Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku (znak [...]) Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2019 r., znak: [...], stwierdzającą, że z dniem 1.01.1999 r. nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...], zajęta pod drogę powiatową nr [...], stanowiąca w dniu [...].12.1998 r. własność [...] (dalej jako skarżący), stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...].

Ww decyzja zapadła w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Odnosząc się do przesłanek z art. 73 ustawy organ podał w uzasadnieniu, że w dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego a jej właścicielem był [...]. Minister wskazał następnie, że 31.12.1998 r. ww. nieruchomość o pow. [...] była zajęta pod drogę publiczną, oraz że ustalił to na podstawie:

- rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. 1986 nr 30 poz. 151), na mocy którego droga nr [...] relacji droga [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich,

- art. 103 ust. 3 ustawy, wskazując, że droga nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) a więc z dniem 1.01.1999 r. stała się drogą powiatową,

- uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie województwa [...], na mocy której przedmiotowa droga otrzymała nowy nr [...] relacji droga [...],

- mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] wraz z adnotacją geodety uprawnionego [...], że stan zajęcia jest zgodny ze stanem na dzień 31.12.1998 r.

Wg organu z ww. mapy jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. zajęta pod drogę publiczną i była we władaniu publicznym, o czym świadczy:

- protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...].12.1998 r. spisany pomiędzy pełnomocnikiem ds. przekształceń działającym na podstawie § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej z dnia 14 grudnia 1998 r. (Dz.U. 1998 nr 156 poz. 1027), a Zarządem Powiatu w [...]. Organ podał w tym zakresie, ze protokół zdawczo-odbiorczy, zgodnie z orzecznictwem sądowym jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa określającym stan faktyczny władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1.01.1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego (wskazał na: uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.04.2006 r., sygn. akt I OPS 5/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.07.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2154/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. akt I OPS 2160/13),

- postanowienie Naczelnego Dyrektora Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych z dnia [...].08.1997 r. w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej,

- decyzja Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] z dnia [...].08.1996 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego organ wyjaśnił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Na powyższe stanowisko przywołał szereg orzeczeń.

W skardze na ww. decyzję skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 7 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

2. art. 8 § 1 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nie pozwalających na zrozumienie toku rozumowania organu odwoławczego, a w istocie powielenie uzasadnienia organu pierwszej instancji bez odniesienia się do zarzutów odwołania, a nadto poprzez stronnicze dokonanie ustaleń faktycznych,

3. art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie i uniemożliwienie mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i złożenia stosownych wniosków dowodowych, pomimo że postępowanie było prowadzone przewlekle,

4. art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie dlaczego zarzuty odwołania zostały uznane za niezasadne,

5. art. 15 kpa poprzez powielenie decyzji organu pierwszej instancji i nie odniesienie się do zarzutów odwołania,

6. art. 35 § 3 kpa i art. 36 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowymi terminie mimo, że nie uzasadniały tego okoliczności sprawy (organ odwoławczy nie podejmował w sprawie żadnych czynności),

7. art. 73 ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do nabycia z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej przez Powiat [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie od Ministra Rozwoju kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że Powiat złożył wniosek ponad 20 lat po wejściu w życie ustawy i trudności dowodowe w ustaleniu stanu faktycznego nie mogą obciążać skarżącego, zwłaszcza że decyzja narusza chronione przez konstytucję prawo własności.

Dalej punkt po punkcie odnosząc się do każdego przywołanego przez organ dowodu skarżący zanegował, że dowodzi on zajęcie części jego nieruchomości pod drogę publiczną. Wskazał w szczególności, że powołane w decyzji rozporządzenie Ministra Komunikacji nie dowodzi faktycznego przebiegu drogi w 1998 roku i tego by była ona urządzona na nieruchomości skarżącego; podobnie powołana uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2003 roku. Wg skarżącego dowodzą one jedynie tego, że droga istniała i została zaliczona do określonej kategorii dróg, zaś organy nie podały w jaki sposób przekłada się to na zajęcie jego nieruchomości w 1998 roku. Skarżący zanegował, że z protokołu zdawczo - odbiorczego z [...] grudnia 1998 roku wynika, że pod sporna drogę powiatową była zajęta jego nieruchomość, oraz że on sam nie kwestionuje samego faktu władania mieniem Skarbu Państwa przez Powiat [...] lecz, że władaniem była objęta określona w decyzji działka. To samo zarzucił wskazując na postanowienie z [...] sierpnia 1997 roku podnosząc, że dotyczy ono innego odcinka drogi, a także że z akt nie wynika, iż ww przyłącze zostało wykonane. Skarżący zarzucił, że Minister Rozwoju nie odniósł się też do zarzutu wskazującego na to, że decyzja z [...] sierpnia 1996 roku dotycząca uzgodnienia przyłącza w miejscowości [...] dowodzi zajęcia pod drogę nieruchomości skarżącego położonej w [...]. Wreszcie w skardze powtórzono zarzut modernizacji ww drogi w 2007r. i zmiany zakresu władania gruntem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga jest zasadna. Zarzuty podniesione w jej uzasadnieniu w znacznej mierze Sąd uznał za trafne - poza zarzutem naruszenia art. 10 kpa czy art. 35 kpa, który nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Przewlekłość postępowania można skarżyć w innym trybie, po wyczerpaniu instytucji ponaglenia z art. 37 kpa.

