Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 236/21 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 236/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 stycznia 2021 r.

o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 13 stycznia 2021 r. R. S. "w związku z przekazanymi w formie przesyłki poleconej dokumentami" wystąpił do Prokuratora Krajowego o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") poprzez:

1) podanie dat, sygnatur pod jakimi zarejestrowano zawiadomienie o przestępstwie

i zakres wykonanych czynności z datami (skarżący podniósł, że pomimo ustawowego terminu miesiąca na wydanie decyzji i przeprowadzenie wniosków dowodowych, nie ma nawet wiedzy do jakiej prokuratury trafiło ww. zawiadomienie);

2) wskazanie jakie czynności nadzorcze zostały wykonane w sprawie wniosku o kontrolę: III Kp 118/20 Sąd Okręgowy w Poznaniu < PR Ds, 1638.2019 Prokuratura Rejonowa w Śremie;

3) wyjaśnienie dlaczego pominięto w postępowaniu art. 170 k.p.k. i nie wydano postanowień dotyczących wniosków dowodowych;

4) podanie nr z rejestru pod jakim zapisano ww. pisma, czynności itp. w celu doprowadzenia do ukarania sprawców.

W piśmie z 27 stycznia 2021 r. Prokurator wskazał, że tak sformułowane żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Pismem z 4 lutego 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego.

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie, uznając ją za niezasadną.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że organ prawidłowo przyjął, że objęta wnioskiem z 13 stycznia 2021 r. informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, powyższy wniosek stanowi w istocie fragment korespondencji skarżącego z Prokuratorem Krajowym w związku ze złożonym przez skarżącego 24 kwietnia 2020 r. zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa. Zdaniem sądu skarżący, powołując się w przedmiotowym wniosku na przepisy u.d.i.p., domagał się w istocie udzielenia mu informacji o etapie procedowania ww. zawiadomienia, w tym zawartych w nim żądań. Potwierdza to także zamieszczona in fine pisma organu z 27 stycznia 2021 r. informacja, że o sposobie procedowania z korespondencją skarżący jest każdorazowo powiadamiany.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że celem u.d.i.p. jest zapewnienie transparentności działań władzy publicznej i umożliwienie społecznej kontroli tych działań. Jednakże zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Uwzględniając przepisy u.d.i.p. oraz wypracowane na ich podstawie stanowisko judykatury, sąd ten w pełni zaaprobował stanowisko organu, zgodnie z którym wniosek skarżącego z 13 stycznia 2021 r. nie dotyczy informacji publicznej, lecz indywidualnej sprawy skarżącego. Żądane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż nie mają one znaczenia dla szerszego kręgu obywateli, zaś celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb obywateli.

Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, nadto zrzekł się rozprawy. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym i oświadczył, iż koszty te nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości.

W oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię

i przyjęcie, że informacje objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznych, w sytuacji gdy wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji dotyczą one działalności organu administracji publicznej (procedury związanej z wpływem pisma do organu i rejestracją konkretnych czynności), a nie, jak błędnie wskazał sąd administracyjny, indywidualnej sprawy skarżącego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ

w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Skarżący w jej ramach podniósł tylko jeden zarzut oparty na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że objęte jego wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej. Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony z kilku względów.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że zakres kontroli wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej umożliwia weryfikację, zarówno wykładni prawa materialnego, jak poprawności ustaleń faktycznych. Ustalenie faktów sprawy obejmuje: a) ustalenie jakie fakty są istotne dla danej sprawy, b) uznanie faktów za udowodnione (przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ich ocena), c) ocena, czy fakty uznane za udowodnione są faktami istotnymi, tj. faktami, o których mowa w hipotezie stosowanej normy prawnej.

Punktem wyjścia dla uznania faktów za udowodnione jest ustalenie jakie fakty są istotne dla danej sprawy, tj. ustalenie faktów sprawy. Są nimi fakty wyróżnione w treści hipotezy normy materialnej i tylko one stać się mogą przedmiotem dowodzenia. Rola organu lub Sądu pierwszej instancji – jak ma to miejsce w przypadku skarg na bezczynność - sprowadza się następnie do dokonania ustaleń faktycznych, czyli zebrania faktów sprawy (informacji o tych faktach). Twierdzenia o istnieniu tych faktów są przedmiotem dowodzenia za pomocą twierdzeń dowodowych i przy użyciu określonych dyrektyw dowodowych. Inaczej mówiąc chodzi o dowodzenie za pomocą określonych dowodów i przy zastosowaniu określonych reguł (rozumowań), zwykle reguł logiki. Fakty sprawy zazwyczaj dotyczą stanu przeszłego (Wróblewski, Stosowanie prawa, w: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, s. 466-467). Ostatnim etapem ustaleń faktycznych jest ocena, czy ustalone fakty sprawy są okolicznościami faktycznymi o których mowa w hipotezie normy materialnoprawnej.

