Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. J. z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

M. J. w dniu 12 listopada 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji o pełnej wysokości środków publicznych z budżetu Państwa jakie co miesiąc są wydatkowane na rzecznika prasowego resortu – M. B. wraz ze wszystkimi dodatkami jego miesięcznego wynagrodzenia brutto. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący ma podać podstawę prawną żądania wnioskowanych danych. W ocenie skarżącego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego bezzasadnie uchylił się od udzielenia informacji, która faktycznie jest informacją publiczną, gdyż dotyczy wydatkowania środków publicznych przez Skarb Państwa na poszczególnych pracowników, w tym pracowników wskazanego Ministerstwa.

Zdaniem skarżącego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego załatwiając przedmiotową sprawę, rażąco naruszył:

1. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od udzielenia żądanej informacji w przedmiocie wydatkowania środków publicznych przez Skarb Państwa, które są ponoszone na wynagrodzenie rzecznika resortu, albowiem organ wymijająco zażądał, aby skarżący najpierw podał podstawę prawną swego żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej,

2. art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, co uniemożliwiło skarżącemu złożenie odwołania oraz ponowną kontrolę instancyjną odnośnie prawidłowości działań Ministra, która jest przewidziana, normalnym tokiem postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zn. [...] wystąpił do skarżącego o podanie podstawy prawnej żądania zawnioskowanych danych w ramach postępowania wyjaśniającego. Celem upewnienia się w jakim trybie przedmiotowy wniosek ma być procedowany, w szczególności w celu rozważenia, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, na której przepisy wnioskodawca w swoim wystąpieniu się nie powołał. Na powyższe pismo skarżący nie odpowiedział, natomiast wystąpił ze skargą na bezczynność w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie z następujących względów:

1. skarżący podnosi w skardze, że "żądana przez skarżącego informacja faktycznie jest informacją publiczną, gdyż dotyczy wydatkowania środków publicznych ze Skarbu Państwa i przez Skarb Państwa na poszczególnych pracowników, w tym pracowników Ministerstwa Dziedzictwa i Kultury Narodowej w W. np.: rzecznika prasowego". W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący nie występował o informacje dotyczące w ogólności wynagrodzeń pracowników Ministerstwa, ale o wynagrodzenia konkretnego pracownika, wskazanego z nazwiska. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika wprost, że informacje o wynagrodzeniach pracowników urzędu stanowią informacje publiczne,

2. bezczynność ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie reaguje na wystąpienia wnioskodawcy, nie podejmując sprawy. W przedmiotowej sprawie Ministerstwo, nie zwlekając, wystąpiło do wnioskodawcy pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., na które wnioskodawca nie odpowiedział. Wnioskodawca ma prawo nie zgodzić się ze stanowiskiem urzędu i podtrzymać swój wniosek, nie decydując się na jego uzupełnienie lub sprecyzowanie. W okresie między otrzymaniem pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. a złożeniem skargi na bezczynność wnioskodawca nie zgłaszał do Ministerstwa żadnych zarzutów w zakresie bezczynności.

Nadto organ podniósł, iż skarżący nie zachował trybu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym, bowiem nie występował do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesienia w niniejszej sprawie skargi.

Nie może budzić wątpliwości, iż udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępniania informacji publicznej, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej i na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a (która określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi), upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. W sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06). Co zaś się tyczy bezczynności dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przepisu takiego brak. Dlatego należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co pozwala na jej merytoryczne rozpoznanie.

Przedmiotem skargi jest zarzucenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 21 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Na podstawie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy, a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci przedstawienia wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc zatem do oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11).

Podkreślić należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61. ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych.

W niniejszej sprawie, wnioskowana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia M. B. pełniącego funkcję rzecznika prasowego resortu stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

W tym miejscu warto przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publik. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej – jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną.

Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten uzyskał akceptację nie tylko w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 3/13 powołanym w skardze, ale też w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11 -- dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem pytając o wysokość wynagrodzenia konkretnego funkcjonariusza publicznego, skarżący w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej.

Wskazać należy, w związku z zarzutami organu, iż treść wniosku strony zwykle determinuje zakres żądania w sprawie wszczynanej na wniosek, a więc granice takiej sprawy. Jednakowoż ocena sposobu jego załatwienia i podstawy prawnej żądania należy do organu. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie dokonał żadnej kwalifikacji prawnej, pomimo iż bezspornym jest, że materia będące przedmiotem wniosku skarżącego należy do kategorii informacji publicznej.

Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną.

W tej sytuacji argumenty Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynikające z odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. Skoro organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności organu za rażącą, ponieważ jego zachowanie nie polegało na milczeniu, lecz na błędnym przekonaniu, iż należy ustalić podstawę prawną żądania, a także, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako środek represji winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości.

Reasumując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji.

Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149. art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.