Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Z.B. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania powiększenia otworu okiennego w budynku przy ul. [...] w K.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. C., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1b i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "ustawa"), bowiem w budynku nastąpiła bez zgłoszenia przebudowa ścian zewnętrznych poprzez powiększenie otworu okiennego w celu wykonania wyjścia na ogród z lokalu nr [...].

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W jej uzasadnieniu przytoczył treść art. 105 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 7a, art. 50 i art. 51 ustawy i uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było niezasadne. Wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do przebudowy nieruchomości stanowiącej współwłasność Z. B. (dalej: "inwestor"). Inwestor bez uzyskania pozwolenia na budowę lub bez dokonania zgłoszenia powiększył otwór okienny, a nadto nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ponownym postępowaniu organ I instancji winien zawiadomić strony postępowania o wszczęciu postępowania i o jego zakresie, następnie zbadać czy wykonany przez inwestora zakres prac polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku mieszkaniowego jednorodzinnego doprowadził do zwiększenia dotychczasowego obszaru jego oddziaływania. Jeśli tak, to należy przyjąć, że dla wykonanych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W odwrotnej sytuacji należy przyjąć kwalifikację zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy i wówczas inwestor musiałby dokonać zgłoszenia robót budowlanych, stanowiących przebudowę. Organ I instancji musi też ustalić, czy niewątpliwie stanowią te roboty samowolę budowlaną, a więc czy została spełniona przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie organu nadzoru zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy uniemożliwia zastosowanie art. 136 k.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, że w sprawie naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 105 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 1 i 2 pkt 1b, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 50 i art. 51 ustawy. Uznał, że przedmiotowy budynek jest wolno stojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym a wykonane prace nie oddziaływują na inne działki. Z tego powodu przeprowadzone prace nie stanowią samowoli budowlanej i nie wymagały uzyskania pozwolenia ani też zgłoszenia, stąd też nie ma podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 ustawy ale postępowanie powinno być umorzone. Jakiekolwiek wątpliwości powinny być podstawą do zastosowania w tej sprawie art. 7a k.p.a. Nawet gdyby zgłoszenie przebudowy było konieczne, to wszczęciu postępowania przeczy protokół okresowej kontroli technicznej budynku z dnia [...] r., który wskazuje na bezpieczne jego funkcjonowanie. W czasie kiedy przebudowa miała miejsce, tj. 20 lat temu, inwestor był współwłaścicielem nieruchomości i jego udział wynosił ½, zatem mógł nią dysponować a pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na wykonanie tychże prac. Organ II instancji nie ustalił, czy w dacie wykonania przebudowy istniała zgoda współwłaścicieli. Między inwestorem a współwłaścicielką nieruchomości i jej obecnym mężem istnieje konflikt, dlatego też organ II instancji winien uzupełnić postępowanie w trybie art. 136 k.p.a. i zbadać treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, ale uchylił się od załatwienia sprawy i nie umorzył postępowania na podstawie art. 50 ustawy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Sprzeciw nie ma uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek, czyli sprzeciw.

Organ I instancji w niniejszej sprawie nie dokonał ostatecznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a istota zaskarżonej decyzji sprawdza się do stwierdzenia konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy za organem II instancji powtórzyć, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytorycznie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zatem termin "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" obejmuje sytuacje, gdy zachodzi brak strony tego postępowania lub brak jego przedmiotu. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. B. Adamiak i J. B.owski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck Warszawa 2006, s. 489).

Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa, to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji, aby ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu oraz prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji uwzględnił zarzuty odwołania, co do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania, celem wyjaśnienia podnoszonych zarzutów, okoliczności faktycznych sprawy, zgłaszanych zastrzeżeń i wniosków.

Sąd podkreśla, że kontrola sądowa decyzji odwoławczej na podstawie art. 64e p.p.s.a., wymaga sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, jak słusznie zauważyli wnoszący sprzeciw, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOS). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Orzeczenie uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a., tzn. że uzupełnienia tego nie może dokonać organ odwoławczy.

Na organie II instancji ciążą, bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ II instancji winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie z istotnym jednak zastrzeżeniem wynikającym właśnie z opisanej sytuacji w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest wszechstronnie zgromadzony w stopniu pozwalających na rozpatrzenie sprawy, a kwestią sporną jest tylko ocena tego pełnego materiału dowodowego.

W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ II instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Instytucja sprzeciwu jest nową instytucją, której celem jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że analiza jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji obszernie wskazał na niedostatki postępowania przeprowadzonego przez ten organ. Organ I instancji w toku postępowania winien bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza gdy były podnoszone w toku postępowania przed tym organem. Brak bowiem szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie wskazuje organ II instancji, że to uchybienie stanowi zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej przez organ I instancji decyzji, który ponad wszelką wątpliwość zobowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić i rzetelnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie, które decydują o zasadności złożonego wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne. W tym zakresie organ winien posłużyć się wszelkimi i dostępnymi środkami dowodowymi, zwłaszcza z uwagi na specyfikę sprawy dokumentami i oświadczeniami.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że także rolą inwestora jest efektywne współdziałanie z organami w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Udzielanie wyjaśnień, przedkładanie dokumentów na żądanie organu, udostępnianie nieruchomości celem przeprowadzenia oględzin, czy wizji lokalnych.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a.

W okolicznościach badanej sprawy, organ II instancji wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez konkretne wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stwierdzić należy, że zarzuty co do prawidłowości decyzji organu I instancji dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ ten sprostał także wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Sąd podzielił więc ocenę, że organ II instancji nie jest władny do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Innymi słowy, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione przez organ II instancji bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadniona jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być bowiem wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy nie wyręczać organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych w niej dowodów. Zgodnie zatem z art. 138 § 2 k.p.a., organ II instancji może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji Sąd zwraca uwagę, iż obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przy tym o to, że organ w świetle zgromadzonych dowodów ma nie tylko uprawnienie, ale przede wszystkim prawny obowiązek wszechstronnej oceny sprawy, wydania rozstrzygnięcia i jego odpowiedniego umotywowania. Również podziela utartą linię orzeczniczą wskazującą na wyjątkowość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy przez organ II instancji do ponownego rozpatrzenia. Niemniej jednak jeżeli organ I instancji formułuje swoje oceny na podstawie wyłącznie szczątkowo lub jednostronnie zebranego materiału dowodowego, ignorując oczywiste wątpliwości rodzące się już na tle wzajemnie sprzecznych twierdzeń uczestników postępowania administracyjnego, to narusza tym samym obowiązki jakie nakłada na niego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie w zasadzie nie będą mogły zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem z uwagi na zakres wymaganych ocen i czynności dowodowych zazwyczaj narusza to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zebranie całości materiału dowodowego w postępowaniu drugoinstancyjnym, jak również sformułowanie rozstrzygnięcia merytorycznego), przy czym nie należy jej rozumieć w sposób wyłącznie formalny. Do uznania zatem, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarczy przyjęcie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, dwóch hierarchicznie różnych organów.

W niniejszej sprawie organ I instancji wadliwie procesowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dochodząc do co najmniej przedwczesnych wniosków co do bezprzedmiotowości postępowania.

Z powyższych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.