II SAB/Wa 410/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-18	
Data wpływu	2024-07-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. art. 1 ust. 1, 4 ust. 3, 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1103; art. art. 2 ust. 1 pkt 1, 11 ust. 1 i 2, 17 ust. 1, 18 ust. 1 i 6; Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. ze skargi M. K. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] mara 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku M. K. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w [...] na rzecz M. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z [...] marca 2024 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M.K., zwany dalej "Skarżącym", zwrócił się do Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...], zwanego dalej "Spółką lub PFR",

o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. czy jakikolwiek organ Unii Europejskiej wszczął postępowanie w sprawie zwrotu środków w związku z udzieloną pomocą publiczną przez rząd RP w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych

i Średnich Firm" (załącznik do uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r.) dla przedsiębiorców, którzy posiadali niewłaściwy status wielkości podmiotu uprawnionego do udziału w tym programie, a jeżeli odpowiedź będzie twierdząca, to o przesłanie kserokopii tego dokumentu, czy też dokumentów ze wszystkimi załącznikami,

2. czy Spółka posiada opinie prawne lub też ekspertyzy prawne lub inne dokumenty prawne sporządzone przez UOKiK, czy też jakiegokolwiek Ministerstwa RP dotyczące zwrotu środków w związku z udzieloną pomocą publiczną przez rząd RP w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" (załącznik do uchwały Rady Ministrów

nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r.) dla przedsiębiorców, którzy posiadali niewłaściwy status wielkości podmiotu uprawnionego do udziału w tym programie

a jeżeli odpowiedź będzie twierdząca, to o przesłanie kserokopii tego dokumentu, czy też dokumentów ze wszystkimi załącznikami, 

3. ilości wszczętych spraw sądowych i pozasądowych związanych z wypłatami środków w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z podziałem na lata 2022 i 2023, tj. żądaniem zwrotu subwencji z uwagi na złożenie nieprawdziwego oświadczenia o wielkości przedsiębiorstwa z podziałem na lata 2022 i 2023 oraz z podaniem łącznej wartości żądanych do zwrotu kwot z podziałem na lata 2022 i 2023,

4. ilości zawartych umów o usługi prawne, tj. reprezentowania Spółki

we wszystkich sprawach sądowych i pozasądowych związanych z wypłatami środków w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z podziałem na lata 2021 i 2022 oraz 2023 oraz z podaniem łącznej wartości netto zawartych ww. umów z podziałem na lata 2022

i 2023,

5. czy w latach 2021, 2022 i 2023 były zawierane umowy o usługi prawne, jeżeli wysokość wynagrodzenia przewidzianego za świadczone usługi łącznie w takiej umowie lub innych umowach zawieranych z tym samym podmiotem przekraczała 500.000 zł netto, w stosunku rocznym (§ 18 ust. 3 pkt 26 Statutu Spółki), a jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to o podanie ilości wszystkich takich umów, z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz udostępnienie i przekazanie kserokopii wszystkich pisemnych zgód na zawarcie tego typu umów przez Radę Nadzorczą,

6. czy w latach 2021, 2022 i 2023 dokonywano zmian w umowach o usługi prawne podwyższających wynagrodzenie powyżej kwoty (§ 18 ust. 3 pkt 27 Statutu Spółki), a jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to o podanie ilości wszystkich takich zmian umów oraz ich łącznej wartości netto, z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz udostępnienie i przekazanie kserokopii wszystkich pisemnych zgód na zmianę tego typu umów przez Radę Nadzorczą,

7. czy w latach 2021, 2022 i 2023 były zawierane umowy o usługi prawne,

w których maksymalna wysokość wynagrodzenia nie jest przewidziana (§ 18 ust. 3 pkt 28 Statutu Spółki), a jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to o podanie ilości wszystkich takich umów, z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz udostępnienie

i przekazanie kserokopii wszystkich pisemnych zgód na zawarcie tego typu umów przez Radę Nadzorczą.

Skarżący wniósł o udostępnienie informacji objętych wnioskiem w formie pisemnej i przesłanie jej na podany adres z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu.

