II SAB/Łd 12/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-05-10	
Data wpływu	2019-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 2198/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2f, art. 6 ust. 1 pkt 3a, art. 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 149 par. 1 pkt 1, 2, art. 149 par 2, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 10 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 roku sprawy ze skargi W. I. na bezczynność A Spółki z o. o. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę z o. o. w P. do załatwienia wniosku W. I. z dnia 4 kwietnia 2016 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od A Spółki z o. o. w P. na rzecz W. I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K.	
Uzasadnienie
W dniu 4 kwietnia 2016 r. W. I. wniósł do A Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej powoływanego jako A w P.) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie w formie skanów na adres email:

- umowy o pracę zawartej z T. L. przez organ,

- wszystkich umów zawartych z T. L. w latach 2013-2015,

- informacji o wysokości wypłaconych nagród T. L. w latach 2013-2015.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. odmówił przekazania wspomnianych dokumentów z uwagi na ochronę dóbr osobistych pracownika wskazując, że informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne. Ponadto, jako należące do kategorii dóbr osobistych są chronione przepisami Kodeksu cywilnego. W tym względzie przywołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93). Podano także, że wskazany we wniosku pracownik pozostaje w stosunku zatrudnienia z organem i jest zatrudniony jako Kierownik Działu Kadr i Organizacji, i podobnie jak inni pracownicy organu korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla dóbr osobistych. Skan ww. pisma został doręczony skarżącemu na podany we wniosku adres e-mail.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżył bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), zwanej dalej EKPC oraz art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p.

Na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sąd pierwszej instancji dopuścił Stowarzyszenie B do udziału w sprawie jako uczestnika postępowania, na zasadzie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wyrokiem z dnia 25 października 206 roku przyjął, że niewątpliwie A w P. jest podmiotem, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast pismo organu z dnia 11 kwietnia 2016 r. należy uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest wszak bezczynność organu, a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Sąd nie był uprawniony do badania kwestii prawidłowości jej wydania oraz doręczenia skarżącemu. Ponadto, w sytuacji gdy organ przed wniesieniem skargi odmówił udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie, niespornym jest, że nie pozostawał w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. I. wyrokiem z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 171/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzając jednocześnie uczestnikowi postępowania zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA uznał za uzasadniony zarzut niewyjaśnienia dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne przyjęcie, że pismo organu z dnia 11 kwietnia 2016 r. stanowiło w istocie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnienia wymagała rola, jaką w stosunku do organu pełnił T. L.. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoliłoby na jednoznaczne określenie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie, czy w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 16 tej ustawy. Gdyby okazało się, że żądana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, wówczas nie byłoby mowy o bezczynności organu – jednak z innego powodu, aniżeli wywiedziony w zaskarżonym wyroku. Z pisma organu z dnia 11 kwietnia 2016 r. nie wynika jednoznacznie, czy w istocie stanowi ono o odmowie udzielenia informacji publicznej, czy też w ocenie organu żądana informacja w ogóle nie stanowi informacji publicznej. Jeżeli natomiast żądana informacja, z uwagi na jej charakter byłaby informacją publiczną, wówczas sposób załatwienia wniosku skarżącego naruszał przepisy u.d.i.p. rozstrzygające o formie udostępnienia takiej informacji. Określona bowiem we wniosku forma przekazania (przesłania) informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej, w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dopatrzył się podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zastosowanie będą miały przepisy k.p.a. Skoro tak, to wówczas decyzja taka, aby stanowiła wiążące rozstrzygnięcie, winna być doręczona stronie na zasadach określonych przepisami k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami. To zaś oznacza, że brak prawidłowego doręczenia decyzji, przy jednoczesnym braku innych czynności ze strony organu zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego, przesądzałby o bezczynności tego organu.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy, Spółka ustanowiła z dniem 7 maja 2008 roku prokurę samoistną na rzecz T. L.. Pismem z dnia 16 marca 2016 roku organ powiadomił skarżącego, że z tytułu wykonywania prokury nie zawarto z T. L. umowy o pracę i nie pobierał on z tego tytułu wynagrodzenia (kserokopia uchwały - k.15 akt sądowych).

Na rozprawie w dniu 10 maja 2019 roku pełnomocnik organu złożył zakres obowiązków T. L. na stanowiska kierownika oddziału kadr oraz odpis uchwały nr [...] A Sp. z o.o. w sprawie odwołania z dniem 7 czerwca prokury samoistnej, udzielonej T. L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialną orzekania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2016.1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.)

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc pod uwagę wskazania zawarte w wyroku NSA w niniejszej sprawie, skarga okazała się zasadna.

