III SA/Po 24/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-04-22	
Data wpływu	2009-01-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Małgorzata Górecka
Maria Lorych-Olszanowska /przewodniczący/
Marzenna Kosewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1077/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 148, art. 152, art. 225;;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 18 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4;; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 6, art. 7, art. 226, art. 229 pkt 3;; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 16, art. 87 ust. 2, art. 169;;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędzia WSA Małgorzata Górecka WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miasta Poznania na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie procedury rozpatrywania skarg I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 listopada 2008 roku nr [...], II. zwraca stronie skarżącej nadpłacony wpis w kwocie 300,-(trzysta) złotych, III. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie może być wykonane. /-/ M. Kosewska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Górecka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku	
Uzasadnienie
W dniu 21 października 2008 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr XLIII/543/V/2008 w sprawie procedury rozpatrywania skarg przez Radę Miasta Poznania. Uchwała ta została podjęta z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 listopada 2008 r. nr WN.I-8-.0911-443/08, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Wielkopolski orzekł o nieważności opisanej wyżej uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 21 października 2008 r. - ze względu na istotne naruszenie prawa.

Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, organ nadzoru wskazał w pierwszej kolejności, że problematyka objęta uchwałą Rady Miasta z dnia 21 października 2008 r. została już uregulowana w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz wydanym w oparciu o delegację ustawową art. 226 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Wojewoda podniósł ponadto, że powołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków nie dają kompetencji radzie gminy do ponownego regulowania powyższych kwestii.

Przytoczone okoliczności powodują w ocenie organu nadzoru, że podejmując uchwałę z dnia 21 października 2008 r. Rada Miasta Poznania w sposób istotny naruszyła prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej uchwały.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego zostało zaskarżone przez Radę Miasta Poznania skargą z dnia 22 grudnia 2008 r. W skardze tej Rada Miasta Poznania wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając błąd w ustaleniach co do materii regulowanej uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 21 października 2008r. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż uchwała ta reguluje kwestię wnoszenia skarg, właściwość organów, organizację przyjmowania i rozpatrywania skarg uregulowaną już w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, a także zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do regulowania kwestii unormowanych w uchwale Rady Miasta Poznania z dnia 21 października 2008 r.

W ocenie skarżącej uchwała z dnia 21 października 2008r. nie dotyczy kwestii już uregulowanych w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz wydanym w oparciu o delegację ustawową art. 226 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Uchwała ta jest bowiem w ocenie skarżącej wewnętrznym, uszczegóławiającym w stosunku do ww. aktów, uregulowaniem postępowania Rady Miasta Poznania ze skargami, wskazującym kolejne czynności dokonywane w celu zbadania i rozpatrzenia skargi i regulującym to, czego nie uregulował w ww. aktach ustawodawca. Skarżąca powołała się też na publikacje, z których wynika, że dopuszczalne jest przyjęcie przez radę gminy (miasta) wewnętrznej procedury stanowiącej doprecyzowanie ww. aktów prawnych.

Odnosząc się do kwestii braku podstaw w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wydania przez Radę Miasta uchwały z dnia 21 października 2008r., skarżąca powołała się na fakt wydania w oparciu o ten przepis innej jej uchwały - z dnia 13 maja 2003r. nr XVIII/121/IV/2003 w sprawie Ordynacji proceduralnej Rady Miasta Poznania, która nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. W tym zakresie skarżąca wskazała jednocześnie, że uchwały w sprawie procedury rozpatrywania skarg obowiązują w innych gminach, np. we Wrocławiu oraz Oleśnicy, a szereg innych miast posiada w swych statutach uregulowania takie same lub podobne do tych, które zostały objęte uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 21 października 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru wskazał przy tym dodatkowo, że zapisy § 1 spornej uchwały stanowią przeniesienie art. 229 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, a zapisy jej § 2 ust. 2, 3 i 4 (a właściwie 5) oraz § 4 ust. 3 -odzwierciedlenie regulacji art. 231 i 232 § 2 wzmiankowanej ustawy. Jednocześnie Wojewoda Wielkopolski poddał w wątpliwość zgodność zapisu § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta Poznania z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto organ nadzoru podkreślił, że rada gminy funkcjonuje w oparciu o Statut i Regulamin Rady, które to akty prawne stanowią wystarczającą podstawę procedowania i realizacji zadań określonych w przepisach prawa, a istnienie Ordynacji Proceduralnej Rady Miasta Poznania będącej "zbiorem przepisów organizacyjno – proceduralnych regulujących pracę Rady Miasta Poznania oraz jej komisji" dodatkowo czyni bezcelowym tworzenie dalszych regulacji w powyższym zakresie.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, skarżąca wskazała, że powtórzenie w uchwale Rady Miasta Poznania pewnych regulacji zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie oznacza, że uchwała te reguluje ponownie materię normowaną przepisami wskazanej ustawy, a zabieg ten miał jedynie uczynić uchwałę czytelniejszą dla stosujących ją członków organu kolegialnego, jakim jest Rada Miasta Poznania. Ponadto w spornej uchwale następuje dalej idące skonkretyzowanie zapisów istniejących w prawie powszechnie obowiązującym, bez naruszania uprawnień i obowiązków podmiotów wnoszących skargi. Skarżąca wskazała również, że zapis § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta Poznania nie może być postrzegany jako naruszający art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność jego łącznego rozpatrywania z zapisem § 3 ust. 2 tejże uchwały oraz fakt, że podmioty, na które składane są skargi, są zazwyczaj podmiotami "silniejszymi" od podmiotów skargi wnoszących przede wszystkim z uwagi na fakt dysponowania rozbudowanym aparatem urzędniczym.

Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Wojewoda Wielkopolski mocą zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 21 października 2008 r. w sprawie procedury rozpatrywania skarg przez Radę Miasta Poznania, uznając że narusza ona w sposób istotny prawo, gdyż powołane w podstawie prawnej uchwały: przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46) nie uprawniają Rady Miasta do ponownego regulowania kwestii objętych uchwałą.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wprawdzie materia objęta uchwałą Rady Miasta Poznania istotnie została unormowana w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego oraz w przepisach powyższego rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 226 kpa. Natomiast zgodnie z zasadą praworządności (legalności) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa). Powyższe oznacza, że również powołane wyżej przepisy regulujące procedurę przyjmowania oraz rozpatrywania skarg i wniosków są wiążące dla organów administracji publicznej, które nie mogą normować tejże procedury w sposób odmienny. Sprzeczna z prawem byłaby zatem uchwała o charakterze normatywnym stanowiąca akt prawa miejscowego, wprowadzająca odmienne uregulowanie nie dające się pogodzić z powszechnie obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. Jednakże w ocenie Sądu takich właściwości nie ma uchwała Rady Miasta Poznania objęta zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym. Przede wszystkim nie ma ona bowiem charakteru prawotwórczego. Nie odnosi się do nieograniczonego kręgu adresatów na obszarze działania Rady Miasta Poznania, a zatem nie stanowi aktu prawa miejscowego jako jednego ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jej zapisy nie wyłączają stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i innych przepisów powszechnie obowiązujących w tym zakresie.

Należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa uchwała jest adresowana do Przewodniczącego Rady Miasta oraz Komisji Rady Miasta jako organów pomocniczych rady miasta, stanowiąc dla nich niejako wytyczne w sprawach przyjmowania i nadawania biegu skargom i wnioskom. Powyższe przesądza o ściśle wewnętrznym charakterze tejże uchwały, która – jak wynika z założenia Rady Miasta – ma usprawniać jej działanie. Akty wewnętrzne jako swoiste źródło prawa obowiązujące podmioty podporządkowane organizacyjnie czy służbowo mogą bowiem nakładać obowiązki podejmowania (powstrzymania się od) konkretnych działań bądź też mogą być aktami interpretacyjnymi, nakładając na podporządkowanych adresatów obowiązek stosowania określonych sposobów wykładni przepisów prawa. Powyższego nie zmienia fakt, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z typowym stosunkiem podporządkowania pomiędzy adresatami uchwały a Radą Miasta, lecz raczej z relacją o charakterze techniczno – organizacyjnym.

Wymaga przy tym podkreślenia, że w ocenie Sądu Rada Miasta była uprawniona do uregulowania czynności jej organów pomocniczych, czyli kwestii o charakterze organizacyjno – porządkowym, w formie uchwały. Umocowania dla takiego działania należy dopatrywać się w normach wyrażonych w art. 16 i 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisów konstytucyjnych wynika, że samorząd jest uprawniony do samodzielnego regulowania swoich spraw organizacyjnych. Należy zaakcentować konieczność rozróżnienia działań administracji ukierunkowanych na zewnątrz i wewnątrz przyjmując, iż w kwestiach stricte wewnętrznych należy oddać swobodę decydowania samorządowi w takim zakresie, w jakim nie jest to sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym. Z uwagi na to, że rada gminy (miasta) jest organem o charakterze kolegialnym, emanacja jej woli może nastąpić wyłącznie w formie uchwały. W taki sposób postąpiła rada miasta w niniejszej sprawie, podejmując komunikację z właściwymi organami pomocniczymi za pomocą czynności prawnej w formie uchwały. Mając przy tym na uwadze, że kwestie uregulowane materią istotnej w niniejszej sprawie uchwały mogły funkcjonować na zasadzie zwyczaju, nie można stwierdzić, że brak było kompetencji do wydania uchwały w przedmiotowej sprawie. Umocowanie do podjęcia takiej uchwały niewątpliwie znajduje się w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem kwestie technicznego załatwiania problemów skargowych związane z działalnością Przewodniczącego i Komisji Rady Miasta mieszczą się zdaniem Sądu, w zakresie pojęcia "spraw pozostających w zakresie działania gminy" należących do właściwości rady gminy (miasta). Tym samym wystarczające – w ocenie Sądu, było powołanie w podstawie prawnej uchwały Rady Miasta Poznania przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi ogólną normę kompetencyjną dla rady gminy (miasta). Natomiast sugerowana przez organ nadzoru konieczność wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego stanowiącego legitymację do uregulowania spraw będących przedmiotem uchwały przez organ gminy byłaby aktualna jedynie w przypadku uchwały o charakterze prawotwórczym, którego – jak wykazano powyżej, nie posiada uchwała objęta zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym.

