Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 859/21 w sprawie ze skargi F. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr DL.WIIPO.410.7596.2020/PP/II w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 859/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr DL.WIIPO.410.7596.2020/PP/II w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr WSC-II-D.6151.9440.2020; 2) zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz F. K. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28 lutego 2020 r. F. K. (obywatel Republiki Uzbekistanu) wystąpił do Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) o udzielenie zezwolenia pobyt czasowy na terytorium RP w celu podjęcia stacjonarnych studiów wyższych.

Pismem z 12 marca 2020 r. Wojewoda wezwał skarżącego, w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.), do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tj. do uzupełnienia wniosku w części A8, A9, C VI, D, E oraz okazania do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży. Jednocześnie w ww. wezwaniu cudzoziemiec został wezwany, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35; dalej: ustawa o cudzoziemcach), do osobistego stawiennictwa w siedzibie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to, po dwukrotnym awizowaniu (18 i 26 marca 2020 r.), zostało zwrócone do Wojewody z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie"

Wojewoda pismem z 22 czerwca 2020 r. zawiadomił skarżącego, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj.: nieuzupełnienie / niedokonanie korekty wniosku we wskazanych częściach oraz nieokazanie go wglądu ważnego dokumentu podróży, w wyznaczonym terminie, który upłynął 1 czerwca 2020 r., pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 28 czerwca 2020 r.

W dniu 7 lipca 2020 r. skarżący wystąpił o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Postanowieniem z 14 sierpnia 2020 r. nr WSC-II-D.6151.9440.2020 Wojewoda, na podstawie art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 61 § 1 i art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu stwierdził, że instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 k.p.a. nie ma zastosowania do terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a.

Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody. Podniósł, że uchybienie terminu ma wpływ na jego sytuację materialnoprawną. Aktualnie jego wiza straciła ważność i po otrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie może tego wniosku ponownie złożyć w trakcie nielegalnego pobytu, gdyż skutkowałoby to odmową udzielenia wnioskowanego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r. nr DL.WIPO.410.7596/PP/II utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.

Szef Urzędu przywołał treść art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i wyjaśnił, że termin, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., jest terminem o charakterze instrukcyjnym. Uchybienie temu terminowi przez stronę nie skutkuje zatem utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. W przypadku uzupełnienia przez stronę braków pisma z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art., 64 § 2 k.p.a., pismo to powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, z tym zastrzeżeniem, że termin jego wniesienia powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego braki.

Dalej Szef Urzędu wskazał, że instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 i art. 59 k.p.a., jest instytucją prawa procesowego i na jej podstawie mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami prawa procesowego, a nie materialnego. Uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., nie powoduje negatywnych skutków procesowych i nie pozbawia strony możliwości wniesienia kolejnego podania. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, do tego terminu nie znajdują zastosowania przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58 i art. 59 k.p.a. W ocenie Szefa Urzędu Wojewoda zasadnie zatem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze na powyższe postanowienie F. K. zarzucił organowi naruszenie: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy termin wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem instrukcyjnym, a skarżący mógł złożyć ponownie wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący powziął informację o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania w chwili, gdy jego legalny pobyt uległ już zakończeniu. Konieczne zatem było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ponieważ ich uzupełnienie po upływie terminu wskazanego w wezwaniu lub złożenie nowego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skutkowałoby wydaniem decyzji odmownej (art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 20 października 2021 r.) uwzględnił skargę, uchylając postanowienia organów obu instancji. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie sporną kwestię stanowiło to, czy w przypadku uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., znajdują zastosowanie przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58 i art. 59 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organ co do zasady neguje dopuszczalność stosowania art. 58 i art. 59 k.p.a. w odniesieniu do terminu na uzupełnienie braków formalnych podania (wniosku), wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., powołując się m.in. na instrukcyjność tego terminu. Organ wskazuje w szczególności na to, że pozostawienie pisma bez rozpoznania, będące konsekwencją niedotrzymania przedmiotowego terminu, nie pociąga za sobą negatywnych następstw dla wnioskodawcy, albowiem podmiot ten może złożyć do organu kolejny wniosek, zawierający to samo żądanie, który (w razie dochowania jego formalnej prawidłowości) doprowadzi do skutecznego wszczęcia postępowania, obligując organ do jego rozpatrzenia co do istoty. W tej sytuacji procedowanie w przedmiocie przywrócenia terminu z art. 64 § 2 k.p.a. miałoby być oczywiście niecelowe.

Zdaniem Sądu trafność tej oceny można by rozważać w przypadku uchybienia przez wnioskodawcę terminowi z art. 64 § 2 k.p.a., wyznaczonemu na uzupełnienie braków formalnych wniosku w tego rodzaju sprawie administracyjnej, w której nabycie uprawnienia materialnoprawnego, będącego przedmiotem żądania, nie jest uzależnione od dochowania przez wnioskodawcę określonego terminu na złożenie wniosku (terminu prawa materialnego). W tej sytuacji bowiem wnioskodawca istotnie może skutecznie doprowadzić do ponownego procedowania przez organ w tym samym przedmiocie, składając kolejny (tym razem niewadliwy formalnie) wniosek. Można zatem wywodzić, że w sprawach dotyczących nabycia uprawnienia, nie obwarowanego terminem prawa materialnego, niezawinione uchybienie przez stronę procesowemu terminowi z art.64 § 2 k.p.a., nie niweczy jakichkolwiek uprawnień wnioskodawcy.