Spółka w odpowiedzi z 21 marca 2024 r. na powołany wniosek

o udostępnienie informacji publicznej, poinformowała o niemożności jego rozpoznania w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p.") z uwagi na szereg okoliczności, m.in. wynikających ze stopnia jego skomplikowania, obszerności i wielowątkowości, co przekłada się na konieczność przeprowadzenia przez Spółkę szczegółowej analizy zakresowej poszczególnych pytań zawartych we wniosku pod kątem oceny w szczególności: (i) charakteru wniosku oraz objętych nim informacji tj. ustalenia w jakim zakresie stanowi on wniosek o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., (ii) statusu informacji objętych wnioskiem jako informacji przetworzonej, (iii) możliwości udostępnienia poszczególnych informacji objętych wnioskiem z uwagi na tajemnice ustawowo chronione, w tym zakresu ewentualnej anonimizacji fragmentów żądanej informacji.

Spółka podniosła, że jak wskazuje się w piśmiennictwie: "W sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji zawiera wiele skomplikowanych pytań, co do których istnieją nawet wątpliwości, czy dotyczą one informacji publicznej, to wówczas zobowiązany - widząc niemożność rozpatrzenia wszystkich elementów składowych wniosku - może skorzystać z uprawnienia, które wskazano w art. 13 ust. 2 Ustawy, a więc powiadomić wnioskodawcę, że nie może udostępnić informacji w terminie 14 dni oraz wskazać nowy termin nie dłuższy niż 2 miesiące od złożenia wniosku. W trakcie późniejszych ustaleń może dojść do wniosku, że pewne informacje nie stanowią informacji publicznej. Wówczas jednak po upływie tego przedłużonego terminu możliwe staje się zakwalifikowanie określonych informacji, jako niedotyczących informacji publicznej. Można zatem przyjąć, że podmiot zobowiązany, do którego złożono wniosek składający się z wielu pytań, nie musi odpowiadać uprawnionemu niejako "na raty", a wiec natychmiast udzielać informacji na jedno czy kilka pytań, a na pozostałe pytania udzielać odpowiedzi później. Takie rozwiązanie nie byłoby nawet korzystne dla wnioskodawcy, który mógłby zwyczajnie pogubić się w wielu odpowiedziach wysyłanych na jego jeden wniosek. Ponadto jedna odpowiedź na wszystkie pytania daje osobie uprawnionej lepszy obraz stanu faktycznego, który chce poznać przez złożenie wniosku. Należy zatem uznać, że podmiot zobowiązany może gromadzić odpowiedzi w terminie określonym w sposób zapisany w art. 13 ust, 2 Ustawy, a następnie udzielić jednej odpowiedzi na wszystkie zadane przez uprawnionego pytania."

Biorąc powyższe pod uwagę, wskazano, że wniosek zostanie rozpoznany przez Spółkę w granicach terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.,

tj. najpóźniej do 7 maja 2024 r.

W skierowanym do Skarżącego piśmie z 7 maja 2024 r., Spółka podała, że informacje objęte wnioskiem nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Wskazano ponadto, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p..

Spółka wyjaśniła m.in., że podstawowym kryterium dla określenia, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest posiadanie przez niego przymiotu władzy publicznej, bądź też wykonywanie zadań publicznych, na co wskazuje zdanie pierwsze art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Spółka nie znajduje się we wskazanym katalogu, albowiem nie jest organem władzy publicznej, ani nie wykonuje zadań publicznych, jak również nie dysponuje środkami publicznymi w ramach realizacji programu "Tarcza Finansowa PFR dla Małych i Średnich Firm" i już te tylko okoliczności eliminują Spółkę z zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Drugą przesłanką konieczną do spełnienia, celem ustalenia obowiązku udostępnienia przez dany podmiot informacji publicznej, jest kwalifikacja żądanej informacji jako informacji publicznej. Również ta przesłanka, zdaniem Spółki, nie zachodzi w realiach niniejszego przypadku.

Spółka 2 stycznia 2024 r. otrzymała drogą elektroniczną na adres skrytki ePUAP wiadomość zawierającą wniosek Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "[...]" sp. z o. o. w [...] ("Dłużnik PFR") o udostępnienie przez Spółkę informacji w zakresie wskazanym w przedmiotowej wiadomości ("Wniosek Dłużnika"), na który to Wniosek Spółka odpowiedziała pismem z dnia 23 lutego

2024 r., w którym poinformowała Dłużnika PFR o tym, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a ponadto, że wniosek nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej (przywołano treść wniosku).

