Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 619/20 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. C. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 619/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: ‘’WSA w Poznaniu", ‘’Sąd pierwszej instancji"), oddalił skargę D. C. (dalej: ‘’skarżący") na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (dalej: ‘’Dyrektor OSW", ‘’organ") z [...] czerwca 2020 r., znak [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powołanego orzeczenia WSA w Poznaniu wskazał, że pismem z [...] lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazania zorganizowanych wśród osadzonych akcji o charakterze oświatowym w zakresie [...] oraz wskazania współpracy w tym zakresie [...] z Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w [...] w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r.

Powyższy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością Dyrektorowi Zakładu Karnego w [...] (zwanemu dalej: ‘’Dyrektor ZK’’), który pismem z [...] marca 2020 r. zwrócił się do skarżącego o wykazanie, że uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnił, iż informacja publiczna, o którą wnioskuje skarżący, jest informacją publiczną przetworzoną, której przygotowanie - z uwagi na zakres żądania - wymaga przeanalizowania szeregu dokumentów w zakresie organizowanych programów, akcji, planów konspektów itp. oraz intelektualnego zaangażowania funkcjonariuszy SW i pracowników jednostki. Dyrektor ZK jednocześnie pouczył skarżącego, że w przypadku niewykazania przez niego terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, iż uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Dyrektor ZK decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] - na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1429 tj., zwanej dalej ‘’u.d.i.p.’’) w związku z art. 104 § 1 oraz art. 107 k.p.a. - odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanej formie. Uzasadniając rozstrzygnięcie, zaznaczył, że skarżący, pomimo stosownego wezwania, nie wykazał przesłanki uzasadniającej udostępnienie żądanej informacji przetworzonej, jak również nie wskazał, w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych, tj. Zakładu Karnego w [...].

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości jako niezgodną z prawem i domagając się jej uchylenia.

Dyrektor OSW decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ZK. Organ odwoławczy wskazał, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Treść wniosku, w szczególności ilość żądanych danych oraz w jakiej formie informacja ma być udzielona i czego ma dotyczyć, wpływa bowiem na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.

Dyrektor OSW stwierdził, że słuszne jest stanowisko Dyrektora ZK, iż żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną. Przy czym Dyrektor OSW podkreślił, że suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Taka sytuacja miała, według organu odwoławczego, miejsce w niniejszej sprawie. W chwili złożenia przedmiotowego wniosku skarżącego informacja w kształcie objętym tym wnioskiem nie istniała, a więc warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych, a to wiązałoby się z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Udostępnienie zatem żądnej informacji wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania dużej ilości dokumentów w postaci programów, akcji, planów, konspektów itp. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że działania administracji jednostki w obszarze kulturalno - oświatowym są realizowane na dużą skalę, więc przygotowanie informacji w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga przejrzenia oraz przeanalizowania programów, projektów i akcji odnoszących się do wskazanego obszaru i na podstawie danych uzyskanych z tych przeglądów, jak również analiz należałoby sporządzić stosowny wykaz działań prowadzonych w jednostce we wskazanym zakresie oraz dokonać opisu współpracy w tym obszarze pionu [...], o co wnosi skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Dyrektora OSW powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji.

Dyrektor OSW podniósł, że wobec poczynionych ustaleń, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, Dyrektor ZK słusznie wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania, co znajduje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z powodu niewykazania przez skarżącego, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, Dyrektor ZK zasadnie odmówił udzielenia tej informacji.

Dyrektor OSW zaznaczył, że warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest nie tylko szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Sam zaś interes publiczny wiązać się musi z działaniem mającym cechy skuteczności, tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych. Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Dyrektora OSW wyrażonym w opisanej decyzji z [...] czerwca 2020 r., skarżący wniósł skargę do WSA w Poznaniu, który powołanym na wstępie wyrokiem z 26 lutego 2021 r. skargę tę oddalił.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., który posiada tę informację i nie kwestionuje jej publicznego charakteru. Spór w sprawie dotyczy natomiast oceny żądanych informacji dokonanej przez organ jako informacji przetworzonych z konsekwencjami, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a związanymi z ograniczeniem uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej do zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

