyjnego. Ponadto w części C pkt II opinii służbowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. Kierownik Posterunku ocenił skarżącego poniżej oczekiwań w następujących dziedzinach: znajomość obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętność ich stosowania, rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, planowanie i organizowanie pracy, praca w zespole, zdolność analityczna, samodzielność, kreatywność, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych, realizacja zadań i czynności. Zauważono również, że także sam skarżący oceniał się poniżej wymagań w zakresie znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania, rozwoju własnego i podnoszenia kwalifikacji, samodzielności (oceny okresowe z [...] grudnia 2007 r. i [...] czerwca 2008 r.), kreatywności (ocena okresowa z [...] czerwca 2008 r.) oraz radzenia sobie w sytuacjach kryzysowych (ocena okresowa z [...] grudnia 2007 r.), co świadczy o braku stronniczości przełożonego i braku jego negatywnego nastawienia do skarżącego. Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się zbiór notatek sporządzonych przez samego skarżącego, w których wyjaśnia on przyczyny swoich uchybień, a w szczególności: w notatce z [...] sierpnia 2007 r. skarżący wyjaśnił brak naniesienia odpowiednich danych związanych z mandatami karnymi kredytowanymi "chwilowym przeziębieniem"; w notatce z dnia [...] października 2007 r. – pozostawienie bałaganu w samochodzie służbowym "przeoczeniem", a dokonywanie wpisów w rejestrze rozładowań broni służbowej co 14 dni, zamiast co 7 dni – "swoją niewiedzą"; w kolejnych notatkach z tej samej daty [...] października 2007 r. brak wpisania w kilku pozycjach rejestru badań alkotestu godzin ujawnienia wykroczenia – "przeoczeniem" spowodowanym "chwilowym przeziębieniem", brak wpisu w rejestrze badań alkotestu drugiego badania – "przeoczeniem"; w notatce z dnia [...] marca 2008 r. skarżący wyjaśnił nie zapoznanie się z pismami dotyczącymi PP B. przed służbą "przeoczeniem"; w notatce z dnia [...] kwietnia 2008 r. takie samo nie zapoznanie się z pismami dotyczącymi PP Bobowa przed służbą także "przeoczeniem", przy czym skarżący nadmienił, że zapoznał się z przepisami mundurowymi, a w szczególności z wzorem i kolorem obuwia służbowego, a także kolorem skarpet; w notatce z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący podał, że brak służbowej pałki podczas patrolu pieszego spowodowany był jego "przeoczeniem" i dodał, że "pałka służbowa została w radiowozie"; w notatce służbowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. wyjaśnił, że nie zapoznał się z przypadkami użycia środków przymusu bezpośredniego, "gdyż fakt ten uległ" jego "zapomnieniu", a w ostatnim czasie miał "problemy rodzinne"; w notatce z tego samego dnia [...] kwietnia 2008 r. wyjaśnił fakt nie rozpisania kontrolki pojazdu służbowego "przeoczeniem"; w notatce z dnia [...] czerwca 2008 r. fakt zabrudzenia broni służbowej wyjaśnił "przeoczeniem" wynikłym z jego problemów rodzinnych i podobnie – "nie zauważeniem" wyjaśnił fakt uszkodzenia magazynka; w notatce z dnia [...] czerwca 2008 r. posłużenie się czytnikiem kolegi wyjaśnił poważnymi problemami rodzinnymi mającymi miejsce od około miesiąca. Nadto już w dniu [...] lutego 2008 r. skarżący sporządził notatkę służbową, w której wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2008 r. w trakcie wjeżdżania do garażu samochodem służbowym otarł lewym przednim błotnikiem o metalową futrynę drzwi, czego nie zgłosił, gdyż uszkodzenia nie zauważył. Ponadto w zbiorze powyższych notatek sporządzonych przez samego skarżącego, zalegają też projekty pism do urzędów z zaznaczeniem błędów gramatycznych i ortograficznych oraz z błędnie ustalonymi adresatami i rzecz się ma podobnie jeśli chodzi o wskazane wyżej notatki służbowe, które nie są wolne od błędów gramatycznych i ortograficznych i co w konsekwencji wskazuje na prawidłowość konkluzji organów Policji co do nieprzydatności skarżącego do służby w Policji. Ponadto nie zasługuje na uznanie zarzut sprowadzający się do konfliktu z przełożonym i w konsekwencji wystawienia negatywnej opinii, bowiem świadczy o tym zakres czasowy powyższych notatek wyjaśniających sporządzanych przez samego skarżącego i co prawda otrzymał on kilka nagród, to nie dotyczyły one jakiś szczególnych osiągnięć. Podobnie rzecz się ma z zarzutem uniemożliwienia zapoznania się funkcjonariuszowi z materiałami w czasie służby, bowiem w myśl § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471), nie uważa się za czas służby czasu niezbędnego – nie dłuższego niż 30 minut – do bezpośredniego przygotowania do służby i jej zdania, a w szczególności przyjęcia lub zdania dokumentacji z przebiegu służby, uzbrojenia i wyposażenia. Reasumując, nie sposób dopatrzyć się uchybień mogących mieć wpływ na treść opinii i w oparciu o prawidłowo ustaloną przesłankę, jaką jest opinia służbowa stwierdzająca w okresie służby przygotowawczej nieprzydatność skarżącego do służby w Policji, wydano zaskarżony rozkaz.