Analiza obu wniosków (Skarżącego i Dłużnika PFR) niezbicie wskazuje, że zakres informacji objętych żądaniami w nich zawartymi pozostaje zasadniczo zbieżny, a występujące różnice sprowadzają się do zmian stylistycznych

i porządkowych bądź zastąpienia części zapytań innymi. Również oznaczenie wnioskodawcy jako "redaktora naczelnego portalu [...]", jednoznacznie potwierdza zbieżność żądanych wniosków, wzajemne powiązanie wnioskodawców oraz pozostawanie przez nich w porozumieniu.

W ocenie Spółki w toku ustalania istnienia podstaw faktycznych i prawnych dla realizacji wniosku, winna dokonać kompleksowych ustaleń pozwalających na ocenę istnienia przesłanek przemawiających za jego realizacją lub jego części lub przemawiających przeciwko jego realizacji. Spółka nie powinna ograniczać się

do oceny formalnej wnioskodawcy, ale również odnieść się do innych znanych sobie okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Tym samym, w ocenie Spółki, ocena zasadności wniosku (poza samą kwestią braku możliwości zakwalifikowania Spółki jako podmiotu zobowiązanego

do udzielania informacji publicznej), wymaga uwzględnienia okoliczności dotyczących Dłużnika PFR oraz jego wniosku.

Istnieje spór pomiędzy Dłużnikiem PFR a Spółką związany z Tarczą Finansową. Charakter i zakres informacji żądanych zarówno przez Dłużnika PFR

w jego wniosku, jak i Skarżącego dotyczą zagadnień związanych z Tarczą Finansową albo wprost (tj. punkt 1-3 wniosku), albo pośrednio (tj. punkt 4-7 wniosku), co świadczy o tym, że celem wystąpienia z wnioskiem nie jest jakikolwiek cel publiczny, a partykularny interes Dłużnika PFR związany z ww. sporem prawnym. Żądana przez Dłużnika PFR i Skarżącego informacja ma ścisły związek z tym sporem, dlatego nie mogą oni oczekiwać od Spółki, że ma ona obowiązek dostarczać swojemu przeciwnikowi procesowemu (lub osobie działającej z nią w porozumieniu) dokumenty, które mogą być w toczącym się postępowaniu pojednawczym, a być może i w przyszłym procesie – wykorzystane przeciwko Spółce.

Zdaniem Spółki informacje objęte wnioskiem nie mają waloru informacji publicznej z następujących powodów:

1. pytania zawarte w punktach 1-3 wniosku (związane z postępowaniem

w sprawie zwrotu środków z tytułu niedozwolonej pomocy publicznej oraz postępowaniami związanymi z wypłatą środków w ramach Tarczy Finansowej) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie dotyczą sprawy publicznej, tylko służą realizacji indywidualnego interesu Dłużnika PFR i działającego w porozumieniu z nim wnioskodawcy, który stara się w ten sposób uzyskać informacje w indywidualnej sprawie Dłużnika PFR, z którym pozostaje w oczywistym porozumieniu, wykorzystując przy tym i nadużywając ustawę,

2. pytania zawarte w punktach 4-7 wniosku (związane z umowami o usługi prawne) także nie mają charakteru informacji publicznej, ponieważ w sposób ewidentny służą do uzyskania przez wnioskodawcę i Dłużnika PFR, w porozumieniu z którym działa informacji w indywidualnej sprawie; wnioskodawca próbuje bowiem ustalić informacje na temat postępowań sądowych i pozasądowych związanych

z wypłatą środków w ramach Tarczy Finansowej oraz ich kosztów, w sytuacji,

w której pozostający z nim w relacjach Dłużnik PFR znajduje się jednocześnie

w analogicznym sporze ze Spółką; celem uzyskania żądanej informacji nie jest zatem troska o sprawy publiczne, ale subiektywny i prywatny interes wnioskodawcy

i Dłużnika PFR.

