Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 369/16 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonywanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżony wyrok, uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim. S. z dnia [..] grudnia 2015 r., nr [..] II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz M. W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 369/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. W. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [..] postanowieniem z dnia [..] grudnia 2015 r., na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania wraz z zamontowaniem pieca gazowego w lokalu mieszkalnym przy ul. T. w S., nałożył na M.W. (inwestora) obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2016 r. oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.

Po rozpatrzeniu zażalenia M. W. od tego postanowienia, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] postanowieniem z [..] lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przesłanką niezbędną do nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych oraz ekspertyz jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Uzasadnione wątpliwości, o których mowa, z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego, czy samowolnego wykonania innych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wątpliwości te uzasadnione być muszą stwierdzonymi okolicznościami sprawy.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1989 r. nie zawiera żadnych załączników graficznych, natomiast w swojej treści nie zawiera regulacji w przedmiocie istniejącej instalacji gazowej. Z protokołu technicznego odbioru adaptacji strychu na mieszkanie z dnia 22 lipca 1992 r. wynika, że mieszkanie przy ul. T. w S. spełnia warunki do zamieszkania lokatorów oraz, że wykonany został m.in. protokół szczelności instalacji gazowej i pieca gazowego. Brak jest dokumentów dotyczących wykonania instalacji gazowej w przedmiotowym mieszkaniu. Nadto skarżąca dwukrotnie wymieniała piec gazowy w swoim mieszkaniu od roku 1989. W aktach sprawy brak jest dokumentacji poświadczającej prawidłowość każdorazowego wykonania podłączenia nowego pieca gazowego do istniejącej instalacji, jak również brak jest potwierdzenia w postaci odpowiedniego dokumentu, czy w przewodzie spalinowym, do którego podłączony jest piec gazowy dwufunkcyjny zamontowany jest wkład stalowy. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że wkład stalowy zamontowany był na zlecenie Wspólnoty, tymczasem z oświadczenia przedstawiciela Wspólnoty, wynika, że zarządca nie otrzymał od skarżącej żadnego dokumentu potwierdzającego legalność powstałej instalacji gazowej, jak również poświadczającego montaż wkładu stalowego w kominie w jej lokalu mieszkalnym. W ocenie organu II instancji, z uwagi na powyższe okoliczności zaistniały w sprawie uzasadnione wątpliwości w zakresie wykonanych robót budowlanych.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że przepis art. 81c ust 2 Pr. bud., stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, określa przesłanki zastosowania tego przepisu. Z jego brzmienia wynika, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tym samym przesłanką ustawową, od spełnienia której uzależniona jest możliwość skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z ust. 2, jest istnienie wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud., obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Ustawowa przesłanka, czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości, nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Czyli sam fakt wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 Pr. bud.

Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie zainicjowała sama skarżąca, informując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [..] w piśmie z dnia 2 lipca 2015 r. o wydobywających się w zajmowanym przez nią lokalu spalinach gazowych oraz fakcie zatrucia spalinami w lokalu na niższej kondygnacji. M.W. wyjaśniała, że zmieniła system grzewczy mieszkania z ogrzewania piecami na ogrzewanie gazowe przy okazji rozbudowy lokalu. Twierdziła, że ogrzewanie wykonała legalnie oraz, że zostało odebrane i dopuszczone przez PINB. Skarżąca zwróciła również uwagę na występujące problemy z ciągiem kominowym oraz stan kominów zagrażający bezpieczeństwu mieszkańców budynku.