NSA potwierdził w uzasadnieniu swego orzeczenia, że A jest podmiotem , o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej z uwagi na to, że gospodaruje mieniem publicznym. NSA przesądził również, że wysłane skarżącemu mailem pismo, odmawiające udzielenia informacji nie stanowiło decyzji administracyjnej, forma jego doręczenia nie spełniała również wymogów k.p.a. NSA zwrócił również uwagę, że w piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 roku organ nie zdecydował, czy uznaje żądaną informację za informację publiczną a odmawia je udzielenie wobec ochrony prawa do prywatności, czy też w jego mniemaniu żądana informacja nie ma cech informacji publicznej.

Realizując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA w niniejszej sprawie wskazać należy, że objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczą publicznej sfery działania Spółki. A jest podmiotem, realizującym zadania publiczne i gospodarujący publicznymi środkami. Wypłata wynagrodzeń czy nagród ze środków publicznych stanowi również informację publiczną. Za utrwalone uznać należy bowiem stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest m.in. umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca obowiązany jest do wypłaty wynagrodzenia pracownikowi), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Tego rodzaju umowa obrazuje także zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, stanowi więc także informację o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.

Skarżący żądał udostępnienia umowy o pracę oraz innych umów zawartych z T. L. w latach 2013-2015 oraz informacji o wysokości wypłaconych mu w tych latach nagród. Warto w tym miejscu przypomnieć, że T. L. jest pracownikiem pozostającym w stosunku zatrudnienia z organem i jest zatrudniony jako Kierownik Działu Kadr i Organizacji. Ze złożonego zakresu obowiązków wynika, że do jego zadań należy m.in. przygotowywanie uchwał organów Spółki, umów, w których Spółka jest stroną, pism stanowiących odpowiedzi do organów administracji publicznej sądów, prokuratur, instytucji w sprawach dotyczących przedmiotowego zakresu działalności spółki, opiniowanie projektów umów zawieranych przez spółkę, nadzór nad prowadzeniem spraw kadrowych, socjalnych, informatycznych, nad obsługą spraw informatycznych, gospodarczych, prowadzenie spraw związanych z informacją niejawną oraz obrony cywilnej, nadzór nad prowadzeniem spraw zw z ubezpieczeniem majątku i OC Spółki. Dodatkowo w okresie objętym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej pełnił funkcję prokurenta, udzielonej mu w maju 2008 roku prokury samoistnej, która wygasła w 2017 roku. Jako prokurent spółki T. L. reprezentuje samodzielnie spółkę na zewnątrz.

W świetle powyższych okoliczności, charakteryzujących rolę T. L. w spółce w ocenie sądu uznać należy, że należał on do grona pracowników piastujących funkcje kierownicze, jako prokurent reprezentował Spółkę w stosunkach zewnętrznych. Był więc osobą pełniącą funkcje publiczne. Podobnie jest z innymi umowami cywilnoprawnymi zawartymi przez organ z T. L.. Informacja o wysokości wypłaconych nagród pracownikowi tego organu, piastującemu funkcje kierownicze w latach 2013-2015 również stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.

Z pisma A w P. z dnia 11 kwietnia 2016 roku, wyjaśniającego odmowę udzielenia żądanych informacji wynika, że organ działał na podstawie art. 5 ust.2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak organicznie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2018 roku w sprawie II SA/Sz 1147/18 LEX nr 2610900, użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Dalej WSA przypomniał, że "nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74)."

Należy też zwrócić uwagę na wykładnię pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczną" dokonaną także przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006, Nr 3, poz. 30). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W świetle powyższych rozważań, wobec zadań wykonywanych przez T. L. i w charakterze prokurenta i w charakterze kierownika działu kadr należało uznać go za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. Wobec tego nie mają w spawie zastosowania ograniczenia w udostępnieniu informacji, dotyczących umów zawartych przez niego ze A Sp.z oo. w P..

Natomiast gdyby jednak organ uznał, że jednak istnieją podstawy do odmowy udzielenia informacji, to należało wydać decyzję stosowanie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/13).

Jak wyjaśnił to NSA , w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez e-mail, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 14 § 1 K.p.a. Pismo Spółki przesłane wnioskodawcy na adres mailowy wskazany we wniosku nie stanowiło dokumentu elektronicznego. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową nie zawierał bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie.

Z uwagi na powyższe skargę należało uznać za uzasadnioną. Adresat wniosku skarżącego zobowiązany był do załatwienia żądania bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Załatwienie wniosku skarżącego powinno nastąpić albo poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania, o czym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy do czynienia zarówno wówczas, gdy organ nie podejmie żadnych czynności materialno – technicznych w celu udzielenia odpowiedzi na żądanie, jaki i wówczas, gdy nie załatwi wniosku w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w żadnej z wymienionych form przewidzianych w ww przepisach, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 p.p.s.a zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa przesądza fakt, że organ nie załatwił wniosku w sposób przewidziany prawem, pomimo znaczącego upływu casu, nawet biorąc pod uwagę jedynie okres po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.

ał