Sąd podkreślił, że odmiennie jednak, w sytuacji, w której obiektywnie niezawinione przez stronę uchybienie terminowi wyznaczonemu na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. nastąpiłoby już po upływie terminu prawa materialnego, warunkującego nabycie przez stronę uprawnienia o charakterze materialnoprawnym, a jednocześnie wniosek strony w tym przedmiocie został złożony z zachowaniem ww. terminu prawa materialnego. Wprawdzie strona może złożyć ponownie wniosek w tym przedmiocie, skutecznie wszczynając postępowanie administracyjne, o tyle sprawa administracyjna, w której to postępowanie zostało wszczęte, zostanie nieuchronnie rozstrzygnięta co do istoty na niekorzyść wnioskodawcy (z uwagi na upływ terminu prawa materialnego). W ocenie Sądu w tej sytuacji nie można zatem mówić o braku nieodwracalnych dla strony konsekwencji niezawinionego przez nią uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W takim przypadku pozbawienie strony uprawnienia do żądania przywrócenia terminu wyznaczonego na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym do wykazania, że termin z art. 64 § 2 k.p.a. został naruszony bez jej winy, prowadziłoby w oczywisty sposób do jej pokrzywdzenia.

Sąd podkreślił, że dopuszczenie stosowania art. 58 i art. 59 k.p.a. do przywrócenia terminu z art. 64 § 2 k.p.a. wyznaczonego na uzupełnienie braków formalnych wniosku w sprawie o nabycie prawa obwarowanego terminem materialnoprawnym, który to wniosek (aczkolwiek obarczony brakami formalnymi) został co do zasady złożony z zachowaniem tego terminu, nie jest równoznaczne z oczywiście wadliwym dopuszczeniem stosowania art. 58 i art. 59 k.p.a. bezpośrednio w odniesieniu do terminu prawa materialnego. Tego rodzaju sytuacja wystąpiłaby jedynie wtedy, gdyby strona, która nie wniosła wniosku przed upływem terminu prawa materialnego, zażądała przywrócenia bezpośrednio tego terminu.

W ocenie Sądu powyższe uwarunkowania znajdują oczywiste zastosowanie w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, w której uzyskanie tego zezwolenia jest bezwzględnie uzależnione od złożenia wniosku w czasie legalnego pobytu cudzoziemca na tym terytorium.

Z przepisów art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 105 ust. 1 i art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że: a) złożenie wniosku w dacie legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium RP (tj. najpóźniej w ostatnim dniu tego pobytu) jest warunkiem udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, b) złożenie wniosku we ww. terminie (prawidłowego formalnie lub którego braki zostały uzupełnione w terminie) legalizuje pobyt cudzoziemca na terenie RP do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia.

Sąd zauważył, że spełnienie się przesłanki "złożenia wniosku w najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" ma miejsce także w sytuacji, w której wniosek ten został złożony najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium RP, natomiast jego braki formalne zostały uzupełnione przez stronę w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., który przypadł już po upływie ww. ostatniego dnia legalnego pobytu. Wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia następuje w tej sytuacji również w dniu złożenia wniosku, niemniej na mocy fikcji prawnej, że uzupełnienie przez stronę braków formalnych wniosku w terminie wyznaczonym przez organ powoduje to, iż dniem wszczęcia postępowania jest nie dzień faktycznego uzupełnienia wniosku (konwalidacji wniosku), a dzień jego pierwotnego wniesienia.

Sąd zwrócił również uwagę, że w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 202 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach uregulowano odrębnie kwestię uzupełniania przez cudzoziemca szczególnego braku wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy / stały, polegającego na niezłożeniu tego wniosku osobiście. Fakt, że powyższe regulacje nie odwołują się do art. 64 § 2 k.p.a., upoważnia do stwierdzenia, iż w ww. przepisach ustanowiono szczególny w stosunku do k.p.a. tryb uzupełniania szczególnego braku formalnego wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały / czasowy w postaci niezłożenia wniosku osobiście. Dodatkowo, w przypadku obowiązku osobistego stawiennictwa w celu pobrania odcisków linii papilarnych (art. 203 ust. 4 i 5 oraz art.106 ust. 4 i 5 ustawy o cudzoziemcach), nie zastrzeżono rygoru pozostawienia wniosku bez rozpoznania z powodu uchybienia przez cudzoziemca ww. obowiązkom, ale odmawia się wówczas wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały / czasowy (art. 196 ust. 5 / art. 99 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach).

Sąd nie podzielił stanowiska, że przez "uzupełnienie braków formalnych w terminie", o którym mowa w art. 108 i art. 202 ustawy o cudzoziemcach, należy rozumieć "uzupełnienie braków formalnych w terminie na złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia", tj. najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terenie RP. W ocenie Sądu przez ww. "uzupełnienie braków formalnych w terminie" należy rozumieć "uzupełnienie braków formalnych w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. albo w terminie wyznaczonym na podstawie art. art. 105 ust. 2 (art. 202 ust. 2) ustawy o cudzoziemcach". Stanowisko przeciwne zakładało, że braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia, złożonego najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu, musiałyby być uzupełnione także najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu.