W związku z tym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny treści wniosku dokonanych przez sąd pierwszej instancji z punktu widzenia jego podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Innymi słowy, sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie podważa w nim dokonaną przez sąd pierwszej instancji ocenę konkretnych, wymienionych w złożonym w sprawie wniosku z 13 stycznia 2021 r. informacji. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje bowiem, iż organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podając jednocześnie jak powinien przepis ten jego zdaniem być rozumiany, lecz wskazuje na błędną ocenę organu w zakresie uznania, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. W rzeczywistości więc zarzut ten nie dotyczy błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Ocena bowiem i kwalifikacja wnioskowanej informacji, jako informacji publicznej bądź też jako informacji nie będącą informacją publiczną, jest elementem procesu dokonywania ustaleń faktycznych, a nie procesu egzegezy przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie - gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie czyni tego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są w tym stanie rzeczy są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Z tych względów brak było podstaw do uznania zarzutu pierwszego za uzasadniony.

Po drugie, merytoryczne rozpoznanie zarzutu warunkowane jest spełnieniem przez zarzut wymogów wynikających z przepisów art. 174 i nast. p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co obligowało skarżącego kasacyjnie do określenia rodzaju naruszenia prawa, które jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie wskazuje na czym polegać miała błędna wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani nie podaje jednocześnie jak powinien przepis ten jego zdaniem być rozumiany. Jest to brak zarzutu, który w istocie uniemożliwia jego rozpoznanie w kierunku wynikającym z jego treści. Jest to w gruncie rzeczy konsekwencja podjęcia próby podważenia ustaleń faktycznych w drodze oparcia zarzutu na postawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co jak wskazano wyżej nie może nigdy przynieść oczekiwanych rezultatów.

Po trzecie, podzielić należy stanowisko organu oraz sądu pierwszej instancji, iż wniosek skarżącego dotyczył indywidualnej sprawy wszczętej przez skarżącego jego zawiadomieniem. Treść wniosku jest jednoznaczna i wynika z niej, iż skarżący złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, a wnioskiem z 13 stycznia 2021 r. chciał uzyskać szereg informacji dotyczących właśnie przebiegu tego postępowania i konkretnych dokonanych w jego ramach czynności.

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Kluczem do zdefiniowania informacji publicznej jest odnalezienie znaczenia pojęcia "sprawy publicznej". Można odwołać się tutaj do rzymskiego jurysty Ulpiana, który określił istotę prawa publicznego i prywatnego, uznając za prawo publiczne prawo odnoszące się do interesu państwa, a za prawo prywatne prawo dotyczące korzyści poszczególnych jednostek. Analogicznie można zdefiniować pojęcie sprawy prywatnej i sprawy publicznej. Wówczas u.d.i.p. nie będzie mieć zastosowania do sprawy prywatnej. Wynika stąd wniosek, że sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2002 r., II SA/Ka 655/02). Sprawami publicznymi nie będą zatem sprawy o charakterze prywatnym. Można przyjąć dalej, że sprawami publicznymi nie będą również konkretne sprawy wszczęte na wniosek danej osoby, czy sprawy wszczęte z jej zawiadomienia. W takich przypadkach osoba, która złożyła stosowne zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, dysponuje określonymi przez daną procedurę uprawnieniami procesowymi i pragnąc uzyskać informację z przebiegu tego postępowania winna korzystać z uprawnień w tym zakresie, które przyznaje jej właśnie dana procedura, gdyż w takiej sytuacji przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyklucza korzystanie z u.d.i.p.

Wskazać także należy, iż myli się skarżący kasacyjnie, jakoby skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie mu określonych danych (procedury związanej z wpływem pisma do organu i rejestracją konkretnych czynności z tym związanych), a nie indywidualnej sprawy skarżącego, czy kierował się troską o dobro publiczne poprzez uzyskanie informacji związanych ze sposobem pracy biura podawczego organu i tym samym zbadania czy organ stosuje się do obowiązujących przepisów prawa. Treść wniosku z 13 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w całości zaprzecza takiemu stanowisku procesowemu. Wynika bowiem z niego, iż skarżący, jako osoba prywatna, która złożyła zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa celem zaspokojenia własnego interesu, pragnie uzyskać określone informacje z postępowania organu w związku ze złożonym przez niego zawiadomieniem. Skarżący nie odwołuje się w treści wniosku do działania w imię dobra publicznego, wręcz przeciwnie – realizuje interes indywidualny. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem, że wnioskodawca pragnący uzyskać informacje z postępowania zainicjowanego jego zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie działa w sprawie publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym żądana w ten sposób informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., co powoduje te konsekwencje, że obowiązkiem organu jest skierowanie do niego pisma, w którym organ zawiadomi wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. z wyjaśnieniem, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.