Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp.j. w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1215/13 w sprawie ze skargi [...] Sp.j. w Katowicach na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. j. w Katowicach na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 stycznia 2013 r. [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 44 do działki nr [...] położonej m. P., gmina G., w związku z zamiarem podjęcia działalności gospodarczej na terenie tej nieruchomości i po przeprowadzeniu oględzin w terenie w dniach 22 listopada 2012 r. i 3 stycznia 2013 r. Zastępca Dyrektora Oddziału w Katowicach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję Nr [...]z dnia 3 stycznia 2013 r., nr [...], którą odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu publicznego.

W wyniku rozpoznania wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 20 marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została ustalona klasa GP (droga główna ruchu przyspieszonego) rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr 44. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy GP określa przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), który ma brzmienie: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Z kolei przepis § 77 tego rozporządzenia stanowi: "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". Zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia zjazd publiczny jest to zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Ponieważ na działce nr [...] strona zamierzała podjąć działalność w dziedzinie usług hotelarskich lub handlowych, nie ulega wątpliwości, że chodziło jej o uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. W myśl § 78 ust. 1 "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Powyższy wykaz nie jest katalogiem zamkniętym (numerus clausus), lecz otwartym, co wynika z zastosowanego przez normodawcę zwrotu w szczególności. Oznacza to, że mogą być jeszcze inne, nie wymienione w tym katalogu, miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdzie usytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione. Do ww. innych miejsc na pewno należy zaliczyć zatokę autobusową.

Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że mniej więcej połowa odcinka drogi krajowej nr 44, do którego przylega działka nr [...], położona jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania ww. drogi krajowej z ul. G., m.in. bezpośrednio przed przejściem dla pieszych, przy drugiej połowie tego odcinka usytuowana jest zatoka autobusowa.

W ocenie organu, w tej sytuacji, wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu zarówno w obrębie zatoki autobusowej, gdzie z powodu wjazdy autobusów na zatokę i wyjazdy autobusów z zatoki byłyby znacznie utrudnione, jak i poza nią, tzn. w obszarze oddziaływania skrzyżowania, gdzie - jak podano wyżej - usytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione, oznaczałoby naruszenie przepisu § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne.