W ocenie Sądu w sytuacji, w której dochowanie przez cudzoziemca terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt, wyznaczonego przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. albo w terminie wyznaczonym na podstawie art. 105 ust. 2 (art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach), warunkuje dochowanie przez tego cudzoziemca terminu prawa materialnego, przewidzianego w art. 108 albo art. 206 ustawy o cudzoziemcach, a niedochowanie ww. terminu prawa materialnego przerywa w sposób nieodwracalny ciągłość legalności pobytu, niezbędną do uzyskania zezwolenia na pobyt (nieodwracalność ta oznacza, że wymagana ciągłość legalności pobytu nie może zostać przywrócona poprzez złożenie kolejnego wniosku w tym samym przedmiocie), stwierdzić należy, że cudzoziemiec musi dysponować efektywnym środkiem ochrony przed skutkami niezawinionego przez siebie uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie (tj. uchybienia zarówno terminowi wyznaczonemu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jak i uchybienia terminowi wyznaczonemu na podstawie art. 105 ust. 2 / art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Środkiem tym jest uprawnienie do żądania przywrócenia ww. terminów w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a.

W odniesieniu do terminu wyznaczonego w trybie uregulowanym w art. 105 ust. 2 (art. 202 ust. 2) ustawy o cudzoziemcach Sąd wskazał, że jakkolwiek jest to termin wyznaczany przez organ w trybie szczególnym w stosunku do trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej: (-) obie analizowane instytucje, umożliwiające stronie uzupełnienie braków formalnych wniosku (tj. tryb z k.p.a. oraz tryb z ustawy o cudzoziemcach), jak też wyznaczane w ich ramach terminy posiadają de facto identyczny charakter prawny, (-) w związku z niezawarciem w przepisach ustawy o cudzoziemcach – w kontekście trybu przewidzianego art. 105 ust. 2 (art. 202 ust. 2) – jakichkolwiek innych wyłączeń przepisów k.p.a. (poza wyłączeniem a contrario art. 64 § 2 k.p.a.) pozostałe przepisy k.p.a. (w tym wspomniane art. 58 i art. 59 k.p.a.), znajdują do tego trybu i wyznaczanych w nim terminów pełne zastosowanie, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do trybu z art. 64 § 2 k.p.a. i wyznaczonego w tym trybie terminu.

W ocenie Sądu równoważnej ochrony tego rodzaju nie zapewnia utrwalona wykładnia art. 64 § 2 k.p.a., w myśl której uzupełnienie przez wnioskodawcę braków formalnych wniosku już po upływie terminu wyznaczonego przez organ, jednakże w dniu, w którym organ nie poinformował jeszcze strony o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, prowadzi do skutecznego uzupełnienia braków tego wniosku (ewentualne naruszenie przez organ tej zasady może być zwalczane skargą cudzoziemca na bezczynność). Po pierwsze, środek ten nie chroni cudzoziemca, który z przyczyn od siebie niezawinionych nie miał możliwości działania nie tylko przed upływem terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, ale również przed poinformowaniem go o pozostawieniu złożonego wniosku bez rozpoznania. Po drugie, skutek w postaci uzupełnienia braków formalnych wniosku następuje nie z dniem wniesienia wniosku o zezwolenie, a dopiero z dniem faktycznego uzupełnienia braków (a zatem inaczej, niż gdyby miało to miejsce w przypadku uzupełnienie braków formalnych w terminie wyznaczonym przez organ w wezwaniu). Powyższa zasada nie stanowi zatem żadnej ochrony przed skutkami niezawinionego uchybienia przez cudzoziemca terminowi z art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której przed faktycznym uzupełnieniem braków formalnych wniosku ustał tytuł cudzoziemca do legalnego przebywania na terytorium RP. W sytuacji tego rodzaju dojdzie wprawdzie do formalnego uzupełnienia braków wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., prowadzącego do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia. Mając jednak na względzie, że uzupełnienie to nie nastąpiło w terminie wyznaczonym na uzupełnienie braków – inaczej, niż wymaga tego art. 108 ustawy o cudzoziemcach, to nie dojdzie do przewidzianego w tym przepisie prolongowania legalności pobytu do dnia zakończenia postępowania decyzją ostateczną. To zaś będzie skutkowało odmową udzielenia zezwolenia. Ochrona ta jest zatem pozorna.

Reasumując, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zrzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 359 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz w zw. z art. 58 i art. 59, art. 64 § 2 art. 61a § 1 i art. 105 § 1, art. 126, oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. poprzez błędne przypisanie Szefowi Urzędu naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie miało, w ocenie Sądu, mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a.,do czego doszło skutkiem przyjęcia błędnej oceny, że termin na uzupełnienie braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. może podlegać przywróceniu z zastosowaniem art. 58 i art. 59 k.p.a. podczas gdy ww. termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem instrukcyjnym, do którego nie znajdują, zastosowania przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. i wobec powyższego cale postępowanie incydentalne w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie F. K. zezwolenia na pobyt czasowy było od początku bezprzedmiotowe, a zatem Szef Urzędu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 oraz w zw. z art. 105 § 1, art. 61a k.p.a. prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody z 14 sierpnia 2020 r. nr WSC-II-D.6151.9440.2020 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 58 i art. 59, art. 61a § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1, art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 202 ust. 1, art. 206 ust. 1 pkt 2, art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 105 ust. 2 i art. 202 ust. 2 oraz art. 99 ust. 1a i art. 106 ust. 5 oraz art. 196 ust. 5 i art. 203 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej odnośnie do dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. i możliwości przywrócenia tego terminu z zastosowaniem art. 58 i art. 59 k.p.a., do czego doszło skutkiem:

