Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 867/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 867/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2016.

W skardze kasacyjnej skarżąca spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ wydający decyzję przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo;

b) norm postępowania, tj. art. 77 i 81 k.p.a. poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi — T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2012, oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2004, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu , że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Argumenty na poparcie zarzutów skarżąca przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw..

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał już analogiczne sprawy pomiędzy spółkami powiązanymi z B. Sp. z o.o. oraz T. K. i M. H. (m.in. I GSK 767/19, I GSK 436/19, I GSK 435/19, IGSK 434/19, I GSK 314/19, I GSK 327/19, I GSK 315/19. W sprawach tych stawiane były analogiczne zarzuty skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje stanowisko zawarte w uzasadnieniach wyroków wydanych w powołanych sprawach.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenie. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, jest zobowiązany do wskazania formy tego naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania do wykazania istotności tego naruszenia na wynik sprawy. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania – na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, ale także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09, z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzuty kasacyjne. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, gdyż nie odpowiada ona w pełni wymogom z art. 176 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej – art. 77 i 81 k.p.a., na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015 poz. 349) w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do ust. 2 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przytoczone przepisy wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w stosunku do regulacji wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca ograniczył obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., (błędnie wskazanego przez Skarżącą jako naruszenie norm prawa materialnego), przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Zaś aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń.

Podkreślić należy, że skarżąca Spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nieopartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania a dotyczących płatności od roku 2004. Skarżąca akcentowała, że decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r. Jednak co istotne w kontekście wnioskowanych przez nią dowodów, Skarżąca nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy. Inaczej mówiąc, nie wykazała, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie sposób bowiem uznać za uzasadnione wywodów Skarżącej, że powinny być jej przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Zdaniem NSA, samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. skoro jak wynika z przytoczonego wyżej art. 27 ust.1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [...], przepisu tego nie stosuje się w przedmiotowym postępowaniu. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosi zarzut naruszenia nie art. 81 lecz art. 82 k.p.a. Nie wskazuje jednak, na czym naruszenie art. 82 k.p.a. miałoby polegać. Stwierdzić zatem trzeba, że brak uzasadnienia zarzutu "naruszenia norm postępowania tj. - art. 77 i art. 81 k.p.a." czynią ten zarzut nieczytelnym, uniemożliwiającym kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Niewątpliwie jak wyżej wskazano, istnienie pozytywnych decyzji organu rozstrzygających wnioski o dopłaty składane za lata ubiegłe, nie było kwestionowane ani przez organy ani przez Sąd. Natomiast zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że dowody pominięte przez organy pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Podsumowując, stwierdzić trzeba, że o spełnieniu przesłanki z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 zdecydowały niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne. Poprzez cyklicznie dokonywany podział gospodarstwa rolnego posiadanego przez ww. podmioty na mniejsze jednostki organizacyjne (spółki z o.o.), którym przekazywane są określone grunty, doszło do obejścia przepisów modulacyjnych, uprawniających do uzyskania płatności w określonej wysokości jedynie do oznaczonej powierzchni gruntów. W związku z tym zachodzi element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12. Pomoc uzyskana przez tak wygenerowane podmioty znacząco przekraczałaby pomoc jaka przysługuje producentom rolnym, gdyby wszystkie nieruchomości rolne zgłoszone zostały przez osobę, która nimi rzeczywiście zarządza. Zdaniem Sądu takie działania T. K. i M. H. z uwagi na intencje, miały na celu pobranie dopłat rolnośrodowiskowych ponad limity ustalone przez prawodawcę. Skarżąca kasacyjnie, nie wykazała innych, racjonalnych przyczyn tworzenia tak wielu, powiązanych podmiotów, zarządzanych jednakże przez te same osoby, prowadzące również własne gospodarstwo rolne. Nie ma wątpliwości, iż utworzone podmioty jedynie stwarzały pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Mechanizm działania tworzonych podmiotów wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania konkretnych spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia. Zachodzi zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

W pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej, jej autor wskazuje na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, wskazując art. 2 Konstytucji RP, wiążąc go z naruszeniem przepisu procesowego art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego postępowania organów, które w identycznym stanie faktycznym i prawnym akceptowały wnioski o płatności wielu podmiotów powiązanych osobowo i kapitałowo. Formułując ten zarzut kasator wskazuje na naruszenie art. 2 Konstytucji RP jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w takich jak wyżej wskazanych okolicznościach faktycznych.

Wskazać zatem na wstępie należy, że na podstawie art. 2 Konstytucji RP strona nie jest chroniona bezwarunkowo w sytuacji kiedy nabycie prawa (uprawnienia) nastąpiło niezgodnie z prawem. Nadto zauważyć przede wszystkim trzeba, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych określonych w szczegółowych regulacjach prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym dotyczącej zasad przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile, w świetle art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie Spółka, na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych w latach poprzednich wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności. Zatem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Z powyższych względów decyzja o przyznaniu skarżącej kasacyjnie dofinansowania za poprzednie lata nie rodzi po stronie ARiMR obowiązku wypłaty pomocy finansowej w kolejnych latach jej funkcjonowania. Decyzja taka nie stanowi bowiem gwarancji wypłaty pomocy za kolejne lata działalności. Złożenie wniosku o płatność za dany rok funkcjonowania, jak wyżej wskazano, jest niezależną sprawą administracyjną i jako taka powinna być rozpatrywana przez organy administracyjne – co powoduje, że analiza okoliczności dotyczących działania nawet na dalszym etapie funkcjonowania wnioskodawcy, które budzą zastrzeżenia organu, może znaleźć wyraz w decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności za kolejny rok jego działania.

Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd pierwszej instancji.

Ze wskazanych wyżej przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 240 zł (50% stawki minimalnej – 480 zł.) tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.