WSA w Poznaniu podzielił stanowisko przedstawione przez organy orzekające w niniejszej sprawie, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną. Podkreślił, że w judykaturze przyjmuje się, iż informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Informacja przetworzona w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga zatem przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w pewnych wyjątkowych przypadkach suma posiadanych informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną. Sytuacja taka może mieć miejsce, kiedy czynności związane z przygotowywaniem do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej są rozległe i angażują po stronie zobowiązanego podmiotu środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania, co powoduje, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie realizować przypisanych mu zadań z uwagi na konieczność dokonywania czynności związanych z realizacją obowiązku udzielenia informacji publicznej. Tym samym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników może być w takich wyjątkowych sytuacjach traktowana jako informacja przetworzona.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy obu instancji rozpoznając wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej zgodnie z art.107 § 3 k.p.a., wykazały, że żądana przez skarżącego informacja w konkretnym przypadku stanowi informację przetworzoną. Organy wyjaśniły bowiem w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć w sposób nie budzący wątpliwości, że przygotowanie żądanej informacji wymaga istotnie czasochłonnych działań, analiz i opracowań zebranego materiału, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego podmiotu i znacznie utrudniłyby wykonywanie przypisywanych mu zadań. Zakwalifikowanie żądanej informacji publicznej jako przetworzonej obligowało zatem wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że udostępnienie informacji przetworzonej musi być nie tylko w interesie publicznym, ale musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem z przepisu tego zasadniczo wynika, iż prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Obowiązek wykazania tych przesłanek polega na wskazaniu okoliczności, na podstawie których podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej i sąd administracyjny będą mogły dokonać ich oceny, pod kątem spełnienia wymogu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast do obowiązków organu należy wezwanie wnioskodawcy do wskazania okoliczności wskazujących na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej i ocena wskazanych okoliczności, pod kątem spełnienia tej przesłanki. Według WSA w Poznaniu taka wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest już ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast odmienna wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zaproponowana przez autora skargi, doprowadziłaby do przekreślenia celu, jakiemu służy regulacja zawarta w tym przepisie.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że skarżący nie dowiódł, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwany do wykazania takiego interesu nie udzielił żadnej odpowiedzi. Tymczasem wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

W konsekwencji zajętego stanowiska WSA w Poznaniu, opisanym na wstępie wyrokiem, oddalił przedmiotową skargę na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata wyznaczonego z urzędu, wywiódł skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) naruszenie art. 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez WSA w Poznaniu w sposób należyty kontroli działalności administracji publicznej, a w konsekwencji na uznaniu, iż zaskarżone decyzje organów są zgodne z obowiązującym prawem;

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, tj. zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 10 k.p.a., a nadto niezawarcie w uzasadnieniu wyroku całokształtu okoliczności ujawnionych w skardze, w szczególności zaś ograniczenie uzasadnienia wyroku wyłącznie do przedstawienia wywodu co stanowi informację publiczną przetworzoną oraz iż to na skarżącym wyłącznie spoczywa obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego niezbędnego celem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy w skardze podniesione zostały okoliczności braku zastosowania przepisów postępowania i prawa materialnego przez organ I i II instancji, pomimo braku konieczności wykazano szczególnie istotny interes publiczny w udzieleniu informacji publicznej oraz podniesiono kwestię, iż to nie wyłącznie rolą skarżącego jest wykazywanie zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, lecz okoliczność ta - stanowiąca podstawę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - powinna być zbadana oraz wykazana w uzasadnieniu podjętej decyzji, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, a co w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia, a tym samym zweryfikowanie jego słuszności oraz merytoryczne odniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń sformułowanych przez skarżącego;

c) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sprzeczności z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego, podczas gdy organ zobowiązany jest działać w zgodnie z przepisami prawa, dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, mając w szczególności na względzie interes publiczny i słuszny interes obywateli oraz udzielać uczestnikom postępowania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna nosi charakter informacji publicznej przetworzonej,

podczas gdy zakres informacji, o której udzielenie ubiegał się skarżący, nie wymaga od organu wykonania dodatkowych czynności w postaci chociażby czynności analitycznych czy ocennych i zaangażowania dodatkowej ilości pracowników, które utrudniałyby wykonanie powszechnych zadań należących do Zakładu Karnego w [...], albowiem w niniejszej sprawie wystarczającym jest jedynie skopiowanie dokumentów w zakresie żądanym przez skarżącego, co zaś skutkowało oddaleniem skargi, a w konsekwencji nieudzieleniem informacji publicznej skarżącemu pomimo zaistnienia ku temu przesłanek;

b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż to na skarżącym (osobie wnioskującej) ciąży obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego niezbędnego do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy wyżej wspomniany obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego spoczywa przede wszystkim na organie, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, zaś dopiero w dalszej kolejności na wnioskodawcy;

c) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż wydanie informacji publicznej możliwe jest jedynie w przypadku uprzedniego wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej, podczas gdy z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, iż organ nie może żądać od zainteresowanego udzieleniem informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego, co skutkowało oddaleniem skargi, a w konsekwencji nieudzieleniem informacji publicznej skarżącemu pomimo istnienia ku temu przesłanek.