1. błędnego założenia, że kwestia dopuszczalności przywrócenia tego terminu może być oceniana odmiennie w zależności od przedmiotu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego regulujących daną sprawę administracyjną,

2. błędnego założenia, że materialnoprawne skutki zachodzące w niektórych sprawach w związku z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. mogą uzasadniać przyjęcie założenia o dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały i czasowy,

3. błędnego założenia, że spóźnione uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzi każdorazowo do wystąpienia takich negatywnych skutków oraz że przepisy regulujące kwestie udzielania zezwoleń na pobyt czasowy czy pobyt stały w każdym przypadku wykluczają pozytywne załatwienie sprawy cudzoziemca, do którego nie będą miały zastosowania art. 108 ust. 1 pkt 2 czy art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach,

4. błędnego założenia, że uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy jest "bezwzględnie" uzależnione od złożenia wniosku w czasie legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy prawa materialnego dopuszczają w niektórych przypadkach udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nawet jeżeli wniosek został złożony podczas nielegalnego pobytu cudzoziemca w Polsce,

5. przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na poparcie stanowiska o dopuszczalności przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., orzeczenia z dnia "15 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 859/21", podczas gdy w ww. dniu orzeczenie o takiej sygnaturze w rzeczywistości nie zapadło,

która to błędna ocena prawna doprowadziła Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Z ostrożności procesowej zarzucono także:

III. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w odniesieniu do terminu instrukcyjnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. oraz wadliwej ocenie, że organy obu instancji błędnie zastosowały art. 61 a § 1 k.p.a. i jakoby niezasadnie uchyliły się od rozpoznania wniosku skarżącego w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 58 i art. 59 k.p.a., podczas gdy wobec braku możliwości zastosowania ww. art. 58 § 1 k.p.a. do terminu z art. 64 § 2 k.p.a. całe postępowanie incydentalne w takiej sprawie było od początku bezprzedmiotowe, a zatem zachodziły podstawy do odmowy jego wszczęcia;

IV. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 105 ust. 1, art. 106 ust. 4 i art. 108 ust. 1 pkt 2 oraz art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 202 ust. 1, art. 203 ust. 4 i art. 206 ust. 1 pkt 2 oraz 105 ust. 2 i z art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1a, oraz art. 196 ust. 5 w zw. z art. 203 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach polegającą na:

1. przyjęciu w oparciu o brzmienie ww. przepisów błędnego założenia, że uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy czy stały lub uchybienie terminu do osobistego stawiennictwa wyznaczonego na podstawie art. 105 ust. 2 czy art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach niejako automatycznie prowadzi do nielegalnego pobytu cudzoziemca w Polsce, co z kolei musi skutkować brakiem możliwości uwzględnienia żądania strony, czy to z uwagi na obligatoryjną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, czy to w związku z koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały,

podczas gdy:

‒ art. 100 ust. 1 pkt 9 i art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach nie będą miały zastosowania w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pobyt stały, a ich stosowanie jest w konkretnych przypadkach wyłączone na mocy art. 141, art. 165 ust. 1, art. 165 ust. 4, art. 178, art. 184, czy art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 oraz art. 196 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach,

‒ w pozostałych przypadkach zastosowanie do konkretnego cudzoziemca art. 100 ust. 1 pkt 9 czy art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach będzie zależało od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sprawie,

wobec czego sam brak możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czy pobyt stały nie prowadzi każdorazowo do skutku w postaci braku możliwości uzyskania takiego zezwolenia nawet w tych przypadkach, w których przekroczenie tego terminu przez stronę nie było zawinione.

2. przyjęciu błędnego założenia, że nawet niezawinione uchybienie terminom, o których mowa w art. 106 ust. 5 i art. 203 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, wyklucza uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy lub pobyt stały,

podczas gdy cudzoziemiec może wystąpić z kolejnym wnioskiem o udzielenie ww. zezwolenia i przy składaniu tego wniosku może złożyć odciski linii papilarnych w celu wydania karty pobytu a możliwość uzyskania zezwolenia będzie zależała od podstawy prawnej jego wniosku oraz okoliczności faktycznych ustalonych w konkretnej sprawie.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego Szefa Urzędu w tym postępowaniu wg norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Spór w niniejszej sprawie sprawdza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., znajdują zastosowanie przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58 i art. 59 k.p.a. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie determinuje bowiem ocenę dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a takie właśnie rozstrzygnięcie Szefa Urzędu o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania stanowiło w niniejszej sprawie przedmiot kontroli Sądu wojewódzkiego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w taki właśnie sposób – problemowo odniesie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana sprawa nie jest pierwszą, w której opisany wyżej problem prawny wystąpił. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który rozpoznawał szereg podobnych spraw do niniejszej (dotyczących rozstrzygnięcia Szefa Urzędu w sprawie wniosku cudzoziemca o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP), utrwaliły się dwa rozbieżne poglądy na kwestię dopuszczalności przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku.

