Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego G. K. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora Działu [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jak przytoczono, w dniu [...] października 2020 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem – L. K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] marca 2019 r. oraz że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność (orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2019 r.). Organ pierwszej instancji odmawiając przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia wskazał, że skarżący nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczącej daty powstania niepełnosprawności ojca oraz że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020, poz. 111 ze zm., dalej: ustawa lub u.ś.r.) - ponieważ ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z D. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiada jedynie orzeczenie z dnia [...] marca 2016 r., mocą którego została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący spełnia pozostałe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ II instancji rozpoznając wniesione odwołanie podał w pierwszym rzędzie, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym pod pojęciem znacznego stopnia niepełnosprawności ustawa rozumie m.in. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 3 pkt 21 lit. a). Wedle art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Poza tym, w myśl art 17 ust. 5 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wynika z przywołanych przepisów, nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem kilku przesłanek dotyczących zarówno osoby ubiegającej się o to świadczenie jak i osoby wymagającej opieki, w tym przynależnością wnioskodawcy do określonego kręgu podmiotów obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.o., niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, legitymowaniem się przez osobę wymagającą opieki odpowiednim orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności oraz niewystąpieniem przesłanek negatywnych, w tym po stronie osoby wymagającej opieki.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wykładni

oraz zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) ustawy, natomiast przyjęło, że rozpatrywanie sprawy powinno nastąpić bez uwzględnienia zastrzeżeń wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy. Tym samym decyzja organu odmawiająca skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, z przyczyn, o których mowa w tym przepisie, jest wadliwa. Wada ta nie daje jednak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przeszkodą bowiem w przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na ojca pozostającego w związku małżeńskim jest bowiem brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez małżonkę ojca. Z bezspornych okoliczności faktycznych wynika, że legitymuje się ona wyłącznie orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Tymczasem, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje w związku małżeńskim nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tak długo, jak długo współmałżonek tej osoby nie będzie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiadanie tego orzeczenia oznacza, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie zapewnić jej stosowanej opieki i pomocy, w ramach wynikającego z przepisów art. 23 i 27 k.r.o. obowiązku wzajemnej pomocy małżonków, stwarzającego, zdaniem Kolegium, podstawę ubiegania się przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy. Organ dalej podkreślił, że rolą organów stosujących prawo nie jest korygowanie przepisów ustawy, lecz działanie na podstawie prawa i w graniach obowiązującego prawa.

Tym samym Kolegium stanęło na stanowisku, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, pozostającą w związku małżeńskim, której współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie przepisów prawa. Wobec tego decyzja organu odmawiająca przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem z przyczyn wskazanych w odwołaniu, w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, nie jest wadliwa i nie podlega uchyleniu, czy zmianie.

W skardze zarzucono ostatecznej decyzji naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i niezebrania całego materiału dowodowego, co z kolei. skutkuje wadliwymi ustaleniami stanu faktycznego w stopniu mogącym mieć w pływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony. Sformułowano także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego literalną wykładnię polegającą, na przyjęciu, iż osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo iż nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.

Na poparcie skargi wskazano na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wr 242/19 oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie i konsekwentnie wskazywał, że przywołane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, postali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w sprzeczności z art. 132 k.r.o. Narusza również konstytucyjną zasadą równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych.

Z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego literalnie zaliczono fakt pozostawania wymagającej opieki osoby w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaczęła się pojawiać celowościowa i systemowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego zstępnym w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Taki pogląd skonstruowano dokonując wykładni systemowej zewnętrznej a mianowicie zestawiono przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a) u.ś.r. z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 27 k.r.i.o. (zdanie pierwsze) oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ustawodawca przewidział w tym przepisie, że obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny jest uzależniony od sił i możliwości małżonka, co oznacza, że w przypadku obiektywnego braku tych przymiotów, małżonek jest zwolniony z tego obowiązku lub obowiązek ten jest co najmniej ograniczony. Z kolei art. 132 k.r.i.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z obu prezentowanych rozwiązań prawnych wynika, że obowiązki jednego małżonka względem drugiego nie mają charakteru bezwzględnego i uzależnione są od obiektywnych możliwości ich spełnienia.

Aktualnie ukształtowała się również linia orzecznicza, którą Skład orzekający w niniejszej sprawie popiera, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Chodzi zasadniczo o przypadki, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Oznacza to, że jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie (np. pozostając w zatrudnieniu) wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę - należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając, może, a nawet powinien obowiązek swój realizować. Natomiast gdy obiektywnie nie może tej opieki sprawować w jakikolwiek sposób, a czyni to krewny uprawniony (najczęściej zstępny) - nie powinien on tracić uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, natomiast ocena nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - I OSK 394/21 z 14 lipca 2021 r., I OSK 2103/20 z 25 stycznia 2021 r., II SA/Gl 629/21 z dnia 25 sierpnia 2021 r., wyroki - WSA w Rzeszowie II SA/Rz 662/21 z dnia 7 lipca 2021 r., w Olsztynie II SA/Ol 326/21 z dnia 2 czerwca 2021 r., w Poznaniu IV SA/Po 860/20 z dnia 8 kwietnia 2021 r, w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2021 r., II SA/Gl 629/21.).

Jak trafnie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w motywach swego wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., II SA/Bk 502/21, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku zstępnego osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować współmałżonek rodzica, a nie wyłącznie od ustalenia, że niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się (nie legitymuje się) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji odmawiając skarżącemu przyznania komentowanego świadczenia pominęły szczegółowe rozeznanie okoliczności, na które powoływał się w toku postępowania skarżący, a zatem to, czy współmałżonka ojca mimo orzeczenia jedynie o lekkim stopniu swej niepełnosprawności, nie jest w stanie samodzielnie tej pomocy małżonkowi (ojcu skarżącego) udzielać, albowiem cierpi na ciężkie schorzenie (stan po operacji nowotworu złośliwego z chemioterapią). Zbadania tych okoliczności faktycznych organy nie poczyniły, wobec czego zachodzi stan braku wyczerpujących ustaleń faktycznych w tym kierunku, co stanowi naruszenie norm procesowych - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego organy uwzględnią wyżej zaprezentowaną ocenę prawną w zakresie wykładni omówionego przepisu prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) u.ś.r. oraz podejmą czynności procesowe celem dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych, w szczególności co do zakresu wymaganych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego ojca oraz obiektywnych możliwości ich wykonywania przez współmałżonkę ojca.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje wsparcie w art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.