Zasadne są natomiast zarzuty co do tego, że z dokumentów przywołanych w zaskarżonej decyzji nie wynika w żadnej mierze zajętość części nieruchomości skarżącego pod drogę powiatową w określonej ustawą dacie. Orzecznictwo, które przywołał organ pozostaje aktualne i jest powszechnie uznawane - ale w stosunku do nieruchomości zajętych pod urządzone w 1998r. drogi publiczne w niezmienionym dotychczas zakresie np. asfaltowe czy pokryte publicznym chodnikiem bądź urządzonym ze środków publicznych i dla każdego dostrzegalnym pasem zieleni. Nie może być natomiast automatycznie wykorzystywane w sprawach, w których przebieg drogi czy samego pasa drogowego uległ zmianie w stosunku do tego, który miał miejsce w końcu 1998r. Innymi słowy zajętość nieruchomości prywatnej w ramach pasa drogowego drogi publicznej urządzonej i istniejącej w niezmienionych granicach od 1998r. nie wymaga dokumentowania dodatkowymi dowodami. Władztwo podmiotu publicznoprawnego nad drogą publiczną jest wówczas oczywiste i nie budzi wątpliwości. Jeżeli natomiast, jak w sprawie niniejszej, pomiędzy 1998r. a datą wydania deklaratoryjnej decyzji opartej na art. 73 ustawy, nastąpiła modernizacja drogi i np. droga gruntowa czy szutrowa została pokryta powierzchnią asfaltową, a przy tym droga ta została zmodernizowana i powiększona – organ orzekający w sprawie powinien wykazać na czym oparł swoje ustalenia oceniając sporządzoną przez geodetę mapę z projektem podziału. Powinien podać w jaki sposób ustalił stan faktyczny, powinien też uprzednio ustalić jakie prace modernizacyjne były prowadzone i czy zmieniały przebieg i szerokość pasa drogowego w stosunku do tego z końca 1998r. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do zarzutu przeprowadzonego ponad dekadę temu remontu ww. drogi powiatowej. Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się zatem zasadne.

Rację ma w szczególności skarżący, że stan zajęcia konkretnej nieruchomości pod drogę publiczną jest konieczny dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek z ustawy. Nie bez znaczenia w tym zakresie pozostają też zarzuty co do znacznego upływu czasu od końca 1998r. oraz zmian zaistniałych na gruncie. Zasadna okazała się więc argumentacja skargi co do tego, że organy nie podały na jakiej podstawie, tj. na podstawie jakich okoliczności geodeta ustalił przebieg drogi w 1998 roku, skoro jest to już "inna", bo zmodernizowana, droga.

W niniejszej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów, wskazujących na modernizację ww. drogi powiatowej po 1998r., a to uczyniło niemożliwym zweryfikowanie zaskarżonej decyzji pod kątem merytorycznym. W konsekwencji postępowanie dowodowe i argumentacja w narracji ministra muszą być uzupełnione. Zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie bez odniesienia się do istotnych zarzutów odwołania. Na tym etapie sprawy Sąd nie przesądza w żadnej mierze jej wyniku, tym niemniej uznał za uzasadnione stanowisko skarżącego co do niezweryfikowania faktycznego przebiegu drogi w dacie istotnej z punktu widzenia zastosowanych przepisów.

Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi prawidłowo postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, a do istniejących rozbieżności ustosunkuje się w uzasadnieniu decyzji stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Minister ustali przede wszystkim, czy podnoszona w skardze modernizacja ww drogi zmieniała przebieg bądź szerokość pasa drogowego. Kwestie zastosowania środków dowodowych w tym zakresie Sąd pozostawia do uznania organu, w tym zwłaszcza kwestię zastosowania w odpowiednim zakresie art. 136 § 2 kpa. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy Sąd nie ma możliwości dokonania zalecenia co do konieczności przeprowadzenia określonych dowodów, nie ma też możliwości oceny czy wystarczające będzie zwrócenie się o odpowiednią dokumentację czy też wymagane będzie przeprowadzenie jeszcze innych dowodów. Brak możliwości sprecyzowania zaleceń jest wynikiem całkowitego pominięcia tej materii w zaskarżonej decyzji.