II OSK 1505/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-14	
Data wpływu	2023-07-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski	
Symbol z opisem	6361 Rejestr  zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2727/22	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 710; art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art 77 § 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2727/22 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w w. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2727/22, po rozpoznaniu skargi Z. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą we W.(dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powołany wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1.2. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] marca 2022 r., na podstawie art. 89 pkt 2 i art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej uozoz), wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa dolnośląskiego: budynek Z. w granicach murów obwodowych, z aneksem w narożniku południowo-zachodnim, zjazdem do garażu z murem oporowym, murami oporowymi w elewacji zachodniej oraz zadaszeniem strefy wejściowej, położony przy ul. [...] we W., na działkach nr [...] i [...], obręb [...].

1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] października 2022 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy podzielając stanowisko, że budynek posiada w wystarczającym stopniu wartości zabytkowe - artystyczne, historyczne i naukowe, pozwalające na objęcie go indywidualną ochroną prawną. Obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku zawartym w art. 3 pkt 1 i 2 uozoz i podlega ochronie i opiece jako dzieło architektury i budownictwa. Zdaniem organu interes społeczny przemawia za zachowaniem dla przyszłych pokoleń obiektu będącego świadectwem form architektury modernistycznej powstałej we W. w latach 60. XX wieku i jest ważniejszy niż słuszny interes strony, wynikający z prawa do dysponowania własnością.

1.4. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 uozoz oraz art. 19 ust. 3 uozoz w zw. z uchwałą Rady Miejskiej W. z [...] stycznia 2006 r. nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), oraz naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 75, art. 78, art. 80 w zw. z art. 84 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa).

1.5. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

1.6. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 21 marca 2023 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu organy wadliwie oceniły konsekwencje, jakie dla kierunku rozpatrzenia sprawy wynikały z postanowień obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowany jest obiekt, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Organy konserwatorskie powinny w każdym przypadku mieć na uwadze konieczność zapewnienia zgodności aktu indywidualnego z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a takim pozostaje plan miejscowy z 2006 r. Zwrócono uwagę, że w toku postępowania nie zostały ujawnione nowe, nieznane wcześniej informacje mające wpływ na wartość zabytkową budynku, prowadzące do uznania, iż wcześniejsza akceptacja ewentualnego wyburzenia budynku jako obiektu niewymagającego zapewnienia mu ochrony jest nieaktualna. Akcentowana potrzeba zmiany w postrzeganiu obiektu zabytkowego, motywowana odwołaniem się do ewolucji poglądów w zakresie ochrony konserwatorskiej, z uwagi na swoją ogólność, nie była zdaniem Sądu Wojewódzkiego wystarczająca. Status zabytkowego dobra chronionego jest nadawany w różny sposób, a organ w toku postępowania nie wykazał, że objęcie budynku najdalej idącą formą ochrony określoną w art. 7 pkt 1 uozoz było bezwzględnie konieczne, w sytuacji istnienia wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Ocena organu przedstawiona w decyzji sugerowałaby, że wartości chronione odnoszą się do zewnętrznych cech obiektu. W tym kontekście organ nie rozważał jednak ani wzajemnych relacji ochrony istniejącej i postulowanej, ani też jej zakresu wynikającego z włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków. Z tych względów, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z braku wyważenia interesu właściciela obiektu z interesem społecznym. Z oceny organów nie wynika, aby zabezpieczenie substancji przesądzającej o autentyzmie elementów ważnych dla architektury w celu uniknięcia ich utraty, wymagało tak daleko posuniętej ingerencji w prawo własności. W szczególności nie wykazano dostatecznie, że wszystkie budowle istniejące na przedmiotowych działkach, jak również wnętrze zawierające elementy zdekapitalizowane i wtórne, powinny podlegać ochronie. Organy naruszyły zatem również art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i 107 § 3 Kpa poprzez ustalenie okoliczności faktycznych w oparciu o ocenę dowodów, która budziła istotne wątpliwości. Na organach administracji spoczywał obowiązek przekonania i wykazania, że obiekt posiada cechy pozwalające uznać go za zabytek i koniecznym jest dokonanie wpisu do rejestru.