Od powyższego wyroku w całości, M. B. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a to niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni przepisów, a to art. 41 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) poprzez niezasadne przyjęcie, że właściwa jest ocena dokonana przez organy Policji w tej sprawie, a mówiąca, że skarżący jest nieprzydatny do służby.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.), a to:

art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania przygotowawczego Prokuratury Rejonowej w N. do sygn. akt [...] na okoliczność treści składanych w tym postępowaniu zeznań przez świadków, które to zeznania potwierdzają zarzuty skarżącego względem dokonanej jego oceny przydatności do zawodu, a w szczególności potwierdzają zarzuty dotyczące oceny niemerytorycznej, a wynikającej z konfliktu osobistego,

art. 134 § 1 w zw. z. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, a szczególnie tych opartych na art. 7, 8, 10 § 1, 81, 75, 78, 77, 80 i 36 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu natomiast podniósł, że nie można zgodzić się z zapatrywaniem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, jakoby ocena dokonana względem skarżącego w opiniach służbowych była słuszna i zasadna. Wskazał, iż jakkolwiek art. 41 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji nie pozostawia możliwości uznania administracyjnego, to jednakże brak sformalizowanych podstaw oceny policjanta powoduje, iż nie można przyzwalać na nieograniczoną arbitralność stanowiska przełożonych, a dokonana ocena musi podlegać weryfikacji, choćby w drodze zaskarżenia jej skargą administracyjną. Powołane zaś w opinii dotyczącej skarżącego, podtrzymane przez organ odwoławczy, a następnie zaaprobowane przez Sąd I instancji, konkretne zarzuty względem skarżącego są tego rodzaju, iż ich charakter nie może być oceniony inaczej, niż tylko marginalny. Wskazał również, iż nie przeprowadzono żadnych dowodów, które wykazałyby na prawdziwość zarzutów pod adresem skarżącego, choćby tego, iż jednokrotnie, 29 minut później wyszedł z posterunku i zarazem wpisywał nieprawdziwe dane i za pewne przyjęto arbitralne ustalenie organu Policji. Przyjęcie więc argumentów tylko jednej strony i to w sytuacji, gdy specyfika służby w Policji powoduje, iż na etapie postępowania administracyjnego opiniowany policjant ma znikomą szansę na uczestniczenie czynne w postępowaniu, wszystko to musi spowodować, iż proces dowodowy przynajmniej w ograniczonym zakresie musi przenieść się do postępowania sądowo – administracyjnego. W postępowaniu niniejszym bowiem, w jego fazie jurysdykcyjnej, nie przesłuchano np. policjanta, z którym skarżący miał pełnić służbę, a ponadto nie wyjaśniono, czy policjant ten też pisał takie samo wyjaśnienie jak skarżący, czy jest zbieżność zapisów w notatnikach i czy jemu też zarzucono wpisywanie nieprawdziwych danych w notatnik służbowy. Zarzucono skarżącemu również brak znajomości przepisów dotyczących stosowania środków przymusu bezpośredniego, natomiast wskazać należy, iż w okresie pełnienia służby skarżący wielokrotnie stosował środki przymusu bezpośredniego, choćby przy zatrzymywaniu osób na gorącym uczynku popełnienia przestępstwa i nigdy nie wpłynęła żadna skarga na jego zachowanie, ani nie prowadzono postępowania wyjaśniającego w sprawie użycia tych środków. Wobec powyższego – w ocenie skarżącego kasacyjnie – jako niezrozumiała jawi się decyzja podjęta przez Sąd I instancji na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. o oddaleniu wniosku dowodowego skarżącego, gdzie wnoszono o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania przygotowawczego toczącego się z jego zawiadomienia w Prokuraturze Rejonowej w N., a dotyczącego zdarzeń z okresu jego służby, mających bezpośredni związek, lub wręcz tożsamych z podstawami dokonanej wobec niego negatywnej oceny przydatności do służby. Wniosek ten zmierzał bowiem do przeprowadzenia dowodu z protokołów zeznań świadków (a więc dokumentów – i to w świetle art. 244 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. – dokumentów urzędowych), a nie do obejścia zakazu przeprowadzania dowodu z zeznań świadków. W końcu okoliczność, iż protokoły te powstały już po wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego KWP, nie może zostać uznana za zasadną w tej sytuacji. Argumentacja taka po pierwsze, w ogóle uniemożliwiałaby powoływanie się na tzw. nowość dowodową. Po drugie zaś, same protokoły pochodzą z czasu po wydaniu rozkazu personalnego, jednakże ich treść, a więc opisywane tam zdarzenia, miały miejsce jeszcze przed jego wydaniem i mają związek z okolicznościami jego wydania, zaś do skargi kasacyjnej dołączono kopie wnioskowanych protokołów przesłuchań świadków przeprowadzonych w postępowaniu do sygn. akt i [...]