II OSK 957/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-21	
Data wpływu	2022-04-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2172/21	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2172/21 w sprawie ze skargi A. E. M. i W. D. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią – część I 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność § 7 ust. 3 części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżących składających się z działek nr ewid. [...] i [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/21, po rozpoznaniu skargi A. E. M. i W. D. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r., nr XLII/1299/2008, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w punkcie I. stwierdził nieważność § 4 ust. 18, § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit a, § 7 ust. 3, § 8 ust.2, § 10 ust. 1, § 12 ust. 4 pkt 2, § 14 ust. 5 pkt 5, § 14 ust. 6, § 16 ust. 3 pkt 6, § 16 ust. 7 pkt 4 i 5, § 17 ust. 3 pkt 9, § 17 ust. 8 pkt 3, § 30 ust. 9 części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżących, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...], położonej w Warszawie przy ul. [...]; w punkcie II. stwierdził nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały, oznaczającego teren symbolem K8 ZP w odniesieniu do ww. nieruchomości skarżących, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...]; w punkcie III. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. E. M. i W. D. M. (dalej jako: "skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", zaskarżyli w części uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. Nr XLII/1299/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią - część I - dalej: "m.p.z.p.", co do wszystkich jej postanowień w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem K8 ZP, w tym postanowień dotyczących § 4 ust. 18 i 19; § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a; § 7 ust. 3; § 8 ust. 2; § 10 ust. 1; § 12 ust. 4 pkt 2); § 14 ust. 5 pkt 5); § 14 ust. 6; § 16 ust. 3 pkt 6); § 16 ust. 7 pkt 4) i 5); § 17 ust. 3 pkt 9); §17 ust. 8 pkt 3); § 30 ust. 9 oraz tereny oznaczone symbolem K8 ZP na rysunku planu, w części dotyczącej działek [...] i [...], których skarżący są właścicielami.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga w zakresie, w jakim kwestionowała ważność określonych przepisów zaskarżonej uchwały oraz jego część graficzną, była zasadna.

Sąd podzielił stanowisko i zarzuty skarżących, że skutki uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią - część I w części dotyczącej działek [...] i [...] w rzeczywistości pozbawiają skarżących jakichkolwiek atrybutów właścicielskich.

Taki skutek objęcia nieruchomości skarżących postanowieniami m.p.z.p. oznacza, że nie mogą oni korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, gdyż ich nieruchomości nie mogą być ogrodzone i zostały przeznaczone na tereny ogólnodostępne, w tym ciągi komunikacyjne, drogi rowerowe, miejsca ustawienia pojemników na śmieci. Po drugie odjęte zostało skarżącym prawo jakiejkolwiek zabudowy ich nieruchomości (za wyjątkiem altan ogrodowych – ale z natury rzeczy też ogólnodostępnych) i prawo do czerpania z nieruchomości jakichkolwiek pożytków. Po trzecie, przeznaczenie nieruchomości, stanowiącej własność skarżących na cele publiczne i udostępnienie korzystania z niej w sposób publiczny powoduje, że skarżący pozbawieni zostaną jakiejkolwiek ochrony prawnej, wynikającej ze stosownych przepisów – skargi negatoryjnej i windykacyjnej (art. 222 § 1 i § 2 K.c.). Co więcej, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, odebrane zostały im immanentnie związane z własnością roszczenia o charakterze kompensacyjnym, wymienione w art. 225 – 227 i art. 230 K.c. Oznacza to, że w rzeczywistości – poprzez przyzwolenie aktem prawa miejscowego – udostępnienie ich własności nieograniczonej ilości osób trzecich pozbawi skarżących i władania i roszczeń związanych z ochroną własności.

W ocenie Sądu meriti skutki prawne, jakie wywołała w rzeczywistości zaskarżona w części uchwała, są w ich istocie ustawowymi skutkami wywłaszczenia, które polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie, albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, z późn. zm. – dalej: "u.g.n.").