2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i dopuściły się uchybień w wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz utrwaleniu tego materiału w aktach sprawy, kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, na który składa się m.in. karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa, opinia Oddziału Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa we W., protokół z oględzin wraz z załącznikiem, uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków, dokumentacja fotograficzna, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

b) art 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 Kpa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że organ naruszył przy orzekaniu w niniejszej sprawie zasadę przekonywania i nie odniósł się w uzasadnieniu do faktów istotnych dla sprawy, kiedy to organ dokonał dogłębnej analizy i wyjaśnienia stanu faktycznego, a także uczynił zadość wszystkim wyżej wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów i uznanie, że organ odwoławczy dopuścił się wydania zaskarżonej decyzji przedwcześnie, albowiem ustalenia organu odwoławczego są niepełne i niekompletne i nie pozwalały w sposób przekonujący i niepozostawiający wątpliwości uznać twierdzeń w niej zawartych za prawidłowe, kiedy to organy po ocenie wszystkich dowodów, na podstawie zawartych w nich ustaleń dotyczących historii budynku Z. oraz opisu jego aktualnego stanu zachowania, dokonały samodzielnej waloryzacji, opisały i scharakteryzowały budynek, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz 3 pkt 1 oraz pkt 2 uozoz poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dotychczasowe oceny organów co do wykazania wartości predestynujących budynek do objęcia ochroną indywidualną nie były wystarczające oraz, że organy wadliwie oceniły konsekwencje, jakie dla kierunku rozpatrzenia sprawy wynikały z postanowień obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowany jest obiekt, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2006 r., kiedy to organ dokonał dogłębnej analizy i wyjaśnienia stanu faktycznego, a także uczynił zadość wszystkim wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, nadto prawidłowo ocenił konsekwencje jakie dla kierunku rozpatrzenia sprawy wynikały z postanowień miejscowego planu zagospodarowania, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz 3 pkt 1 oraz pkt 2 uozoz poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie można zaaprobować argumentacji organu poprzez przyjęcie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miały w niniejszym przypadku znaczenia, a nadto, że organ ochrony konserwatorskiej nie mógł zignorować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kiedy to argumentacja organu była prawidłowa, gdyż przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są nadrzędne nad przepisami uozoz, a jako prawo miejscowe, nie mogą prowadzić do uniemożliwienia działań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wynikających z tejże ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz 3 pkt 1 oraz pkt 2 uozoz poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w toku postępowania nie zostały ujawnione nowe, nieznane wcześniej informacje mające wpływ na wartość zabytkową budynku, prowadzące do uznania, że wcześniejsza akceptacja ewentualnego wyburzenia budynku jako obiektu niewymagającego zapewnienia mu ochrony, jest nieaktualna, kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, z których wynika, że od czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - 16 lat temu - nastąpiła zmiana znacząca doktryny, co również z pisma Generalnego Konserwatora Zabytków z 2016 r. w sprawie architektury modernistycznej, a co za tym idzie stan badań nad budynkiem został zdecydowanie rozszerzony, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz 3 pkt 1 oraz pkt 2 uozoz poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie można mówić o posiadaniu przez budynek powszechnie i ewidentnie dostrzeganych ponadprzeciętnych walorów, które bezdyskusyjnie nakazują wpisanie go do rejestru zabytków niezależnie od stanu zachowania, kiedy to organ działając jako wyspecjalizowany podmiot jest władny do dokonania oceny, czy dany obiekt posiada wartości przemawiające za wpisaniem go do rejestru zabytków, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 pkt 1 oraz pkt 2 uozoz poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ocena organu przedstawiona w decyzji sugerowałaby, że wartości chronione odnoszą się do zewnętrznych cech obiektu, a w tym kontekście organ nie rozważył jednak ani wzajemnych relacji ochrony istniejącej i postulowanej, ani też zakresu wynikającego z włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków, kiedy to organy dostatecznie i szczegółowo wyjaśniły motywy swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a organ dokonał oceny co do wzajemnej relacji ochrony istniejącej i postulowanej, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 pkt 1 oraz pkt 2 uozoz poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z braku wyważenia interesu właściciela obiektu z interesem społecznym, kiedy to interes społeczny przejawiający się w zachowaniu dla przyszłych pokoleń wartościowego przykładu architektury modernistycznej lat 60. XX w. został w decyzjach organów oceniony jako nadrzędny, po wnikliwej ocenie i wyważeniu interesu właściciela oraz interesu społecznego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

j) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 pkt 1 oraz pkt 2 uozoz poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ nie wykazał dostatecznie dlaczego wszystkie elementy Z. podlegać miały ochronie konserwatorskiej w granicach murów obwodowych, z aneksem, zjazdem do garażu, murami oporowymi oraz zadaszeniem strefy wejściowej, kiedy to w decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie wymienia się wszystkich elementów budynku, które podlegają ochronie, takich jak schody, okładzina czy grzejniki lub zjazdy do garażu itp. a sama decyzja wpisowa obejmuje obiekt jako całość, ocena wartości zabytkowych także dotyczy całości (a nie poszczególnych elementów), taka ocena obiektu Z. została przeprowadzona na co wskazuje również znajdująca się w aktach sprawy opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, ponadto dopiero w trakcie wydawania poszczególnych pozwoleń na prace budowlane czy remontowe i konserwatorskie ustala się zakres możliwych prac, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c uozoz poprzez ich błędną wykładnię i przez to wadliwe uznanie, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada definicji legalnej zabytku, kiedy to prawidłowo dokonana przez Sąd wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że budynek ten winien podlegać ochronie bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c,

b) art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c [winno być art. 6 ust. 1 pkt 1] w zw. z art. 4 uozoz poprzez błędną wykładnię ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i wadliwe pominięcie, że organy administracji przy dokonywaniu oceny zasadności wpisu zabytków do rejestru powinny w pierwszej kolejności uwzględnić i reprezentować interes społeczny, zobowiązujący organ do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie,

c) art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c [winno być art. 6 ust. 1 pkt 1] uozoz poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w ustawowej definicji zabytku wskazano wymóg "wyjątkowości" obiektu, który miałby zostać objęty ochroną konserwatorską, kiedy to takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa, a co więcej jest zupełnie nieuzasadnione, ponieważ prawidłowo dokonywana wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż na objęcie ochroną zasługują wszystkie zabytki posiadające walory historyczne, artystyczne bądź naukowe, również obiekty posiadające te walory o typologicznym i powszechnym charakterze, jeśli ich zachowanie jest uzasadnione z punktu widzenia ochrony dziedzictwa narodowego.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie z uwagi na podpisanie jej przez osobę, która nie wykazała należycie swego pełnomocnictwa do działania w imieniu organu, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. W piśmie z 12 września 2023 r. skarżący wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy i przeprowadzenie dowodu z pisma z 8 września 2023 r. na okoliczność wszczęcia procedury planistycznej oraz z projektu uchwały Rady Miasta W. przedłożonego na sesję Rady Miasta wyznaczoną na [...] września 2023 r. na okoliczność podjętych przez Prezydenta W. działań w celu zmiany planu miejscowego i intencji uchwałodawcy wyrażonych w projekcie decyzji.

5. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. H. sp. z o.o. z siedzibą we W. (aktualny właściciel nieruchomości) została dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

6.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W szczególności prawidłowość odpisu pełnomocnictwa przedłożonego przez pełnomocnika organu nie wywołuje jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem brak było podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej z tej przyczyny.

