I SAB/Op 137/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-05	
Data wpływu	2025-12-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Judecki	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	WYDZIAŁ I	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do załatwienia wniosku w części
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 3 par. 2 pkt 8, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 120 art. 149 par. 1-2, art. 151, art. 154 par. 6, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, ust. 3, art. 5 ust. 1, ust. 2,  art. 6 ust. 1, pkt 2 lit. d, lit. f, pkt 3-6, art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1483; art. 33; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1153; art. 43; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1, ust. 4;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność A. Sp. z o.o. w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje A. Sp. z o.o. w N. do załatwienia wniosku P. C. z dnia 15 listopada 2025 r. w części jego pkt 2, pkt 3 z wyłączeniem informacji, w jakim trybie wyłoniono wykonawcę, pkt 4 i pkt 6, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania A. Sp. z o.o. w N. do załatwienia wniosku P. C. z dnia 15 listopada 2025 r. odnośnie pkt 1 i pkt 5 oraz pkt 3 co do informacji, w jakim trybie wyłoniono wykonawcę usług sprzątania, 3) stwierdza, że A. Sp. z o.o. w N. dopuściła się bezczynności w sprawie oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od A. Sp. z o.o. w N. na rzecz skarżącego P. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. C. (zwanego dalej wnioskodawcą lub skarżącym) jest bezczynność A. Sp. z o.o. w N. (zwanej dalej Spółką lub organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 15 listopada 2025 r., przesłanym w tym samym dniu na adres e-mail organu, skarżący zwrócił się o udostępnienie następujących informacji:

1. Jaka firma od dnia 1 listopada 2025 r. świadczy lub ma świadczyć usługi sprzątania obiektu [...] (pełna nazwa, adres, NIP);

2. Pełnej kopii umowy zawartej z tą firmą wraz ze wszystkimi załącznikami, aneksami, protokołami, kosztorysami i specyfikacją usług, informacji o trybie wyłonienia wykonawcy (przetarg, zapytanie ofertowe, zamówienie z wolnej ręki, negocjacje lub inny tryb) wraz z udostępnieniem dokumentów potwierdzających ten wybór - w szczególności protokołu z postępowania, zapytań ofertowych, ofert złożonych przez wykonawców oraz uzasadnienia wyboru;

3. Wartości umowy (łączna zobowiązania, kwoty miesięczne, ryczałt, wynagrodzenia dodatkowe);

4. Kto z ramienia Spółki podpisywał tę umowę i kto odpowiada za jej nadzór;

5. Kopii potwierdzeń płatności (np. przelewów, potwierdzeń księgowych, zestawień

finansowych) dokonanych przez Spółkę na rzecz firmy wykonującej sprzątanie [...] za okres od dnia 1 listopada 2025 r. do dnia wykonania wniosku.

Jako podstawę prawną żądania wnioskodawca wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Skarżący podał również, że korespondencję w sprawie wniosku należy kierować na wskazany przez niego adres e-mail.

W uzasadnieniu wniosku skarżący argumentował, że żądane dane dotyczącą wydatkowania środków publicznych przez Spółkę komunalną i w świetle u.d.i.p. stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka w piśmie z dnia 1 grudnia 2025 r., przesłanym na podany adres e-mail skarżącego, poinformowała, że ze względu na rozbudowany charakter wniosku, konieczność skonsultowania odpowiedzi z prawnikiem oraz obowiązek przekazania dokumentacji do Sądu odpowiedź zostanie udzielona najpóźniej do dnia 19 grudnia 2025 r.