W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki stanął na stanowisku o dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, przytoczone we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku, stanowi reprezentatywny przykład argumentacji za przyjęciem powyższego stanowiska, toteż jego ponowne powoływanie w tym miejscu jest zbędne.

Szef Urzędu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej odwołuje się natomiast do przeciwnego stanowiska, że brak jest podstaw do zastosowania instytucji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powyższy pogląd akcentuje mający swe źródło w doktrynie oraz w orzecznictwie podział terminów ze względu na skutki prawne na terminy: zawite, przedawniające (prekluzyjne) oraz instrukcyjne (porządkowe). Wskazuje się, że niedotrzymanie terminu do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku i pozostawienie podania bez rozpoznania nie powoduje definitywnego pozbawienia strony możliwości merytorycznego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Nie stanowi to bariery dla realizacji praw przysługujących jednostce (cudzoziemcowi). Po skompletowaniu wymaganych dokumentów strona może bowiem ponownie złożyć wniosek, który jako kompletny odniesie ten skutek, że postępowanie nim wszczęte będzie musiało być zakończone merytorycznie. Strona ma też w takim przypadku możliwość złożenia skargi do sądu na bezczynność organu. Za takim podejściem przemawia również i to, że termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ustalony w art. 64 § 2 k.p.a., jak przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, należy do tzw. terminów instrukcyjnych. W przypadku, gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone. Dodatkowo jako argument za brakiem możliwości przywrócenia tego terminu wskazuje się, że terminy w prawie administracyjnym, prócz podziału na terminy procesowe i materialne, dzielą się również na terminy ad quem (takie, przed których upływem dana czynność powinna być dokonana) oraz post quem (po upływie których określona czynność może zostać dokonana). Wnioskiem o przywrócenie terminu mogą zostać objęte tylko terminy ad quem, zaś terminy post quem dotyczą organów prowadzących postępowanie administracyjne. Wskazuje się, że do terminów post quem zakwalifikować należy również terminy wyznaczane przez organy administracyjne, które nie podlegają przywróceniu, ale mogą być skracane lub wydłużane. Do takich terminów zalicza się właśnie termin do uzupełnienia braków formalnych pisma. Z tych przyczyn, wedle przywoływanego stanowiska, termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem, do którego nie znajdą zastosowania przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. Wskazuje się ponadto, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie może być inaczej dekodowany w zależności od rodzaju sprawy (materii postępowania, w której jest stosowany). Jeśli w konkretnej sprawie nieuzupełnienie braków formalnych wniosku może rodzić dla strony negatywne konsekwencje, to konsekwencje te wynikają jednak z przepisów o charakterze materianoprawnym, a nie procesowym i nie mają one bezpośredniego związku z charakterem oraz funkcją samego art. 64 § 2 k.p.a. i terminu w nim przewidzianego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pierwsze przywołane stanowisko, prezentowane w zaskarżonym w tej sprawie wyroku.

Dla porządku przypomnieć warto, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Choć analizowany przepis 58 § 1 k.p.a. mówi ogólnie o terminach, to niewątpliwie chodzi o przywrócenie terminu procesowego, tj. dotyczącego czynności procesowej podejmowanej przez podmiot postępowania administracyjnego w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Zauważyć też należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprost nie wyłączają możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, inaczej niż np. w odniesieniu do terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 58 § 1 k.p.a. nie pozwala na przyjęcie stanowiska o nieprzywracalności terminu do uzupełnienia braków formalnych podania. Przede wszystkim brak jest w Kodeksie postępowania administracyjnego odpowiednika art. 86 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego. Podobną regulację zawiera art. 168 § 2 k.p.c., który stanowi, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie pociąga za sobą ujemnych dla strony skutków procesowych. Procedura administracyjna nie zna instytucji gravamen, czyli pojęcia pokrzywdzenia strony, zatem nie uzależnia wprost dopuszczalności środka zaskarżenia (środka prawnego) od jego istnienia.

Kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy strona ma interes prawny w przywróceniu terminu do nieusunięcia braków formalnych wniosku w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że nawet pomimo braku wyraźnego przepisu w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidującego wymóg istnienia gravamen w odniesieniu do instytucji przywrócenia terminu, zawsze będziemy mieli do czynienia z jakimiś negatywnymi skutkami uchybienia terminu procesowego. Przykładowo, J. Borkowski wskazuje, że przesłanką zastosowania instytucji przywrócenia terminu w k.p.a. jest to, że uchybienie terminowi już samo w sobie wywołuje ujemne skutki dla tych osób, pozbawiając je jakiegoś uprawnienia procesowego lub narażając je na negatywne tego skutki (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, str. 191). W przypadku nieusunięcia braków formalnych wniosku w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. już sam przewidziany w tym przepisie rygor pozostawienia podania bez rozpoznania uznać należy za negatywny skutek dla strony, uzasadniający skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu jako środka prawnego chroniącego ją przed brakiem merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. W końcu, co ma szczególne znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, interes prawny strony w przywróceniu omawianego terminu może być związany z ustaleniem daty wszczęcia postępowania. Jak wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, a braki podania zostaną uzupełnione w wyznaczonym terminie, następuje wówczas konwalidacja dokonanej czynności. W takiej sytuacji wniosek wywołuje skutki prawne od dnia jego złożenia i datą wszczęcia postępowania jest dzień wniesienia podania, nie zaś dzień uzupełnienia tych braków podania. Data wszczęcia postępowania może mieć znaczenie np. w aspekcie regulacji intertemporalnych, gdy złożenie wniosku w oparciu o "stary" stan prawny jest korzystniejsze dla strony.