W ocenie Sądu, organy słusznie wskazały, że nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanej instalacji centralnego ogrzewania wraz z piecem gazowym jest uzasadnione.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że instalacja centralnego ogrzewania w lokalu nr [..] przy ul. T. została wykonana legalnie. Skarżąca przedłożyła wprawdzie decyzję z dnia[..] kwietnia 1989 r. udzielającą jej pozwolenia na budowę, obejmującą wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacja części strychu na pokój, który stanowić będzie integralną część lokalu mieszkalnego nr [..], decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [.]. września 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę mieszkania o część poddasza z przeznaczeniem na powiększenie korytarza w S. przy ul. T., jednakże z żadnej z nich nie wynika, że obejmuje zmianę sposobu ogrzewania tego lokalu i budowę instalacji centralnego ogrzewania. Z treści protokołu z dnia 22 lipca 1992 r., sporządzonego przez przedstawicieli administracji budynku oraz kierownika budowy po wykonaniu adaptacji strychu na mieszkanie, wynika, że wykonano próby szczelności instalacji gazowej i pieca gazowego, jednakże M. W. oświadczyła w dniu 2 listopada 2015 r., że po roku 1989 dwukrotnie zmieniała w mieszkaniu piec gazowy. Nie przedłożyła przy tym żadnych dokumentów dotyczących jego montażu, odbioru czy prób instalacji gazowej po zamontowaniu.

W tej sytuacji, wobec stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia skarżącej, które to okoliczności ona sama potwierdza oraz w celu umożliwienia prawidłowego funkcjonowania w lokalu instalacji gazowej, nałożenie zobowiązania wykonania i przedłożenia oceny technicznej instalacji jest uzasadnione. Działania organów podejmowane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Pr. bud. mają zatem na celu wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wydane postanowienie ma charakter dowodowy nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego, czyli legalności wykonania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu skarżącej.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła M. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 81 c ust. 2 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót w zakresie instalacji ogrzewania w sytuacji, gdy nałożenie powyższego obowiązku ma charakter wyjątkowy, a jego nałożenie musi zostać poprzedzone podjęciem przez organ możliwych działań dla ustalenia legalności i zgodności ze sztuką budowlaną wykonanej inwestycji, jako uprawnienie o charakterze wyjątkowym nie może być ono nadużywane i nie może sprowadzać się do przerzucenia na stronę obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez wyrażający powyższy obowiązek ma charakter ogólny i jako taki winien być stosowany z konkretnymi przepisami szczegółowymi ustawy, podczas gdy stan niniejszej sprawy nie został dostatecznie ustalony przez organ, w tym w szczególności w miejscu zgromadzenia i przeanalizowania dokumentacji w przedmiocie wykonywanej przez skarżącą inwestycji, uzyskano jedynie informację od pracownika archiwum WUiAB UM o tym, że "brak jest w archiwum dokumentów dot. pozwolenia na budowę w sprawie dot. wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji c.o. gazowej wraz z podłączeniem pieca gazowego".