W ocenie Spółki skoro nie zachodzą dwie kluczowe przesłanki (zarówno przedmiotowa, jak i podmiotowa), których łączne zaistnienie umożliwia zastosowanie przepisów u.d.i.p., to żądane przez Skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach wynikających z tej ustawy.

Dodatkowo, rodzaj informacji będących przedmiotem wniosku, a także argumentacja towarzysząca jego złożeniu, prowadzą do konieczności rozważenia aspektu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W kontekście nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej, powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r. o sygn. I OSK 2777/16, w którym stwierdzono, że: "Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa

o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji.".

Spółka stwierdziła, że charakter i zakres informacji będących przedmiotem wniosku bezpośrednio wskazuje na indywidualny interes Dłużnika PFR

i pozostającego w porozumieniu z nim Wnioskodawcy, co stoi w sprzeczności

z możliwością uznania wniosku za wniosek o dostęp do informacji publicznej. Żądana bowiem przez Skarżącego informacja nie dotyczy informacji publicznej

w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale sprawy indywidualnej prowadzonej przez Spółkę przeciwko Skarżącemu w związku z wypłatą środków w ramach Tarczy Finansowej, co w konsekwencji wyklucza możliwość jej udostępnienia w trybie danej ustawy.

Dłużnik PFR, jako Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej, której 100% udziałowcem jest Gmina i Miasto [...] nie jest podmiotem prawa prywatnego

i dlatego nie może w trybie u.d.i.p. żądać udostępnienia informacji publicznej. Pomimo, że Skarżącemu bezpośrednio nie można przypisać takiego samego statusu, jak Dłużnikowi PFR, to jednak biorąc pod uwagę poczynione ustalenia dotyczące występowania porozumienia pomiędzy Dłużnikiem PFR a Skarżącym, również ta okoliczność powinna zostać wzięta pod uwagę w toku rozpatrywania wniosku.

W skardze na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku z [...] marca

2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucono Spółce naruszenie art. 4

ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 3 lit. d i e, pkt 5 lit. a-g, a także art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p..

Wniesiono o:

1. zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku,

2. stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenie od Spółki na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł,

4. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania,

5. rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Spółka jest polską instytucją rozwoju o statusie spółki akcyjnej, a jej akcjonariuszami są: Skarb Państwa, posiadający 99.87% procent udziału w kapitale podstawowym Spółki oraz Bank Gospodarstwa Krajowego, posiadający 0,13% udziału w kapitale podstawowym Spółki. Stwierdzono wobec tego, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym

do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p..

Podkreślono, że środki na realizację programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" są de facto środkami publicznymi.

Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej swoje prawo nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń odnoszących się do podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje więc każdej osobie fizycznej, niezależnie od posiadanego obywatelstwa, jak również niezależnie od posiadania zdolności do czynności prawnych, a co za tym idzie niezależnie od wieku. Brak również ograniczeń w stosunku do innych podmiotów, wnioskować mogą zarówno osoby prawne, jak również jednostki nieposiadające osobowości prawnej, a także wszelkiego rodzaju podmioty niesformalizowane - grupy osób połączonych jedynie realizacją wspólnego celu, nietworzące struktur organizacyjnych. Wykazywanie zatem nieudowodnionych powiązań pomiędzy Skarżącym a Termami [...], po pierwsze nie ma żadnego znaczenia, a po drugie jest wręcz absurdalne.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, o oddalenie skargi

w całości i zasądzenie od Skarżącego na rzecz Spółki kosztów postępowania.

Wniesiono o dopuszczenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

1. pisma Spółki z 21 marca 2024 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania, celem wykazania faktu poinformowania Skarżącego o niemożności udostępnienia mu żądanych informacji w terminie wraz ze wskazaniem powodów opóźnienia w ich udostępnieniu i wyznaczeniem nowego terminu udostępnienia oraz jednoznacznym wskazaniem informacji o możliwości zakwalifikowania wniosku jako niedotyczącego informacji publicznej,