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu.

Skarga kasacyjna zawiera również wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w toku postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, które to koszty nie zostały uiszczone zarówno w całości, jak i w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzi zarzucane przez skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów prawa, gdyż nie ma racji skarżący kasacyjnie, że wymagana informacja ma charakter prosty, a organy w sposób wystarczający wykazały, zaś Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że informacja objęta wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną przetworzoną. Dlatego w związku z tym, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a same organy także takiego interesu się nie dopatrzyły, to należało odmówić udostępnienia informacji publicznej. Na marginesie organ dodał, że skarżący jest autorem licznych wniosków o udzielenie informacji publicznej w tym samym co objęty niniejszą sprawą przedmiocie, które to wnioski dotyczą jedynie innych ram czasowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Wobec tego, że skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych ostatnich i ustalić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił się podniesionego przez skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 10 k.p.a., a nadto niezawarcie w uzasadnieniu wyroku całokształtu okoliczności ujawnionych w skardze i ograniczenie uzasadnienia wyroku wyłącznie do przedstawienia wywodu co stanowi informację publiczną przetworzoną oraz iż to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Trafność skargi kasacyjnej w tym zakresie wykluczałaby bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych podniesionych w niej zarzutów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Analizując tak sformułowany zarzut, podkreślić należy, iż przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14, funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być również skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1708/20, LEX nr 3506391).

Żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wynika, dlaczego - w jego ocenie - decyzje organów obu instancji są zgodne z obowiązującym prawem i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał stanowisko organów obu instancji w zakresie stwierdzenia braku zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji przetworzonych za prawidłowe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje zarówno przepisy p.p.s.a., jak i przepisy u.d.i.p., których wykładania doprowadziła Sąd pierwszej instancji do konkluzji o braku podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazuje również na przyczyny, jakie legły u podstaw przyjętej wykładni przepisów u.d.i.p., a prawidłowość ustaleń w tym zakresie, tj. prawidłowość wykładni prawa, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w wystarczającym zakresie odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy, bazując na materiałach zgromadzonych w aktach oraz stanowisku organów obu instancji. Odnosząc się zaś do kwestii nierozpoznania wszystkich zarzutów skargi, wskazać należy, iż z treści art. 141 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika przede wszystkim obowiązek sądu przedstawienia i omówienia tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy i dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 04 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1365/11, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzecznictwo NSA). Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprawdzie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., jednak – w ocenie NSA - udział skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji był niewątpliwy i przejawiał się zarówno w złożeniu wniosku dostępowego, jak i we wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Pominięcie tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie może zatem stanowić podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podniesiona natomiast w skardze w ramach zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p. kwestia uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji nie została pominięta i była przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji w ramach wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z tych względów należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za bezzasadny.

Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uwzględniony. Przepis art. 1 p.p.s.a. stanowi, że "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Powołując ten przepis w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, możliwe było co najwyżej kwestionowanie administracyjnego charakteru sprawy, w której zapadł zaskarżony wyrok (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2789/13, dostępny w CBOSA). Strona skarżąca nie w tym jednak upatruje naruszenia powyższego przepisu, lecz w błędnym jej zdaniem przeprowadzeniu kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd pierwszej instancji. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Jako nieuprawniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Pomijając okoliczność, że w dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają ograniczone zastosowanie (tylko do decyzji wydawanych w jego ramach – art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), to sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 1251/21, dostępny w CBOSA). Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Z obowiązku tego WSA w Poznaniu wywiązał się w sposób należyty, gdyż w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wnioskowana informacja publiczna nosi charakter informacji publicznej przetworzonej. W związku z powyższym uznać należało, że treść omawianego zarzutu przede wszystkim prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa materialnego, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z treści zarzutu wynika bowiem, że skarżący kasacyjnie nawiązuje bezpośrednio do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2020 r., kwestionując tym samym prawidłowość oceny istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, jakim jest treść tego wniosku. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się w niniejszej sprawie nieskuteczny.