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 K.p.a. wyrażający się w braku uchylenia postanowienia [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r. w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób powierzchowny, bowiem nie zgromadzono całej dokumentacji, związanej z wykonywaniem przez M.W. prac budowlanych w lokalu przy ul T. w S. oraz zastąpienie zgromadzenia i przeanalizowania tej dokumentacji oświadczeniem pracownika archiwum WUiAB w [..], że brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wykonania przez skarżącą instalacji gazowej, tym bardziej, że powykonawczy opis techniczny z dnia 22 lipca 1992 r., obejmujący również odbiór instalacji gazowej, został zatwierdzony przez Urząd Rejonowy w [..] Oddział Nadzoru Budowlanego, a następnie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę nr [..] z [..] września 2001, której podstawą był projekt budowlany obejmujący również rozbudowę istniejącej już instalacji, co więcej - dla poczynienia ustaleń faktycznych nie oceniono wszechstronnie zebranego (choć w sposób szczątkowy) materiału dowodowego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez WSA w Szczecinie postanowienia [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r. w sytuacji, gdy organy administracji dla stwierdzenia ewentualnych problemów z urządzeniami grzewczymi w lokalu przy ul. T. w [..] oparły się na prywatnych ocenach technicznych, a powyższe okoliczności należą do zakresu wiadomości specjalnych i winny zostać stwierdzone opinią biegłego,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez WSA w Szczecinie postanowienia [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r. w sytuacji, gdy powykonawczy opis techniczny budynku z 22 lipca 1992 r. został sporządzony na przepisanym do tego formularzu, a w części dotyczącej jego zatwierdzenia ma charakter dokumentu urzędowego, z którego winno wynikać domniemanie, że wykonanie przez M. W. instalacji gazowej zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i pozwoleniem na budowę z uwagi na zatwierdzenie protokołu przez odpowiedni organ w ramach posiadanych przez niego kompetencji,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 86 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez WSA w Szczecinie postanowienia [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r., w sytuacji, gdy organ administracji zastąpił zeznania świadka w osobie B. O. oraz przesłuchanie M. W. w charakterze strony notatką służbową pracownika organu, przypisując tej notatce charakter oświadczenia świadka i strony, w sytuacji gdy notatki te nie były nawet przez świadka i skarżącą podpisane,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 81, art. 8 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez WSA w Szczecinie postanowienia [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r., w sytuacji gdy M. W. została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych materiałów i dowodów w toku postępowania przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji, które to naruszenia spowodowały utrzymanie w mocy postanowień, wydanych w oparciu o niezgodny ze stanem rzeczywistym stan faktyczny, zatem wydanych w sposób sprzecznych z zasadą prawdy materialnej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie celem ponownego rozpoznania, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: protokołu z prób szczelności instalacji z 7 lutego 1991 r., opinii nr [..] z 6 lutego 1991 r., protokołu odbioru robót z 12 grudnia 1992 r. w zakresie instalacji centralnego ogrzewania, projektu technicznego podłączenia pieca gazowego wraz z załącznikami, pozwolenia na wykonanie centralnego ogrzewania etażowego z 16 maja 1989 r., projektu budowlano - wykonawczego rozbudowy mieszkania o fragment poddasza na okoliczność istnienia projektu wykonania przez skarżącą instalacji centralnego ogrzewania i podłączenia pieca gazowego, braku rzetelnego wyjaśnienia sprawy przez organ administracji przed nałożeniem na skarżącą obowiązku z art. 81 Pr. bud. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której to przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z określoną w przepisie art. 7 K.p.a., którego rozwinięcie zawiera art. 77 § 1 K.p.a., zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut dowolności ustaleń faktycznych wykluczą dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.).

Obowiązki te pozostają aktualne również w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo budowlane, w tym w oparciu o art. 81 c Pr. bud., którego ustęp 2 stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Przepis ten stwierdza, że organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Z uwagi na użycie w komentowanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości", "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu, muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. Przepis art. 81 c ust. 2 Pr. bud. powinien mieć zastosowanie tylko "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości", czyli takich wątpliwości, które nie mogą być wyjaśnione przez sam organ prowadzący postępowanie. Wątpliwości takie muszą być uzasadnione, co powinna wyjaśniać treść uzasadnienia postanowienia.