2. stanowiska Spółki z 7 maja 2024 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania, celem wykazania faktów: (1) poinformowania Skarżącego o tym, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p), a ponadto, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej - a tym samym informacje, o których udostępnienie zwrócił się Skarżący nie podlegają udostępnieniu przez Spółkę w trybie u.d.i.p., (2) braku substratu zaskarżenia w postaci decyzji

o odmowie udostępnienia informacji, która nie została wydana przez Spółkę,

3. akt postępowania w sprawie II KO/Wa 101/24, celem wykazania faktów: (1) istnienia daleko idącego sporu pomiędzy Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej "[...]" sp. z o.o. w [...] (Dłużnik PFR), a Spółką, (2) kwestionowania przez Dłużnika PFR zasadności roszczeń Spółki wynikających z zawartej pomiędzy nim, a PFR umowy subwencji finansowej, (3) istotnego podobieństwa pomiędzy pytaniami zawartymi we wniosku o dostęp do informacji publicznej złożonym przez Dłużnika PFR a pytaniami zawartymi we wniosku Skarżącego, (4) istnienia pomiędzy Skarżącym, a Dłużnikiem PFR porozumienia co do treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej, (5) dążenia przez Skarżącego do pozyskania informacji na potrzeby przygotowania przez Dłużnika PFR strategii procesowej, a tym samym posiadania przez Skarżącego wyłącznie prywatnego interesu w złożeniu wniosku, (6) istotnego podobieństwa wniosków i treści skargi Dłużnika PFR na bezczynność Spółki z treścią skargi Skarżącego,

4. wyciągu ze Statutu Spółki,

5. wydruku informacji aktualnych z rejestru przedsiębiorców Spółki, celem wykazania faktów: statutowych celów działalności PFR oraz zakresu działalności Spółki ujawnionego w KRS,

6. wyciągu z pozwu z 24 kwietnia 2024 r. złożonego przez PFR przeciwko Dłużnikowi PFR w Sądzie Okręgowym w [...], celem wykazania faktów: (1) istnienia daleko idącego sporu pomiędzy PFR, a Dłużnikiem PFR, (2) kwestionowania przez Dłużnika PFR zasadności roszczeń Spółki wynikających

z zawartej pomiędzy nim, a PFR umowy subwencji finansowej, (3) dążenia przez Skarżącego do pozyskania informacji na potrzeby przygotowania przez Dłużnika PFR strategii procesowej, a tym samym posiadania przez Skarżącego wyłącznie prywatnego interesu w złożeniu wniosku.

Zdaniem Spółki, gdy udzielona w formie czynności materialno-technicznej odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej nie podlega zaskarżeniu

w trybie skargi do sądu administracyjnego, skarga jest niedopuszczalna, a zatem powinna zostać odrzucona. Analiza skargi nie pozostawia wątpliwości, że żądana przez Skarżącego informacja nie ma waloru pozwalającego na jej ujawnienie w trybie u.d.i.p..

Wywiedziono ponadto, że Spółka nie jest organem władzy publicznej czy osobą pełniącą funkcję publiczną, ani żadnym z podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a zatem podmiotem, który ex definitione jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie jest sporne, że Spółka nie mieści się w zakresie pojęcia organu władzy publicznej. Oczywistym jest, że Spółka nie jest organem państwowym lub samorządowym, albo innym podmiotem sprawującym w imieniu władzy publicznej funkcje publiczne. Jest wyłącznie spółką prawa handlowego nie posiadającą jakichkolwiek cech pozwalających na jej kwalifikację jako organu władzy publicznej.

W postanowieniu z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21, wydanym na tle sporu powstałego w związku z realizacją przez Spółkę Programu "Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm", Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 5 lipca o systemie instytucji rozwoju (dalej SIR)."

Spółka nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Charakter podejmowanych przez nią działań wprost świadczy o tym, że zadaniem Spółki jest realizowanie własnych celów biznesowych. Działalność Spółki nie stanowi wykonywania zadań publicznych. Nie dysponuje ona środkami publicznymi w ramach Programu "Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm".

Wobec kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej, stwierdzono, że przesłanka ta nie zachodzi w realiach niniejszej sprawy. Powtórzono zajęte dotychczas w tym zakresie stanowisko, poszerzając je i uzupełniając.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie Sąd wskazuje, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwaną dalej "P.p.s.a.").

Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady

i tryb jej udostępniania.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność

w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p..