. W dalszej części uzasadnienia dokonano analizy zachowania skarżącego, podkreślając jego dotychczasowe dokonania zawodowe i pozytywne aspekty pełnionej przez niego służby konstatując, że nie zostały one uwzględnione przez organ i przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji wbrew wymogom art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutów ze skargi, a to: a) naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności na etapie wydania opinii służbowej, przejawiające się chociażby uniemożliwieniem w istocie zapoznania się z aktami po wręczeniu rozkazu personalnego z dnia [...] października 2008 r. w sprawie zwolnienia ze służby oraz uznanie okoliczności faktycznych, o których mowa w ww. rozkazie personalnym, jak też w stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w G. złożonego w odpowiedzi na odwołanie skarżącego za udowodnione w sytuacji, gdy w istocie skarżący nie miał możliwości przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, b) naruszenie art. 75, art. 78 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie właściwe w ogóle zarzutów podnoszonych w odwołaniu skarżącego na rozkaz personalny z dnia [...] października 2008 r., w szczególności nie przeprowadzenie dowodów mogących zweryfikować twierdzenia skarżącego, co do kwestii podnoszonych w tym odwołaniu, takich jak niezgodne z prawem wysyłanie skarżącego na jednoosobowe patrole, niezgodne z prawem, wymaganie od skarżącego zapoznawania się z materiałami poza czasem służby co stało się podłożem konfliktu skarżącego z przełożonym, którego to konfliktu efektem stało się nieuzasadnione zwolnienie skarżącego ze służby, c) naruszenie art. 77 i 80 k.p.a., które to naruszenie miało swe źródło w naruszeniu wskazanym w pkt. c i niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wszechstronnej jego oceny, a przyjęcie jedynie argumentów przedstawionych przez Kierownika PP w B. i KPP w G., d) naruszenie art. 36 k.p.a. poprzez naruszenie wskazanych tam terminów wydania rozkazu personalnego przez organ II instancji i nie zawiadomienie o tym strony, nie podanie przyczyny zwłoki i nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy po [...] stycznia 2009 r., gdyż tylko do tej daty przedłużono termin rozpoznania odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stąd też analizując zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. polegający na oddaleniu wniosku dowodowego strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania Prokuratury Rejonowej w N. sygn. [...] mającego wykazać, iż ocena przydatności do służby skarżącego została oparta nie na przesłankach merytorycznych, a na podłożu osobistego konfliktu pomiędzy skarżącym i jego przełożonym stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z tego mianowicie powodu, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Innymi słowy mówiąc, sąd administracyjny nie może dokonywać takich ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Stąd też uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie procedowania przed Sądem, ma na celu umożliwienie skonfrontowania z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (vide: wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., sygn. I FSK 288/2005 – LexPolonica nr 1074543). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka konieczność – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie zachodziła, bowiem problem konfliktu pomiędzy skarżącym, a opiniującym go był przedmiotem rozważań zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i znalazł swój wyraz w rozważaniach Sądu.