Wprawdzie nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w doktrynie oraz orzecznictwie zajmowane są stanowiska o instrukcyjnym charakterze terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej okoliczność ta, zdaniem Sądu, pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności zastosowania do tego terminu instytucji przywrócenia terminu w sytuacji, gdy data złożenia wniosku nie rodzi skutków materialnoprawnych.

Na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego termin instrukcyjny nie jest pojęciem prawnym, a prawniczym. Zauważyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie posługują się – inaczej niż Kodeks postępowania karnego, pojęciem terminu zawitego, który podlega przywróceniu (art. 126 k.p.k.). Prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd o niemożności przywrócenia terminu instrukcyjnego jest ściśle związany ze wspomnianym wcześniej problemem wymogu gravamen czy też ujemnych skutków procesowych uchybienia terminowi. Przyjmuje się, że termin instrukcyjny to termin, którego naruszenie nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla czynności, dla której został wyznaczony lub dla strony, która uchybiła temu terminowi (por. np. A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, str. 77). Tymczasem owe negatywne konsekwencje wynikają już z samej treści art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienie bez rozpoznania), a nadto mogą to być konsekwencje wynikające z prawa materialnego, w tym z ustawy o cudzoziemcach.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a. (wprowadzonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 735; zmiana weszła w życie w ww. zakresie 1 czerwca 2017 r.), termin na usunięcie braków formalnych podania ma charakter mieszany. Jego długość określa wprawdzie organ administracji (charakter urzędowy), jednak ustawodawca określa minimalną długość tego terminu na co najmniej siedem dni (charakter ustawowy). Rozróżnienie to nie ma jednak wpływu na ocenę, czy mamy do czynienia z terminem zawitym albo prekluzyjnym, czy też terminem instrukcyjnym (zwykłym). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu wspomnianej nowelizacji (druk nr 1183), umożliwienie wyznaczenia dłuższego niż 7 dni terminu na uzupełnienie braków formalnych miało pozwolić na dostosowanie długości ww. terminu do okoliczności konkretnej sprawy. Termin ten powinien uwzględniać czas potrzebny do zebrania właściwych dowodów przez stronę. Co znamienne, z projektu ustawy wywieść można, że zamiarem ustawodawcy było doprowadzenie, w drodze wszelkich dostępnych stronie środków procesowych, do usunięcia braków formalnych podania i finalnie skutecznego wszczęcia postępowania. Jak wskazano bowiem: "Termin wyznaczony przez organ będzie podlegał wydłużeniu lub skróceniu. Na ogólnych zasadach określonych w art. 58-60 k.p.a., wyznaczony termin na uzupełnienie braków formalnych, jako termin procesowy, będzie także podlegał przywróceniu."

Niesłusznie przy tym autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że przyjęcie zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska prowadzi do tego, że to rodzaj sprawy administracyjnej, z uwagi na przepisy prawa materialnego, będzie determinował dopuszczalność przywrócenia terminu procesowego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Przyjąć należałoby bowiem, że źródłem interesu prawnego strony w przywróceniu uchybionego terminu z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być nie tylko skutki ściśle procesowe uchybienia tego terminu (procesowego), ale też skutki wynikające z przepisów prawa materialnego właściwych dla danej sprawy.

Nauka prawa wprowadza m. in. podział terminów na materialne i procesowe, opierając go zasadniczo na kryterium zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej lub w ustawie procesowej, chociaż nie jest to wystarczające kryterium dla rozróżnienia tych terminów. W doktrynie przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw. Jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie.

W prawie administracyjnym wyodrębnić można szczególny rodzaj terminów, które wprawdzie dotyczą czynności procesowej, jaką jest złożenie wniosku, ale niewątpliwie nie mają charakteru procesowego, a materialny – z uwagi na skutki materialnoprawne, jakie wiążą się z jego zachowaniem lub naruszeniem. Oczywistym jest, że z uwagi na materialnoprawny charakter takiego terminu na złożenie wniosku nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. W tych jednak sprawach, w których data złożenia wniosku wszczynającego postępowanie rodzi określone skutki materialnoprawne dla wnioskodawcy, należy dopuścić możliwość przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Taki materialny charakter przypisać należy terminowi na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, wyznaczonemu na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (oraz analogicznie w art. 202 ust. 2 tej ustawy w odniesieniu do wniosku o zezwolenie na pobyt stały). Zgodnie z cyt. przepisem cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Dochowanie ww. terminu prawa materialnego na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt jest warunkiem skorzystania z dobrodziejstwa uznania pobytu za legalny, zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, co z kolei stanowi przesłankę niezbędną do uzyskania zezwolenia na pobyt (art. 100 ust. 1 pkt 9 tej ustawy). W pełni należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji (który stanowisko to wyczerpująco uargumentował), że spełnienie się przesłanki "złożenia wniosku w najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" ma miejsce także w sytuacji, w której wniosek ten został złożony najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium RP, natomiast jego braki formalne zostały uzupełnione przez stronę w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. albo w terminie wyznaczonym na podstawie art. 105 ust. 2 (art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach), który przypadł już po upływie ww. ostatniego dnia legalnego pobytu.