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec

o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku

o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony

o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Ocena zasadności skargi w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a zatem czy jest to jeden

z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji.

Dokonując takiej oceny Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało dokonać oceny czy PFR należy do kategorii podmiotów zobowiązanych

do udzielenia informacji publicznej oraz czy "żądane do udzielenia informacje stanowią informację publiczną".

Dla dokonania takiej oceny, tj. w pierwszej kolejności "spełnienia przez spółkę zakresu podmiotowego" nieodzownym jest zatem dokonanie analizy statusu prawnego PFR w aspekcie u.d.i.p..

I tak, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U z 2022 r. poz. 760 – dalej "SIR") system instytucji rozwoju tworzy m.in. Polski Fundusz Rozwoju.

Na podstawie art. 11 ust. 1 SIR, Polski Fundusz Rozwoju wykonuje działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, zgodnie

z zasadami dobrej praktyki handlowej, dążąc w długim terminie do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału.

Z kolei z art. 11 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika, że do zadań Polskiego Funduszu Rozwoju należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi,

w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19". Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 SIR minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, na uzasadniony wniosek Prezesa Polskiego Funduszu Rozwoju, może udzielić Polskiemu Funduszowi Rozwoju dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w rozumieniu ustawy

z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1637). Jak z kolei stanowi art. 18 ust. 1 SIR przychodami Polskiego Funduszu Rozwoju mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej.

Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 6 SIR, w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przepisy art. 150-152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych. Na podstawie zaś art. 19 ust. 1 tejże ustawy minister właściwy do spraw budżetu, na uzasadniony wniosek Polskiego Funduszu Rozwoju, może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju.

Treść przytoczonych przepisów prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że PFR, w szczególności, realizuje pewne zadania publiczne, o których mowa

w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, zaś majątek Spółki pochodzi

z "zadysponowania" majątkiem Skarbu Państwa.

Również analiza statutu PFR S.A. wskazuje, że Spółka została utworzona

w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy oraz, że Państwo powierzyło PFR S.A. realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego.

Dlatego też, wbrew twierdzeniom Spółki, spełnia ona kryterium podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, skoro majątek Spółki wyczerpuje cechy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14, że nie jest konieczne, aby określona spółka prawa handlowego realizowała jakiekolwiek zadania publiczne; w takim wypadku wystarczy sam fakt gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, aby uznać, że dana spółka podlega reżimowi ustawy. Nie ma przy tym także znaczenia forma prawna podmiotu oraz fakt, iż jest to na przykład spółka prawa handlowego. Dlatego też oceny takiej nie może zmienić podnoszona przez Spółkę argumentacja, że "majątek spółki jest własnością PFR S.A. tj. spółki prawa handlowego" oraz, że "Skarb Państwa jest jedynie właścicielem akcji spółki, a nie jej majątku, który bezsprzecznie pozostaje własnością Spółki".

Zdaniem Sądu, żądane przez Skarżącego informacje, dotyczące ogólnie rzecz ujmując realizacji Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" w zakresie zwrotu środków, wszczęcia spraw sądowych dotyczących realizacji programu oraz zewnętrznej obsługi prawnej umów na obsługę prawną i wynagrodzeń z tym związanych, wyczerpują również w realiach sprawy zakres przedmiotowy informacji publicznej.

Żądane informacje, dotyczące konkretnych działań dotyczących pomocy publicznej i umów prawnych mają ścisły związek z gospodarowaniem mieniem publicznym i wydatkowaniem środków publicznych, którymi dysponuje PFR. Posiadają więc walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. i dlatego sposób wydatkowania środków publicznych na takie cele winien być transparentny i poddany kontroli społecznej.

Ponieważ z tego obowiązku Spółka niewątpliwie się nie wywiązała, dlatego też należało w tym zakresie zobowiązać PFR do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku) i zobowiązać PFR S.A. z siedzibą

w [...] do rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] marca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, cbosa). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek pismem

z 19 lutego 2018 r., aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na wadliwie dokonaną interpretację przepisów u.d.i.p., w tym zwłaszcza co do wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

W pozostałym zakresie, tj. przyznania Skarżącemu od organu sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił, ponieważ bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od PFR zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 złotych.