Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r. nr X.40.2019 w przedmiocie autokontroli w sprawie uchwały dotyczącej ustalenia cen maksymalnych za usługi przewozowe -skargę oddala -

II SA/Rz 150/20

U Z A S A D N I E N I E

Uchwałą z dnia 28 listopada 2019 r nr X.40.2019 Zgromadzenie Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" stwierdziło nieważność własnej uchwały z dnia 9 sierpnia 2019 r. nr XII.30.2019, podjętej w sprawie ustalenia cen maksymalnych za usługi przewozowe osób środkami transportu zbiorowego w komunikacji organizowanej pod nazwą Międzygminna Komunikacja Samochodowa na obszarze Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa".

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". W uzasadnieniu uchwały podano natomiast, że stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 9 sierpnia 2019 r. podyktowane jest koniecznością uwzględnienia skargi Wojewody Podkarpackiego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały autokontrolnej z dnia 28 listopada 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda podniósł, że uprawnienie autokontrolne, o którym mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a., przysługuje organowi – jak wskazano w sposób nie budzący wątpliwości – jedynie "w zakresie swojej właściwości". Implikuje to zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Z tego względu nie można przyjąć, że Zgromadzenie Związku Gmin ma kompetencje, aby w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. uwzględnić skargę na uchwałę podjętą w przedmiocie cen maksymalnych za usługi przewozowe osób środkami transportu zbiorowego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Nie występuje tu bowiem organ, który w ramach czynności autokontrolnych może zweryfikować własne działanie, tzn. wydać akt zastępujący akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru. Zarówno w ustawie zasadniczej, jak i w ustawach ustrojowych nie jest przewidziana instytucja "autonadzoru", przypisana organom stanowiącym samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji, właściwym rzeczowo do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest wyłącznie sąd administracyjny. Zwłaszcza, że instytucja autokontroli przewidziana w art. 54 § 3 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnego upoważnienia organu administracji do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Związek Gmin Podkarpacka Komunikacja Samochodowa wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ podał, że ocenę zarzutów Wojewody Podkarpackiego pozostawia Sądowi. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. ma charakter ogólny i nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Odnosi się zatem do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., w tym uchwał rad gminy stanowiących akty prawa miejscowego. Jedynym ograniczeniem jest to, aby organ uwzględniając skargę działał w granicach swojej właściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Zgromadzenia Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa". Została ona wniesiona przez Wojewodę Podkarpackiego w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie gminnym, po upływie terminu do wydania przez ten organ rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uchwała została podjęta w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. i naruszenie tego właśnie przepisu jest podstawą wniesienia skargi Wojewody.

Przepis ten stanowi, że organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości.

Przywołana norma prawna umożliwia organowi weryfikację decyzji (innego aktu administracyjnego we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie pojawiły się wątpliwości dotyczące możliwości korzystania z instytucji autokontroli przez jednostki stanowiące samorządu terytorialnego, na co zwrócił też uwagę w odpowiedzi na skargę organ podejmujący uchwałę – Związek Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" w Rzeszowie. O braku możliwości korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego do stwierdzenia nieważności własnego aktu na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IISA/Gl 348/14 (LEX nr 1522563), a także WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 405/16 (LEX nr 2104740).

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. nie można wyprowadzać z wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej (wyrok NSA z 18.11.2014 r. sygn. akt II OSK 2377/14; LEX nr 1657777). Podobne stanowisko, dopuszczające uwzględnienie skargi na uchwałę organu gminy w trybie autokontroli zajął również tut. Sąd w postanowieniu z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Rz 738/17.

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w poglądach doktryny, za którymi opowiada się Sąd w składzie orzekającym. W szczególności zwrócono uwagę na odrębności orzecznicze organów działających w ramach autokontroli to jest art. 54 P.p.s.a. tak w przypadku uwzględnienia skargi na własną decyzję lub postanowienie, a także w przypadku uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 skarg określonych w art. 3 § 2 pkt 4–9 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–3 oznaczać powinno wydanie stosownej decyzji administracyjnej lub postanowienia w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a wydanie innego aktu administracyjnego, dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo wydanie interpretacji indywidualnej prawa podatkowego. Z kolei uwzględnienie przez organ administracji publicznej w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. skargi na prawne formy działania tych organów określone w art. 3 § 2 pkt 4–7 tej ustawy oznaczać powinno uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu administracyjnego, aktu organu administracji rządowej stanowiącego przepisy prawa miejscowego, aktu organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów, interpretacji indywidualnej prawa podatkowego oraz stwierdzenie bezskuteczności czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.s.a. i w art. 101a ust. 1 u.s.g. oraz w odpowiadających mu przepisach ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa.

Sąd podziela w szczególności pogląd wyrażony przez B. Dolnickiego w: "Stwierdzenie nieważności uchwały przez radę gminy" (Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2015/3) opowiadający się za dopuszczalnością stwierdzenia przez organ gminy nieważności swojego aktu, skoro art. 54 § 3 P.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego, a przepisy tych ustaw nie wprowadzają ograniczeń dla organów gminy w tym zakresie.

Należy również podkreślić, że treść zaskarżonej uchwały, stanowiącej o stwierdzeniu nieważności własnej uchwały odpowiada treści orzeczenia Sądu, wynikającej z art. 147 § 1 P.p.s.a., który w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt przewiduje stwierdzenie jej nieważności. Tym samym wypełnia podstawowy warunek zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 P.p.s.a., jakim jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków. Organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu (T. Woś "Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. VI).

W skardze na uchwałę Zgromadzenie Związku Gmin Podkarpacka Komunikacja Samochodowa w Rzeszowie Nr VII.30.2019 z dnia 9 sierpnia 2019 r. w sprawie cen maksymalnych za usługi przewozowe osób środkami transportu zbiorowego w komunikacji MKS Wojewoda Podkarpacki wnosił o stwierdzenie jej nieważności.

Uznając zatem, że uchwała objęta niniejszą skargą wypełnia dyspozycję art. 54 § 3 P.p.s.a. i jest dopuszczalna, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę Wojewody Podkarpackiego.