6.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uozoz przewiduje hierarchiczność objęcia zabytków formami ochrony i opieki. Dla części dawnych obiektów wystarczająca jest ochrona konserwatorska poprzez zapisy w planie miejscowym, dla części zaś organ ochrony zabytków może uznać za konieczne wpisanie do rejestru zabytków. Niewątpliwie ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są zgodnie z art. 7 pkt 4 uozoz - jedną z form i sposobów ochrony zabytków, jednak przyjęta w zapisach planu ochrona nie może wykluczać istniejącej regulacji ustawowej. Wpisując nieruchomość do rejestru zabytków w świetle treści art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c uozoz organ nie jest związany ustaleniami planu miejscowego i nie ocenia, czy dany wpis pozostaje w zgodności z przeznaczeniem terenu w planie co do możliwości jego zagospodarowania. W tym zakresie plan miejscowy ma charakter wtórny i powinien być dostosowany do wymogów wynikających z ochrony zabytków (art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp). Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 pkt 1 uozoz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obecnie w planie ogólnym) oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Organ konserwatorski kierując się aktualną doktryną konserwatorską może uznać, że ochrona w planie miejscowym jest niewystarczająca czy nieadekwatna z perspektywy ochrony interesu publicznego i w tej sytuacji jest uprawniony aby wpisać nieruchomość do rejestru zabytków nie kierując się ustaleniami planu (wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 734/19). Dodatkowo należy też podkreślić, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków w świetle uozoz.

6.4. W świetle powyższego w skardze kasacyjnej zasadnie zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, ustalenia planu miejscowego z 2006 r. nie wiązały organu co do dokonania wpisu do rejestru zabytków. Ustalenia planu nie są nadrzędne nad przepisami ustawy i jako prawo miejscowe, nie mogą prowadzić do zablokowania działań i wykonywania ustawowych obowiązków przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z żadnego przepisu upzp, nie wspominając już o kwestii hierarchiczności źródeł prawa, nie wynika konieczność zapewnienia zgodności decyzji o wpisie do rejestru (aktu indywidualnego) z przepisami planu miejscowego. Jest to założenie głęboko nieracjonalne, ponieważ oznaczałoby w istocie niedopuszczalność wpisu do rejestru zabytków wszystkich terenów i obiektów, dla których nie byłaby przewidziana ochrona konserwatorska. W niniejszej sprawie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że plan miejscowy został uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków ponad 16 lat temu, a jego ustalenia w świetle obecnie obowiązującej doktryny są nieaktualne. Zgodnie z obecnie obowiązującą doktryną, która znalazła wyraz m.in. w wytycznych (pismo z 15 lutego 2016 r.) skierowanych przez Generalnego Konserwatora Zabytków do Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków, ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków podlegają także wybitne dzieła powojennego modernizmu.

6.5. Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c uozoz poprzez ich błędną wykładnię. Z definicji legalnej zabytku (art. 3 pkt 2 uozoz) w żaden sposób nie wynika, że zabytkiem może być tylko taki obiekt, który ma wyjątkowe wartości historyczne, artystyczne lub naukowe. Ponadprzeciętność wartości nie jest cechą wymaganą przez ustawodawcę. Jest wiele zabytków, które nawiązują do cech charakterystycznych dla sztuki z danej epoki, ale same w sobie w nie są z powodu tych cech wyjątkowe, a nawet uznać by można występujące w nich cechy za powszechne dla tamtego okresu. Wartość zabytkowa to wartość będąca świadectwem minionej epoki i właśnie przez wzgląd na konieczność zachowania pamięci o dawnych czasach zasługująca na szczególną ochronę. Wyjątkowość nie ma tu znaczenia, liczy się bowiem to czy dany obiekt posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową mającą znaczenie dla interesu społecznego.

6.6. Fundamentalną kwestią, która w niniejszej sprawie wymagała oceny Sądu I instancji było zastosowanie przez organy art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c uozoz w świetle zebranego materiału dowodowego. Sąd Wojewódzki skoncentrował się jednak nie na istocie sprawy, lecz uczynił przedmiotem rozważań zgodność z planem oraz wykreował własną definicję zabytku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona więc szczegółowej analizy legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat przesłanek określonych w powołanych przepisach uozoz.

6.7. W związku z powyższym przedwczesne byłoby obecnie odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów dotyczących tego czy ww. budynek odpowiada definicji legalnej zabytku. Kwestia oceny tego zagadnienia musi być dopiero przedmiotem wszechstronnej oceny dokonanej przez Sąd Wojewódzki.

6.8. Z uwagi na powyższe rozważania brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w piśmie skarżącego z 8 września 2023 r. na okoliczność wszczęcia procedury planistycznej i podjętych przez Prezydenta W. działań w celu zmiany planu miejscowego i intencji uchwałodawcy.

6.9. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia jej z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 Ppsa. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.