Tymczasem w niniejszej sprawie zabrakło wystarczających ustaleń faktycznych, które determinowałyby zastosowanie omawianego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia można przeczytać, że z dokumentacji, jaką posiada obecny zarządca obiektu, nie wynika, aby instalacja co. gazowa w mieszkaniu przy ul. T.w S. wykonana została na podstawie decyzji właściwego organu, jak również, że pomimo wielokrotnych próśb skierowanych do M. W. w przedmiocie dostarczenia właściwego pozwolenia, nie zostało ono przedłożone. Organ zaznaczył, że z oświadczenia skarżącej wynika, iż zarządca nie otrzymał od skarżącej żadnego dokumentu potwierdzającego legalność powstałej instalacji gazowej, jak również poświadczającego montaż wkładu stalowego w kominie w jej lokalu mieszkalnym. W tym miejscu należy podkreślić, że postanowienie, wydawane na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud.. ma charakter wyłącznie dowodowy, a postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego toczącego się już postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Poczynione ustalenia faktyczne organu obejmowały zatem kwestie, które powinny być badane w postępowaniu głównym dotyczącym samowoli budowlanej, nie zaś w postępowaniu, które stanowi wyłącznie część innego, toczącego się już postępowania w tym przedmiocie. Nie można zastępować ustaleń faktycznych uzasadniających podjęcie przez organ działań na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. ustaleniami dotyczącymi samowoli budowlanej. Kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego, jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81 c ust. 2 Pr. bud. Nadto to organ - a nie strona - ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, co musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2068/13, dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taką interpretację omawianego przepisu przyjął wprawdzie również organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, niemniej jednak nie skutkowało to prawidłowym zastosowaniem i prawidłową oceną zastosowania tego przepisu. Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że samowola budowlana nie może być przesłanką zastosowania art. 81 c ust. 2 Pr. bud., a jednocześnie właśnie na tej przesłance oparł ocenę prawidłowości nałożenia obowiązków na skarżącą przez organ w tej sprawie. Sąd Wojewódzki nie zwrócił uwagi, że działania organu w trybie tego przepisu powinny być nakierowane na ustalenie przyczyn wydobywania się spalin z mieszkania skarżącej, a następnie ocenę przedłożonej dokumentacji dotyczącej realizacji instalacji co. w jej mieszkaniu, a takich ustaleń zabrakło w trakcie prowadzonego postępowania. Podstawą nałożenia na M. W. obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. było ustalenie, że wykonana przez skarżącą instalacja centralnego ogrzewania została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia wykonania takiej instalacji. Tymczasem brak jest wystarczających ustaleń faktycznych i należytej analizy dokumentacji technicznej, by przyjąć również ten wniosek, bowiem skarżąca słusznie wskazuje, że taka okoliczność nie powinna zostać ustalona na podstawie wybiórczo zebranego materiału dowodowego, tj. przede wszystkim w oparciu o oświadczenie pracownika archiwum WUiAb UM w S. odnośnie braku decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w zakresie wykonania przez skarżącą instalacji gazowej, z pominięciem dokumentacji technicznej i argumentacji przedstawionej przez skarżącą. Przy czym nawet gdyby było odwrotnie, tj. gdyby istniały należyte podstawy do stwierdzenia samowoli budowlanej, to nie na podstawie ustaleń faktycznych dotyczących samowoli budowlanej wydaje się postanowienie w oparciu o art. 81 c ust. 2 Pr. bud. Sam fakt wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81 c ust. 2 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2542/14, dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem wskazuje się w skardze kasacyjnej, że ten "minimalizm" ustaleń faktycznych organów orzekających w sprawie skutkował naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Tym samym również zarzut naruszenia art. 81 c ust. 2 Pr. bud. okazał się zasadny. Przepis ten daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (por. też M. Wincenciak, Komentarz do art. 81 c ustawy - Prawo budowlane, Lex.). Słusznie bowiem wskazuje się w skardze kasacyjnej, że zastosowanie tego przepisu, nie poparte należytymi ustaleniami faktycznymi sprawy, może prowadzić do nieuzasadnionego przerzucenia na stronę obowiązku wyjaśnienia tych istotnych okoliczności sprawy, których wyjaśnienie spoczywa w zasadzie na organie administracji publicznej. Oczywiście w przypadku zgłoszenia wpływu prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące z terenem tych robót i znajdujące się na nich obiekty, przepis art. 81 c ust. 2 Pr. bud. nie wyklucza możliwości nakazania przedłożenia odpowiednich ekspertyz także przez inwestora, realizującego zadanie inwestycyjne mające wpływ na otoczenia, a w tym obiekty znajdujące się na działce sąsiedniej. Mając jednak na uwadze charakter i cel przepisu art. 81 c ust. 2 Pr. bud., jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy orzekające w sprawie, a należytego uzasadnienia dla zastosowania tego przepisu zabrakło w zaskarżonym postanowieniu. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i z tego powodu nie może być nadużywany przez organy administracji publicznej, a takim nadużyciem było zastosowanie go w nienależycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawców na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinno co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka uzasadnionych wątpliwości, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Pr. bud., istotne znaczenie może mieć sam rodzaj oraz charakter wykonanych robót budowlanych. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce, kiedy przedstawiciele organu nie posiadają odpowiednich przyrządów, narzędzi pomiarowych bądź wyjaśnienie sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16, wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2404/15, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2542/14, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 684/14, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy nie przedstawiły należytego uzasadnienia dla nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych oraz dla odstąpienia od dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie, a Sąd I instancji błędnie zaakceptował takie stanowisko.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.