Podobnie rzecz się ma z kolejnym zarzutem dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi opartych na art. 7, 8, 9, 10 § 1, 81, 75, 78, 80 i 36 k.p.a. Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie okoliczność nieodniesienia się przez Sąd do zarzutu niezapewnienia mu udziału w każdym stadium postępowania, skoro skarżący złożył odwołanie od opinii służbowej, którą otrzymał wraz z uzasadnieniem, a postępowanie oparte było w znacznej mierze na ocenie materiałów (notatek służbowych) wytworzonych przez skarżącego, przy czym nie wskazał on, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd przeanalizował również podnoszoną przez skarżącego kwestię zapoznawania się z materiałami dotyczącymi jednostki policji poza czasem służby powołując się na § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, natomiast kwestia wysyłania skarżącego na jednoosobowe patrole została przez organ wyjaśniona na etapie postępowania administracyjnego oraz w odpowiedzi na skargę. Podobnie nie ma racji skarżący, jakoby Sąd pierwszej instancji zaaprobował prowadzenie przez organ postępowania w taki sposób, że brane były pod uwagę tylko argumenty przedstawiane przez jego przełożonego oraz przez Komendanta Powiatowego Policji w G. Wskazać bowiem należy, iż zarówno organy policyjne jak i Sąd pierwszej instancji odniosły się i oceniły również dowody świadczące na korzyść skarżącego, a mianowicie orzeczenia o przyznawanych mu nagrodach pieniężnych, na które policjant w niniejszym postępowaniu się powoływał. Przyznać należy natomiast rację skarżącemu, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzucanego naruszenia art. 36 k.p.a., jednakże uchybienie to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie miało wpływu na wynik sprawy.

Natomiast za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że procedura zwolnienia M. B. z Policji została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Podkreślić bowiem należy, że przesłanką zwolnienia z Policji na wskazanej wyżej podstawie jest nieprzydatności policjanta do służby stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

Wydawanie opinii służbowych z kolei reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. (Dz. U. Nr 98 poz. 890). Stosownie do treści § 10 ust. 1 rozporządzenia, opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią, zaś wydający opinię – zgodnie z treścią § 11 ust. 1 – może uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię. Z kolei odwołanie, które uzna za nieuzasadnione, przesyła w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania, wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie, a także całością materiałów będących podstawą wydania opinii. Natomiast według § 11 ust. 2, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 7 dni od dnia wpływu odwołania, może powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii i w skład tej komisji nie może wchodzić policjant, który wydał lub uczestniczył przy wydawaniu zaskarżonej opinii, zaś w myśl § 11 ust. 5, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu i zgodnie z § 11 ust. 6, winien on podjąć decyzję, o której mowa w ust. 5, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania.

Należy podkreślić, że chociaż zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i cytowanego już wyżej rozporządzenia nie zawierają odpowiedniej regulacji upoważniającej funkcjonariuszy Policji do zaskarżania opinii służbowej do sądu administracyjnego, to jednak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 4 października 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005 (OTK – B 2006, nr 6, poz. 252) na gruncie § 11 omawianego rozporządzenia, wskazał na możliwość drogi sądowo – administracyjnej dla kwestionowania treści opinii służbowej funkcjonariuszy Policji wywodząc, że ani art. 35 ust. 1 ustawy o Policji, ani przepisy rozporządzenia, nie wykluczają możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. sygn. I OSK 1579/09).

Jednocześnie w uzasadnieniu wskazanego już wyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego wywiedziono, że z treści § 11 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. wynika, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania policjanta od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję, która może zostać zaskarżona i podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. I OSK 387/09).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że M. B. wniósł odwołanie od opinii Kierownika Posterunku Policji w B. do Komendanta Powiatowego Policji w G. i nie ulega również wątpliwości fakt, że Komendant Powiatowy Policji nie zakończył postępowania odwoławczego od opinii służbowej, tj. wydając w tym przedmiocie ostateczną decyzję, od której policjant mógłby się odwołać do sądu administracyjnego. A zatem stwierdzić należy, że postępowanie dotyczące opiniowania skarżącego nie zostało w niniejszej sprawie zakończone, zaś skoro tak, to w obrocie prawnym brak jest opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność skarżącego do służby w Policji. Z tego mianowicie powodu, że nie można za takiej uznać opinii Kierownika Posterunku Policji w B., gdyż wniesione zostało od niej odwołanie. Stąd też w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, obligujący organ do zwolnienia policjanta w służbie przygotowawczej, w wyniku otrzymania przez niego opinii o nieprzydatności do służby w policji, skoro opiniowanie skarżącego nie zostało skutecznie zakończone, a co umknęło uwadze Sądu

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok narusza prawo materialne, a w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na mocy art. 188, a w sprawie kosztów na podstawie art. 203 pkt 1) i art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.