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł, jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu I, II i IV, zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień organu w zakresie m.in. środowiskowych uwarunkowań ustaleń planistycznych na działkach skarżących przy ocenie, czy doszło do wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności i wyważenia interesów i poprzestaniu na sformułowaniu, że: "w takiej sytuacji prawnej, jaka została powyżej opisana, nie miały znaczenia argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę", jak również braku zbadania, czy organ ustalił na działkach skarżących inwestycję celu publicznego i czy należy ona do katalogu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko organu nie zasługiwało na uwzględnienie,

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 oraz z art. 151 P.p.s.a poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, nie rozważenia przez Sąd Wojewódzki stanowiska organu, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;

3) art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego w szczególności stanowiska Rady m.st. Warszawy, które uzasadniały oddalenie skargi;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na pominięciu przepisów, z których wynika, że m.in. ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a co za tym idzie konieczność ochrony środowiska stanowią podstawę działań gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i były podstawą przyjętych na działkach skarżących rozwiązań planistycznych;

2) art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5, i 9 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na pominięciu przepisów, z których wynika, że poza ochroną prawa własności, pod ochroną pozostają także wartości takie jak zrównoważony rozwój, wymagania ochrony środowiska, walory krajobrazowe, czy potrzeby interesu publicznego, a w konsekwencji nieuwzględnienia ich w toku sprawy i uznaniu skargi za zasadną;

3) art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u,p,z,p, w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na uznaniu, iż konieczność zrealizowania celu publicznego świadczy zdaniem Sądu pierwszej instancji o nadużyciu przez Radę m.st. Warszawy władztwa planistycznego, braku wyważenia interesów oraz naruszeniu zasady proporcjonalności, a co za tym idzie niedopuszczalnym naruszeniu prawa własności, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ miał ważne powody ustalenia zieleni urządzonej oraz celu publicznego na działkach skarżących i prawidłowo wyważył konkurencyjne interesy, a co za tym idzie nie przekroczył władztwa planistycznego;

4) art. 6 pkt 4 u.g.n. w brzmieniu na dzień uchwalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy m.in. z § 30 ust. 9 skarżonego planu wynika, że jest to: "Teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym — tereny urządzeń powierzchniowego odwodnienie terenu - powierzchniowych cieków i zbiorników wodnych oraz systemu zbiorników retencyjnych";

5) art. 112 ust. 2 i 4 w zw. z art. 128 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy rodzaj celu publicznego ustalonego w planie na działkach skarżących mieścił się w katalogu celów publicznych ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w art. 6 pkt 4, a co za tym idzie, w takim przypadku zastosowanie mają przepisy z zakresu wywłaszczenia terenu za odszkodowaniem;

6) art. 140 K.c. w zw. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny naruszają prawo własności i nie stanowią dopuszczalnego prawnie ograniczenia, ale jego pozbawienie do całej nieruchomości skarżącego, podczas gdy wprowadzone przez organ ograniczenia były konieczne i proporcjonalne do zamierzonego celu - jakim jest ochrona przyrody i środowiska oraz interes publiczny - wyrażonego m.in. w opracowaniach ekofizjograficznych, a co za tym idzie organ nie przekroczył władztwa planistycznego;

7) art. 140 K.c. w zw. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że właściciel nieruchomości ma prawo do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich bez ograniczeń, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż wyłącznie w granicach określonych przez ustawy, właściciel może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich, a co za tym idzie to plan miejscowy uchwalony na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza granice korzystania z nieruchomości;

8) art. 140 K.c. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że z ww. przepisu automatycznie wynika prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, o ile właściciel wykaże prawo do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, podczas gdy to do gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, a co za tym idzie to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decyduje o przeznaczeniu terenu i o tym, czy określona nieruchomość jest przeznaczona zostaje pod zabudowę, czy uwzględniając szereg wartości w procesie planowania ma pełnić inne funkcje;

9) art. 140 K.c. w zw. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż na skutek ustaleń planu doszło do "wyzucia" skarżących z własności, podczas gdy ograniczenia wprowadzone ustaleniami są proporcjonalne do zamierzonego celu a nadto, teren skarżących został zakwalifikowany jako teren realizacji celu publicznego z konsekwencjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami;

10) art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5, i 9, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P i w zw. z art. 140 K.c., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w tym zakaz zabudowy wprowadzone na działkach skarżących, wynikały z konieczności ochrony środowiska, pełnienia ważnych funkcji przyrodniczych przez teren K8 ZP oraz naprawy zdegradowanych stosunków wodnych, co znalazło odzwierciedlenie w analizach ekofizjograficznych oraz przyjętych kierunkach polityki przestrzennej wyrażonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy;

11) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że przeznaczenie terenu pod Zieleń urządzoną - park na działkach skarżących z zakazem zabudowy i innymi ograniczeniami oraz wprowadzenie realizacji celu publicznego było nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności i przekroczeniem władztwa planistycznego, podczas gdy organ planistyczny miał obowiązek kierować się ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem, których immanentnym elementem jest ochrona środowiska, zaś w inny sposób niemożliwym było osiągnięcie celów związanych z ochroną środowiska w tym jakości powietrza oraz restytucji stosunków wodnych, co wynikało ze specjalistycznych opracowań i analiz na które organ powołał się w niniejszej sprawie;

12) art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) – dalej: "P.o.ś." oraz art. 20 ust. u.p.z.p. (w brzmieniu na dzień podjęcia skarżonej uchwały: zgodność planu miejscowego ze Studium) w zw. art. 72 ust. 1 pkt 5 i 6, ust. 2 i ust. 4 i 5 ustawy Prawo Ochrony Środowiska w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że ustanowione ograniczenia prawa własności wynikają ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy – dalej: "Studium", z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma być zgodny oraz, że mają swoje podstawy w dokumentach specjalistycznych (opracowaniach ekofizjograficznych do Studium i do planu), a także pominięciu, iż organ ma obowiązek przy przeznaczeniu terenów na określone cele ustalić proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia;

13) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym były podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy, podczas gdy nie doszło do naruszenia ani zasad sporządzania planu miejscowego, ani naruszenia trybu jego sporządzania, czy też naruszenia właściwości organów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

- rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szeroko umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. E. M. i W. D. M. wnieśli o:

1) oddalenie w całości skargi kasacyjnej;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3) sprostowanie oczywistej omyłki literowej zawartej w pkt I i II sentencji zaskarżonego wyroku poprzez zastąpienie oznaczenia numeru działki "[...]" prawidłowym tj. "[...]" oraz w punkcie I zaskarżonego wyroku poprzez zastąpienie słów "Nr [...]" słowami "Nr [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.ps.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami; wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko organu nie zasługiwało na uwzględnienie. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie Radzie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego w szczególności stanowiska Rady m.st. Warszawy, które uzasadniały oddalenie skargi.

Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale też do art. 106 § 3 P.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233 § 1 K.p.c.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień organu w zakresie m.in. środowiskowych uwarunkowań ustaleń planistycznych na działkach skarżących przy ocenie, czy doszło do wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności i wyważenia interesów – publicznego i prywatnego.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracyjnym materiału dowodowego. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził należytej oceny prawnej zaskarżonej uchwały na podstawie zgromadzonego materiału aktowego. Nie uwzględnił, że teren K8 ZP jest jednym z wielu terenów zieleni urządzonej. Zgodnie z § 17 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p. na terenach zieleni urządzonej KI ZP, K2 ZP, K8 ZP, KI 5 ZP, KI 7 ZP, KI 8 ZP, KI 9 ZP, K20 ZP, M3 ZP, M4 ZP, M5 ZP, M6 ZP ustalenie realizacji urządzeń powierzchniowego odwodnienie terenu - powierzchniowych cieków i zbiorników wodnych oraz systemu zbiorników retencyjnych z wymogiem zasilania projektowanego układu wodnego ze zlewnii [...], będących inwestycjami celu publicznego w rozumieniu u.g.n. Zaznaczyć trzeba, że teren K8 ZP w Studium znajduje się w terenie oznaczonym symbolem ZP1 tj. w terenie zielem urządzonej ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 90%. Teren ten został objęty zasięgiem systemu przyrodniczego miasta (SPW) który jest zidentyfikowaną i wyodrębnioną częścią miasta, pełniącą nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną) oraz podporządkowane jej funkcje pozaprzyrodnicze, m.in. mieszkaniową, rekreacyjną i wypoczynkową oraz estetyczną. Przy czym, co istotne teren K8 ZP znajduje się w zasięgu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego nr 43, poz. 149, z późń. zm.).

Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Organ miał podstawy normatywne zarówno do wprowadzenia przeznaczenia terenu jako terenu zieleni urządzonej na terenie K8 ZP, gdzie położone są działki skarżących, a także realizacji urządzeń powierzchniowego odwodnienia terenu - powierzchniowych cieków i zbiorników wodnych oraz systemu zbiorników retencyjnych z wymogiem zasilania projektowanego układu wodnego ze zlewni [...] z uwagi na zdegradowanie stosunków wodnych na ww. terenie. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Radą Miasta, że konieczne było stworzenie ciągłości przestrzeni ekologicznej poprzez zachowanie i formowanie zwartych pasm zieleni o podstawowym kierunku zgodnym z układem rzeźby terenu. Nie jest możliwe takie zorganizowanie systemu odwadniającego, który omijałby działki skarżących. Ominięcie to spowodowałoby przerwanie ciągłości pasa zieleni wraz z ciekami wodnymi i zbiornikami retencyjnymi.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że zrzuty te w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni przepisów art. 140 K.c., Konstytucji RP oraz przepisów u.p.z.p. oraz przepisów o gospodarce nieruchomościami i prawa ochrony środowiska, uznając, że w przypadku postanowień zaskarżonego planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących nie wprowadzały one ograniczeń, ale ich zakres był tak szeroki, nadmierny i nieuzasadniony, że można go określić w istocie jako wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, LEX nr 2743017; por. też M. Tabernacka, Konflikty dotyczące pojęcia "ład przestrzenny" w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] Płaszczyzny konfliktów w administracji publicznej, pod red. M. Tabernackiej, R. Raszewskiej-Skałeckiej, Wolters Kluwer Warszawa 2010, s. 404-420).

Sąd Wojewódzki pominął nie tylko przepis § 17 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p., ale również przepis § 30 ust. 9 o treści dla K8 ZP: "Teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym — tereny urządzeń powierzchniowego odwodnienie terenu - powierzchniowych cieków i zbiorników wodnych oraz systemu zbiorników retencyjnych". Tego rodzaju unormowania planu oznaczają, że organ planistyczny ustalił, że teren K8 ZP został wskazany jako teren realizacji celu publicznego, który mieści się w dyspozycji art. 6 pkt 4 u.s.g.: budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

W rozważeniach Sądu Wojewódzkiego brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do ww. ustalenia w planie, ani powiązania tego ustalenia z treścią art. 6 pkt 4 u.g.n., czy przepisem art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji planu miejscowego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W miejsce zastosowania właściwych przepisów, Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie, organ dokonał: "wyzucia skarżących z prawa własności bez możliwości odszkodowania". Tymczasem w przypadku przeznaczenia w planie terenu pod realizację celu publicznego, zastosowanie mają dalsze przepisy u.g.n. tj. przepis art. 112 i następne, a co za tym idzie teren ten podlega wywłaszczeniu za odszkodowaniem.

Mając powyższe na względzie należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie Rady Miasta, że samo przeznaczenie działek skarżących pod zieleń urządzoną - park za pozostające w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym oraz w granicach przysługującego władztwa planistycznego gminy. Biorąc zaś pod uwagę, że w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym własności i innych praw rzeczowych mogą być ustanawiane, gdy są konieczne między innymi dla ochrony środowiska i zdrowia, należało uznać, że w kontrolowanym zakresie ustalenia planu spełniają wymogi wynikające z konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko organu dotyczące wpływu oceny opracowania ekofizjogrficznego na treść ustaleń planu miejscowego. W studium i w planie miejscowym, jak wynika to z art. 72 ust. 1 P.o.ś. zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Z kolei w myśl art. 72 ust. 2 P.o.ś., w studium oraz w planie miejscowym przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Powyższe wymagania, stosownie do art. 72 ust. 4 P.o.ś., określa się na podstawie opracowania ekofizjograficznego, które w rozumieniu art. 72 ust. 5 P.o.ś., stanowi dokumentację sporządzaną na potrzeby m.in. studium i planu miejscowego, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania.

Zatem opracowania ekofizjograficzne, należy traktować jako źródło wymogów określonych we wskazanych przepisach art. 72 P.o.ś.

W niniejszej sprawie organ kierując się wszystkimi wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wartościami takimi jak ochrona przyrody, zrównoważony rozwój, walory krajobrazowe, ochrona środowiska oraz interes publiczny, prawidłowo wyważył interesy i uznał, iż nie jest możliwe prawidłowa ochrona tych wartości i osiągnięcie celów, jakie zostały zidentyfikowane w Studium oraz opracowaniu ekofizjograficznym bez ingerencji w prawo własności. Organ planistyczny dokonał zatem ograniczenia prawa własności w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony, a nadto przeznaczył teren objęty takimi ograniczeniami do realizacji celu publicznego i wywłaszczenia.

Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzanego planu, jak też nie uchybiono zasadzie władztwa planistycznego. Tym samym Sąd niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając nieważność części uchwały rady gminy.