Odnosząc się do podniesionego przez organ nadzoru zarzutu, iż poszczególne postanowienia przedmiotowej uchwały Rady Miasta Poznania regulują tę samą materię co przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, należy stwierdzić, że § 1 uchwały odtwarza niejako art. 229 pkt 3 kpa. W sensie logicznym jest to powtórzenie normy już uregulowanej. Zapis ten nie zmienia jednak w żaden sposób obowiązującego prawa powszechnego, jego celem jest jedynie zapewnienie określonego stopnia komunikatywności względem adresatów. Natomiast w odniesieniu do § 2 pkt 2, 3 i 4 uchwały należy zauważyć, iż - podobnie jak w przypadku pozostałych zapisów przedmiotowej uchwały, adresatem norm w nich zawartych nie jest sam organ w postaci Rady Miasta, lecz organy pomocnicze Rady Miasta. Wobec różnego kręgu adresatów nie można mówić zatem o wkraczaniu w sferę zarezerwowaną dla prawa powszechnie obowiązującego.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części w przypadku, gdy stwierdzi że jest ona sprzeczna z prawem. Przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Z powyższej regulacji wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy rozstrzygnięciem nadzorczym jest możliwe tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo, a więc pozostaje w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a naruszenie to ma charakter istotny. Owa sprzeczność z prawem musi więc być bezpośrednia i oczywista, a zarazem istotna. Nie zachodzi natomiast, gdy – tak jak w niniejszej sprawie, uregulowanie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane, a jednocześnie mieści się w zakresie swobody działania rady miasta w sprawie, która należy do ogólnej kompetencji tego organu. Wprawdzie biorąc pod uwagę wskazane przez organ nadzoru w odpowiedzi na skargę akty wewnętrzne stanowiące podstawę organizacyjno – proceduralną działania Rady i jej Komisji, a mianowicie Statut i Regulamin Rady oraz Ordynację Proceduralną Rady Miasta Poznania, a także uregulowanie procedury przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, regulację zawartą w przedmiotowej uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym można uznać przynajmniej częściowo za zbędną, co jednak nie stanowi o naruszeniu prawa i to w sposób istotny.

Ponadto wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Powyższe oznacza, że wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym powinien przedstawić wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne oraz przepisy prawne, których naruszenie stwierdził, a także wnioskowanie, które doprowadziło go stwierdzenia nieważności badanej uchwały. Aby bowiem zastosować środek nadzoru przewidziany w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r. ( III SA 397/00, ONSA 2001/3/117 ).

W tym kontekście stwierdzić należy, iż zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nie czyni zadość również powyższym wymogom. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest bowiem lakoniczne, ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że problematyka objęta uchwałą Rady Miasta Poznania jest uregulowana w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia, a powołany jako podstawa prawna uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ani przepisy rozporządzenia nie dają radzie gminy (miasta) kompetencji do ponownego regulowania tej kwestii. Organ nadzoru nie wyjaśnił przy tym, w czym w istocie dopatruje się stwierdzonego naruszenia prawa, ani nie wyjaśnił treści norm prawnych, które jego zdaniem zostały naruszone, jak również nie wykazał aby owo naruszenie miało charakter istotny. W pewnym zakresie konkretyzacja stanowiska organu nadzoru została przedstawiona w odpowiedzi na skargę, co jednak w żadnym razie nie może być potraktowane jako uzupełnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż pełne uzasadnienie faktyczne i prawne winno być zawarte w treści samego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić jako naruszające art. 91 ust. 1 i ust. 3 w powiązaniu z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego orzeczono jak w punkcie I i III sentencji wyroku na podstawie art. 148 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono w punkcie II sentencji wyroku w oparciu o art. 225 tejże ustawy.

/-/M. Górecka /-/M. Lorych – Olszanowska /-/M. Kosewska