Z uwagi na materialnoprawny charakter terminu na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, określonego w art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a.. Przez wzgląd na cyt. regulację art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach brak jest jednak podstaw do wykluczenia możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu wobec uchybionego terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt, wyznaczonego przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (albo na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że cudzoziemiec musi dysponować efektywnym środkiem ochrony przed skutkami niezawinionego przez siebie uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt. Środkiem tym jest uprawnienie do żądania przywrócenia ww. terminu w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a.

W tym miejscu należy odnieść się do tej argumentacji skargi kasacyjnej, która stanowisko o braku możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania opiera na wyrażanym w orzecznictwie poglądzie o instrukcyjnym charakterze terminu z art. 64 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA: z 14 września 2018 r., II OSK 629/18; z 11 stycznia 2019 r., II OSK 2638/18; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2638/18; z 25 stycznia 2021 r., II OSK 2450/20; publ. CBOSA) wskazuje się mianowicie, że termin, o którym mowa w tym przepisie, traktować należy tak jak termin o charakterze instrukcyjnym (wskazanym wprost przez ustawodawcę), a nie jak termin o charakterze materialnoprawnym. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. Wnioskodawca po upływie tego terminu może bowiem ponownie złożyć ten sam wniosek, już uzupełniony, i organ administracji ma obowiązek rozpoznania tego wniosku. Jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego, ale przed wysłaniem stronie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. Upływ tego terminu w takim przypadku nie musi skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Zwrócić należy uwagę, że akcentowane w orzecznictwie stanowisko o instrukcyjności omawianego terminu było wyrażane na gruncie spraw dotyczących skarg na bezczynność organu administracji i w odniesieniu do określonego układu procesowego, gdzie strona uzupełniła braki formalne podania po wyznaczonym terminie, ale przed pozostawieniem podania bez rozpoznania. Takiej kwalifikacji terminu z art. 64 § 2 k.p.a. nie można jednak rozciągać na pozostałe kwestie związane z uchybieniem tego terminu, zarówno w aspekcie procesowym (pozostawienie podania bez rozpoznania), a także skutków materialnych związanych z zachowaniem terminu do wniesienia podania w określonym czasie.

Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że możliwość uzupełnienia przez wnioskodawcę braków formalnych wniosku już po upływie terminu wyznaczonego przez organ, jednakże w dniu, w którym organ nie poinformował jeszcze strony o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, prowadzi wprawdzie do skutecznego uzupełnienia braków tego wniosku, ale nie zawsze stanowi dla strony równoważną ochronę co instytucja przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania. Przede wszystkim środek ten nie chroni cudzoziemca, który z przyczyn od siebie niezawinionych nie miał możliwości działania nie tylko przed upływem terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, ale również przed poinformowaniem go o pozostawieniu złożonego wniosku bez rozpoznania. Po drugie zaś, datą wniesienia podania w razie uzupełnienia braków po terminie z art. 64 § 2 k.p.a. jest data wniesienia pisma uzupełniającego braki, a nie data wniesienia pisma obarczonego brakami (wyroki NSA: z 29 stycznia 2015 r., II GSK 2184/13 i z 9 lipca 2020 r., I OSK 27/20; publ. CBOSA). W przypadku cudzoziemca, który uzupełni braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy po upływie terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a zatem inaczej niż wymaga tego art. 108 ustawy o cudzoziemcach, dojdzie wprawdzie do formalnego uzupełnienia braków wniosku i skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia, niemniej nie nastąpi skutek przedłużenia uznania legalności jego pobytu, warunkującego jednocześnie uzyskanie decyzji pozytywnej w sprawie zezwolenia na pobyt. W tej sytuacji procesowej skuteczną i realną ochronę przed negatywnymi (procesowymi, jak i materialnoprawnymi) skutkami uchybienia wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt może zapewnić stronie jedynie instytucja przywrócenia terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Oczywiście nie można wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy, gdy wyznaczony przez organ termin, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., będzie przypadał jeszcze przed upływem terminu legalnego pobytu cudzoziemca, i także przed tym samym terminem ale po upływie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku strona owe braki formalne uzupełni, to nie będzie obiektywnej potrzeby korzystania z instytucji przywrócenia terminu, a wystarczające zabezpieczenie interesu prawnego strony zapewni właśnie opisana wyżej możliwość faktycznego uzupełnienia braków po terminie wyznaczonym przez organ. Koncepcja takiego kierunku działań procesowych strony wynikająca z przywołanego orzecznictwa sądowego nie stoi jednak w sprzeczności ze stanowiskiem o dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W przeciwieństwie do opisanego wyżej przypadku to instytucja przywrócenia omawianego terminu umożliwia uznanie za datę wszczęcia postępowania datę pierwotnego złożenia wniosku i wywołanie materialnoprawnych skutków dochowania tej daty, określonych w stosownych przepisach prawa materialnego. Podkreślić należy, że to strona jest dysponentem swoich uprawnień procesowych i do niej należy decyzja, który sposób uzupełnienia braków formalnych wniosku należycie zabezpieczy jej interes prawny.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znany jest przywoływany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 860/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/17. Fakt, że cyt. orzeczenia zapadły w tożsamej rodzajowo sprawie co obecnie rozpoznawana, w żaden sposób nie wiąże Sądu w sprawie niniejszej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela zaprezentowanego w ww. wyrokach stanowiska, że do terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku ustalonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.).