Ponadto organ zauważył, że dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej nr 44 w prawo na teren działki nr [...], w który przedmiotowy zjazd publiczny musiałby być wyposażony ze względu na przepis § 78 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia i bardzo duże miarodajne natężenie ruchu na ww. drodze (1270 P/h), ponad trzy razy większe niż graniczne miarodajne natężenie ruchu (400 P/h), którego przekroczenie wymaga wyposażenia zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, zachodziłby całkowicie lub częściowo, w zależności od miejsca lokalizacji zjazdu, na omawianą zatokę autobusową, co jest nie do przyjęcia ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutów i argumentów wysuniętych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że : zarzut, iż decyzją z dnia 13 stycznia 2013 r., nr [...], strona uzyskała zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 44 do działki nr [...] na czas określony, a "W okresie użytkowania zjazdu nie zgłaszano jakichkolwiek zagrożeń bezpieczeństwa ruchu, ani konieczności jakiejkolwiek przebudowy", to obecnie "Brak więc jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż lokalizacja zjazdu wpływa na bezpieczeństwo przedmiotowej drogi" jest przewrotny, ponieważ oczywiste jest, że zjazd, którego nie ma, bo nie został wybudowany przez stronę, nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniosła [...] sp. j. w Katowicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucając decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie przepisu art. 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w sytuacji, w której nieruchomość skarżącej nie ma zapewnionego dojazdu ani nie jest możliwe wykorzystanie dróg lokalnych czy dojazdowych, które obecnie nie istnieją, podczas, gdy powołany przepis dopuszcza stosowanie zjazdu na drodze klasy GP w takiej sytuacji, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie art. 77 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że wybudowanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 44 do nieruchomości skarżącej naruszy zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy jego lokalizacja nie stworzyłaby dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia w jaki inny sposób skarżąca mogłaby zapewnić dojazd do swojej nieruchomości z drogi krajowej nr 44, czy skierowanie ruchu pojazdów osobowych w ilości ok. 100/dobę, dostawczych w ilości ok. 20/dobę i ciężkich w ilości ok. 5/dobę dojeżdżających do nieruchomości skarżącej drogami lokalnymi i dojazdowymi nie spowoduje większego zagrożenia w lokalnym ruchu drogowym, a także czy lokalne drogi, które de facto nie istnieją dzisiaj ani nie są projektowane przez gminę G., będą przystosowane do odbioru ruchu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 7,5 t dojeżdżających do nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji wywodził, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu są decyzjami uznaniowymi. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela wbrew obowiązującym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. W ocenie Sądu I instancji zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wynik postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ustawy zależy od uznania organu administracyjnego, to jego stanowisko musi zostać uzasadnione ze szczególną starannością. Wydając więc decyzję o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji musi dokonać oceny, czy powstanie nowego zjazdu bądź zmiana jego charakteru będzie miało wpływ na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto, czy zapewnione zostaną kryteria inne wyznaczone przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu I instancji zapadłe w niniejszym postępowaniu decyzje spełniają ten wymóg, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedla wnikliwe rozpoznanie wniosku w przedmiocie udzielenia zgody na lokalizacje zjazdu. Organ przedstawił tu wyczerpującą argumentację podjętego rozstrzygnięcia, rozważenia objęły analizę okoliczności sprawy przez pryzmat przepisów prawa i orzecznictwa jakie na ich tle zostało ukształtowane. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ w sposób przekonywujący i wyczerpujący uzasadnił stanowisko, że w przypadku powstania zjazdu doszłoby do zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w takich warunkach zachodzą podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Sąd I instancji zauważył, że nie bez znaczenia dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest i to, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki pierwotnej na dwie odrębne jednostki geodezyjne, a wjazd, który obsługiwał działkę przed podziałem został na terenie tylko jednej z powstałych działek, przy czym dla drugiej na etapie podziału nie zagwarantowano w żadnej formie prawnorzeczowej dostępu do drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka jawna w Katowicach zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że skarżący uprzednio otrzymał zezwolenie na zjazd z drogi krajowej nr 44,

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w sytuacji w której usytuowanie zjazdu publicznego zgodnie z wnioskiem skarżących nie spowodowałoby zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Sąd I instancji pominął fakt, że skarżący otrzymał wcześniej zgodę na tymczasową lokalizację zajadu, a od tamtej pory nie zaszły zmiany mogące istotnie wpłynąć na warunki drogowe panujące w okolicach wnioskowanego zjazdu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki został naruszony § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać zjazdy, albowiem ani organ, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadziły szczegółowej analizy czy zagrożenia te w ogóle występują w obszarze wnioskowanego zjazdu z drogi krajowej nr 44.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakazu wykraczania poza ten materiał (por. wyrok NSA z 26.06.2009 r., sygn. akt I FSK 470/08, wyrok NSA z 2.12.2010 r., sygn. akt I GSK 806/10).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (vide wyrok NSA z 19.10. 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 niepublikowany).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował wszystkie ustalenia faktyczne organu i dokonane na ich podstawie rozważania prawne jako prawidłowe. Oznacza to, że Sąd I instancji podzielił zapatrywania organu, iż wydanie w dniu 13 stycznia 2009 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji zezwalającej na czasową lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 44 na działkę nr [...] położoną w miejscowości P. nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia spraw. Zjazd ten nie został bowiem przez Spółkę wybudowany, a więc nie można twierdzić, że jego istnienie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W tym stanie rzeczy dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie może być skutecznie formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy.

W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisem prawa materialnego, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozpatrzenie tego zarzutu nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 981/13, LEX nr 1637150).

W przedmiotowej sprawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na naruszenie § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). W ocenie skarżącej kasacyjnie brak było szczegółowej analizy dokonanej przez organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy zagrożenie takie w ogóle występuje.

Wobec tego, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został zakwestionowany stosownymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, za niesporną jego okoliczność, uznać należy to, iż lokalizacja zjazdu z drogi krajowej nr 44 na działkę nr [...] powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W związku z powyższym prawidłowo w sprawie zastosowano § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, a co za tym idzie zarzut naruszenia powyższego przepisu jest nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

.