II OSK 2232/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2023-10-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 284/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 3, 28, 29, 30; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 133, 134; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak (sprawozdawca), Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 284/23 w sprawie ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: IF-VII.7840.1.53.2022.RW w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 284/23, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 stycznia 2023 r., nr IF-II.7840.1.53.2022.RW, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z 1 grudnia 2022 r., nr 67/22, w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie tablicy reklamowej na działce nr [...] (obręb [...],[...],[...]) przy ul. (...) w L..

Decyzja Wojewody Lubelskiego, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Lublina, wydana została na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zdaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej, budowa obiektu objętego zgłoszeniem P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. z 17 listopada 2022 r. stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę inwestora nie dostrzegł podstaw do zakwestionowania legalności tych rozstrzygnięć.

W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w L., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wolno stojące urządzenie reklamowe niepołączone w żaden sposób z przygotowanym uprzednio gruntem jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego;

- art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że przepis ten nie odnosi się do wolno stojących urządzeń reklamowych usadowionych na stopach betonowych niepołączonych w żaden sposób z przygotowanym uprzednio gruntem.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, a Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy tablicy reklamowej na działce nr [...] ([...]) przy ul. (...) w L., trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sformułowanymi w podstawach kasacyjnych zarzutami naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć przeprowadzonej przez Sąd a quo kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w kontrolowanej procedurze popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był ich pomijać. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdy sąd wydałby rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Okoliczności sprawy nie świadczą o tym, by Sąd pierwszej instancji wyszedł poza zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Żaden ze wskazanych przepisów nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którym nie zgadza się skarżąca kasacyjnie.

Konfrontacja akt sprawy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego sformułowanym w zaskarżonym wyroku potwierdza, że Sąd ten prawidłowo wywiązał się z obowiązku oceny, czy orzekające organy dokonując ustaleń stanu faktycznego nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słuszne potwierdzenie prawidłowości działań organów administracji w tym zakresie pozwoliło Sądowi meriti na ocenę zastosowania prawa materialnego przez organy administracji, tj. przyrównania przyjętego stanu faktycznego do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalenia na tej podstawie prawidłowej treści wyroku.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) zgłoszeniu organowi budowlanemu podlegało instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanką zastosowania przywołanego przepisu jest stwierdzenie, że konkretne zamierzenie budowlane nie zostało objęte wyjątkiem określonym w art. 29-31 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, że na jego realizację potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę stosownie do ogólnej reguły z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że przedmiotem zgłoszenia skarżącej kasacyjnie z 17 listopada 2022 r. była budowa obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji orzekające organy były zobligowane do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, co też prawidłowo zaakceptował Sąd a quo.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, które na podstawie dołączonych do zgłoszenia dokumentów prawidłowo ustaliły, że przedmiot dokonanego przez Spółkę zgłoszenia w postaci urządzenia reklamowego o wysokości 4,35 m, składającego się z konstrukcji nośnej z profili stalowych, stóp fundamentowych oraz tablicy z blachy do ekspozycji reklamowej o wymiarach 5,90 m x 3,05 m, stanowi w istocie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego mającą postać wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Sąd ten opierając się na założeniu, że tego rodzaju urządzenie reklamowe, którego posadowienie na gruncie jest na tyle trwałe, iż opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną konstrukcję, stanowi budowlę, której wykonanie wymaga pozwolenia na budowę, nie dopuścił się naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskutek dokonania błędnej wykładni ww. przepisu. O tym bowiem, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego odpowiedniej stabilizacji.

Pełnej akceptacji podlega wniosek Sądu pierwszej instancji, że ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez eksponowaną przez skarżącą kasacyjnie możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia i możliwość jego przeniesienia w inne miejsce bez uszczerbku dla jego właściwości i użyteczności, ale poprzez wcześniej przywołane cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia), to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem. Należy przy tym wskazać, że cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w świetle przepisów Prawa budowlanego, a nie w znaczeniu cywilistycznym czy podatkowym. Regulacje prawnobudowlane realizują bowiem inny cel – służą zabezpieczeniu budowy i użytkowania obiektów budowlanych. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie znaczenie pojęcia "trwałego związania z gruntem" jest zgodne z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 listopada 2025 r., II OSK 318/25 i powołane tam judykaty) i nie podważyły go argumenty sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że "instalowanie" tablic i urządzeń reklamowych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wyróżnia się co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego – "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego). Przy czym pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w przepisach Prawa budowlanego w sposób zakładający związek techniczny instalowanego elementu (urządzenia) z innym istniejącym już obiektem budowlanym powstający wskutek takich czynności, jak przymocowanie, połączenie, złączenie lub przywieszenie określonego urządzenia do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego. Nie dotyczy on budowy nowego obiektu budowlanego, do której dojdzie w razie wykonania obiektu objętego zgłoszeniem w niniejszej sprawie. Wskazane parametry techniczne zgłoszonego obiektu oraz sposób jego realizacji, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, wykluczały ocenę wykonania urządzenia na działce nr [...] w Lublinie jako "instalowania", o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, co zasadnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił więc stanowiska skarżącej kasacyjnie, że posadowienie nośnika reklamowego objętego zgłoszeniem może być uznane w całości za "instalowanie" go w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu niezastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Zaznaczyć przy tym należy, że w podstawie kasacyjnej powołano przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.), który nie mógł mieć zastosowania w sprawie z uwagi na to, że zgłoszenie zostało dokonane po tej nowelizacji, tj. 17 listopada 2022 r. Niemniej uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że intencją skarżącej kasacyjnie było sformułowanie zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, którego brzmienie pokrywa się z poprzednim brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Sąd a quo prawidłowo stwierdził, że wystąpiły okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia z 17 listopada 2022 r. Orzekające organy w swoich ustaleniach i rozważaniach zasadnie skupiły się na tych okolicznościach, które były istotne prawnie dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowego zgłoszenia i weryfikacji przesłanek zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a.