W tych okolicznościach niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punktach I i II skargi kasacyjnej. W konsekwencji jako nietrafny należało także ocenić zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 58 § 1 k.p.a. (pkt III petitum skargi kasacyjnej). Ze wszech miar prawidłowa i należycie uzasadniona była ocena Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organy błędnie uchyliły się od rozpoznania wniosku skarżącego w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 58 i 59 k.p.a., co uzasadniało uchylenie postanowień zarówno Szefa Urzędu, jak i Wojewody.

W ramach grupy zarzutów naruszenia prawa procesowego (zarzuty z pkt I i II) skarżący kasacyjnie organ wskazał m.in. na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (w powiązaniu z szeregiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu autor pisma nie wyjaśnił, na czym, jego zdaniem, miało polegać naruszenie ww. przepisu przez Sąd. Już z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły być uwzględnione. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Niezależnie od powyższego pamiętać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się – i to w sposób wyczerpujący – do istoty sprawy i wszystkich istotnych kwestii podnoszonych w skardze, tj. kwestii dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Podkreślić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do czego zdaje się dążyć za pomocą powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywisty błąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na który trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Zgodzić się należy z organem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wydał żadnego wyroku o cechach wskazanych jak na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. "z 15 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 859/21". Przywołana sygnatura akt dotyczy sprawy obecnie kontrolowanej, jak również we wskazanej dacie Sąd wojewódzki nie wydał wyroku, w którym zaprezentowałby stanowisko zbieżne z przyjętym przez Sąd w kontrolowanym wyroku a dotyczące kwestii dopuszczalności stosowania instytucji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazaną wadliwość uzasadnienia należy zakwalifikować wyłącznie jako niedokładność, a brak możliwości zidentyfikowania orzeczenia, do którego odwołał się Sąd, aprobując stanowisko w nim zawarte, nie stanowi tego rodzaju wady, która miałaby wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi to w szczególności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i w żaden sposób nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w sposób kompleksowy przedstawił bowiem swoje stanowisko odnośnie do kluczowego dla sprawy zagadnienia prawnego, przedstawiona argumentacja zawiera ocenę także przeciwnego stanowiska, reprezentowanego przez organ.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego wymienionych w punkcie IV petitum skargi kasacyjnej, a częściowo powielony także w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania z pkt II skargi kasacyjnej.

Słusznie autor skargi kasacyjnej zauważa, że art. 100 ust. 1 pkt 9 i art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach nie będą miały zastosowania w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pobyt stały, a ich stosowanie jest w konkretnych przypadkach wyłączone na mocy art. 141, art. 165 ust. 1, art. 165 ust. 4, art. 178, art. 184, czy art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 oraz art. 196 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach, w pozostałych przypadkach zastosowanie do konkretnego cudzoziemca art. 100 ust. 1 pkt 9 czy art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach będzie zależało od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie niezasadnie jednak przypisuje Sądowi wojewódzkiemu przyjęcie błędnej wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów ustawy o cudzoziemcach. Uszło bowiem uwadze organu, że przywołane przepisy dotyczące ograniczenia stosowania wybranych przepisów o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odnoszą się do następujących sytuacji: cudzoziemca czasowo oddelegowanego w celu świadczenia usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez pracodawcę (art. 141), odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny lub w celu połączenia się z rodziną (art. 165 ust. 1 i 4), zezwolenia na pobyt czasowy dla ofiar handlu ludźmi (art. 178), odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt krótkotrwały (art. 184), że w odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności (art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2) oraz odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały dla cudzoziemca, któremu udzielono azylu w Rzeczypospolitej Polskiej, a także określonych kategorii małoletnich dzieci (art. 196 ust. 2 i 3). Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji w oczywisty sposób nie uwzględnia uwarunkowań prawnych wynikających z ewentualnego zastosowania w sprawie ww. przepisów, bowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy są one nieadekwatne do podstawy prawnej złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. w związku z zamiarem podjęcia / kontynuacji stacjonarnych studiów wyższych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie wydaje się odpowiednie sugerowanie, że alternatywą dla wniosku o przywrócenie uchybionego terminu z art. 64 § 2 k.p.a. i doprowadzenia do skutecznego wszczęcia postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy jest dla cudzoziemca wystąpienie z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt, ale w oparciu o inną podstawę prawną i okoliczności faktyczne niż wskazane przez cudzoziemca w jego wniosku, kiedy pobyt cudzoziemca nie będzie negatywną przesłanką udzielenia zezwolenia (jak chociażby w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy dla ofiar handlu ludźmi).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.