Natomiast wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Radzie Miasta należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że § 7 ust. 3 m.p.z.p. istotnie narusza prawo. Tym unormowaniem wprowadzono obowiązek pozostawienia nieruchomości nieogrodzonej. Z kolei w § 4 ust. 18 pkt 10 planu ustalono, że: "Tereny zieleni urządzonej powinny być ogólnodostępne". Na przedmiotowym terenie zabrania się lokalizowania budynków oraz funkcji innych niż zieleń urządzona i usługi wymienione w § 4 ust. 18 pkt 2 m.p.z.p. tj. komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych; przy czym powierzchnia zajęta przez usługi nie może przekraczać 5% powierzchni działki (za wyjątkiem boisk, placów zabaw i innych urządzeń terenowych niekubaturowych, których łączna powierzchnia może być większa niż 5% powierzchni działki pod warunkiem zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z ustaleniami szczegółowymi).

Z powyższych przepisów wynika, że zgodnie z planem na terenie działek skarżących może powstać np. plac zabaw, strefa dostępna dla zwierząt, a także istnieje możliwość wydzielenie tych stref. Jakkolwiek przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji ogrodzenia, jednakże w potocznym rozumieniu chodzi niewątpliwie o oddzielenie działki od innych terenów, stanowiące barierę komunikacyjną utrudniająca wejście lub wyjście. Całkowity zakaz sytuowania ogrodzeń jest w ocenie Sądu nieproporcjonalny w stosunku do możliwości zagospodarowania działki. Na analizowanym obszarze wprowadzono zakaz realizacji ogrodzeń, a więc teoretycznie ogrodzeń wszelkiego rodzaju. Jednocześnie zgodnie z § 4 ust. 18 m.p.z.p. wskazano, że na terenach ZP ustala się zachowanie i ochronę istniejącej wartościowej zieleni wysokiej i niskiej, a w szczególności istniejącego drzewostanu oraz realizację nowych nasadzeń i uzupełnienie zieleni wysokiej i niskiej uwzględniające zróżnicowanie form roślinnych, między innymi: szpalery drzew towarzyszących alejom pieszym, żywopłoty, zwarte masywy zieleni wysokiej. Powyższy przepis może sugerować, że dopuszczalne jest tworzenie ogrodzeń wyłącznie z żywych roślin. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Rada przy uchwalaniu planu wykazała się niekonsekwencją. Skoro jak wyżej podkreślono ogrodzenie ma stanowić barierę komunikacyjną utrudniająca wejście na dany teren, to odpowiedni sposób nasadzenia żywopłotu powoduje, że będzie on pełnił rolę ogrodzenia i może być niesprzeczny z postanowieniami planu, podczas gdy takie ogrodzenie wykonane choćby z siatki będzie już niedopuszczalne. Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 335/17 (LEX nr 2447138): "Zakaz grodzenia, przy dopuszczeniu jednej możliwości (posadzenia żywopłotu) w istocie skutkuje tym, że teren stanowiący własność prywatną staje się terenem ogólnodostępnym, a jego ochrona wymaga skorzystania z innych środków, przykładowo monitoringu". Ponadto jest to kosztowniejszy sposób ochrony terenu przed dostępem osób trzecich tak w zakresie jego urządzenia, jak i utrzymania, a po drugie wysoki żywopłot w miejsce ogrodzenia o lekkiej konstrukcji o wiele skuteczniej wywoła ten efekt. Zauważyć także należy, że w § 10 organ planistyczny wprowadził dodatkową kategorię ogrodzenia "ogrodzenie wewnętrzne". Stosownie do § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały na terenach m.in. zieleni urządzonej (KP) zakazuje się lokalizowania ogrodzeń wewnętrznych (przy czym nie uważa się za ogrodzenia obiektów małej architektury takich jak pachołki, słupki, pojemniki z zielenią, ogrodzenia tymczasowych ogródków kawiarnianych), chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Wobec tego zaskarżony plan jednak przy wykorzystaniu obiektów małej architektury dopuszcza możliwość lokalizowania ogrodzeń.

Stwierdzić wobec tego należało, że przepis § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały w stosunku do działek skarżących nadmiernie, nieproporcjonalnie i w sposób niespójny uregulował sposób wykonywania prawa własności wprowadzając całkowity zakaz wprowadzania ogrodzeń (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2024 r., sygn. II OSK 2133/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do postanowień § 7 ust. 3 zaskarżonego planu. W zakresie tej regulacji przekroczono bowiem zakres władztwa planistycznego, a to uchybienie prawu ma charakter istotny, co uzasadniało, w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 części tekstowej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżących.

W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W pkt 3 sentencji, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu pierwszej instancji, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.