Również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym wypadku należy wyeksponować, że skarżący kasacyjnie naruszenia powołanego przepisu upatruje w przyjęciu, iż to na skarżącym (osobie wnioskującej) ciąży obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego niezbędnego do uzyskania informacji przetworzonej, podczas gdy obowiązek ten spoczywa przede wszystkim na organie, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji przetworzonej.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy podzielić uwagi skarżącego, że wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania, iż domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej z uwagi na szczególnie istotny interes publiczny. W tym zakresie pogląd Sądu pierwszej instancji jest częściowo wadliwy. Zasadą jest bowiem, że kwestia ta podlega ustaleniu przez podmiot, do którego skierowano wniosek dostępowy. Nie oznacza to jednak, że podmiot ten ma poszukiwać argumentów pozwalających ustalić, że wnioskodawca kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym. Podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek przeanalizować charakter żądanych informacji oraz możliwość ich wykorzystania przez wnioskującego w interesie publicznym. Jeżeli informacje pozwalające na konkluzje w tym zakresie nie znajdują się we wniosku dostępowym, podmiot do którego został on skierowany, wzywa wnioskodawcę do wykazania zaistnienia przesłanek warunkujących dostęp do informacji publicznej przetworzonej. W razie braku odpowiedzi, kwestia ta zostaje rozstrzygnięta w oparciu o wyżej podane elementy – charakter informacji publicznej oraz dostępne dane o możliwości ich wykorzystania przez wnioskodawcę w interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1595/22, dostępny w CBOSA).

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz judykatury sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki:

1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por.m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35),

2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por.m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie: (w:) wyroki NSA: z 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12).

Na gruncie niniejszej sprawy pismem z [...] marca 2020 r. skarżący został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Skarżący na wezwanie to nie odpowiedział. Z wniosku dostępowego skarżącego z [...] lutego 2020 r. wynika natomiast, że domagał się on udostępnienia dokumentów dotyczących zorganizowanych wśród osadzonych w Zakładzie Karnym w [...] akcji o charakterze oświatowym w zakresie [...] oraz wskazania współpracy w tym zakresie [...] z Działem Penitencjarnym Zakładu w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. Rację ma zatem WSA w Poznaniu, że uwzględnienie charakteru żądanej informacji nie pozwala zidentyfikować celu, w jakim skarżący mógłby ją wykorzystać, w tym szczególnie istotnego interesu publicznego, jaki mógłby zrealizować, gdyby miał do niej dostęp. Ogólne i nieidentyfikowalne zamierzenia skarżącego nie mogą uzasadniać zaangażowania czasowego, osobowego, technicznego i finansowego, jakie byłoby niezbędne do przygotowania żądanych przez niego informacji. W tym stanie rzeczy przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, pomimo częściowo wadliwej wykładni art. 3 ust. 3 pkt 1 u.d.i.p., ocena, że w sprawie nie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny wymagany do udostępnienia przetworzonej informacji publicznej jest prawidłowa.

Analizując zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy, iż stosownie do tego przepisu od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazano jednak, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. O ile zatem dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że intencją ustawodawcy wprowadzającego pojęcie informacji przetworzonej i jej udostępnienie pod warunkiem wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego było podporządkowanie interesu prywatnego interesowi publicznemu. Regulacja wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest odczytywana bardziej jako ograniczenie niż poszerzanie dostępu do informacji publicznej. Ma to stanowić sui generis barierę ochronną dla podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej przed zalewem wniosków od osób prywatnych o udostępnienie informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych. Chodziło o to, aby uniknąć sytuacji, w których działania organu są skupione nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s. 213; T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, s. 85–86; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, komentarz do art. 3 pkt 1; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10, LEX nr 1612055; wyrok WSA w Rzeszowie z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1048/18, LEX nr 2598834; wyrok WSA w Krakowie z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 479/21, LEX nr 3231994). W sytuacji zatem gdy przedmiotem wniosku jest dostęp do informacji publicznej przetworzonej, zasadnym jest badanie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", a w przypadku jej braku odmowa udostępnienia żądanej informacji, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie. Zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, skoro nie został skutecznie podważony charakter prawny żądanej informacji, jest w świetle powyższych uwag niezasadny.

Biorąc więc pod uwagę, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stosowny wniosek w tym przedmiocie.