Następnie pismem z dnia 19 grudnia 2025 r. Spółka poinformowała skarżącego w odpowiedzi na pkt 1 i pkt 3-5 wniosku, że od 1 listopada 2025 r. na jej zlecenie kompleksowe usługi utrzymania czystości w [...] wykonuje M. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "P." z siedzibą w O. ul. [...] , NIP [...]. Umowę podpisywał Prezes zarządu Spółki, odpowiedzialnym za nadzór nad realizacją umowy jest menadżer [...]. Wykonawcę wyłoniono "z wolnej ręki", jego miesięczne wynagrodzenie wynosi 19 tys. zł netto. Umowę zawarto na czas określony do końca 2025 r., z możliwością przedłużenia na czas nie dłuższy niż do wyłonienia wykonawcy w procedurze przetargowej. Natomiast rozstrzygnięcie przetargu planowane jest na styczeń 2026 r. Odnośnie do pkt 2 i 6 wniosku Spółka stwierdziła, że żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., ponieważ w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy udostępnieniu podlega tylko dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać, w jakiej został utrwalony). Natomiast w przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W związku z tym żądanie udostępnienia zarówno określonej treści i postaci dokumentu prywatnego nie jest dopuszczalne, można natomiast domagać się zawartej w dokumencie prywatnym informacji, jeżeli jest to informacja publiczna. W konsekwencji powyższego organ przyjął, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym poprzez udostępnienie tego dokumentu w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p. Zdaniem Spółki udostępnieniu nie podlega cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji. Tym samym wnioskowana dokumentacja nie wpisuje się w definicję dokumentu urzędowego i dlatego nie podlega udostępnieniu w całej swojej postaci. Na poparcie swojego stanowiska Spółka odwołała się do poglądów orzecznictwa NSA.

Pismem z dnia 10 grudnia 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Spółki, w której domagał się:

- stwierdzenia bezczynności Spółki w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązania Spółki do udostępnienia żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni od doręczenia akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku,

- wymierzenia Spółce oraz osobie pełniącej funkcję organu zarządzającego grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.,

- zasądzenia kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania i nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Zdaniem skarżącego wszystkie informacje wymienione we wniosku są informacją publiczną, ponieważ dotyczą gospodarowania środkami publicznymi oraz wykonywania zadań o charakterze publicznym. Skarżący podniósł, że pismo organu z dnia 1 grudnia 2025 r. nie stanowi skutecznego powiadomienia o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji, ponieważ nie spełnia wymogów z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W przekonaniu wnioskodawcy organ powołał się na przyczyny w pełni zależne od własnej organizacji pracy i nie wskazał żadnych okoliczności, które rzeczywiście uniemożliwiałyby udostępnienie dokumentów w ciągu 14 dni. Zdaniem skarżącego braki kadrowe, obciążenie innymi sprawami czy konieczność konsultacji prawnych nie stanowią przeszkody w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nie uzasadniają przedłużenia terminu. Co więcej, wniosek obejmuje dokumenty, które niewątpliwie znajdują się w posiadaniu spółki i które z natury rzeczy są przechowywane w formie uporządkowanej - umowa i aneksy dotyczące usług sprzątania, zapytania ofertowe, ewentualne protokoły z postępowania, dane wykonawców, dokumenty księgowe i potwierdzenia przelewów. Udostępnienie tych dokumentów nie wymaga żadnego ponadnormatywnego nakładu pracy ani tworzenia nowych opracowań, lecz jedynie dokonania prostych czynności technicznych: odszukania dokumentów i wykonania ich kopii bądź skanów. W tych okolicznościach powoływanie się przez spółkę na "rozbudowany charakter wniosku" i rzekomą konieczność dodatkowej pracy jest całkowicie nieuzasadnione Dalej wnioskodawca podniósł, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi Spółka nie udostępniła żadnej z żądanych informacji publicznych, nie przedstawiła choćby części dokumentów, ani też nie wydała decyzji odmownej. Natomiast, w ocenie skarżącego, jedynie zastosowanie środka sankcyjnego w postaci grzywny może zdyscyplinować spółkę do respektowania

konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego oraz ustawowych terminów udostępniania informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że w realiach niniejszej sprawy w sposób prawidłowy i uzasadniony skorzystał z ustawowej możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek. Natomiast wskazane w piśmie z dnia 1 grudnia 2025 r. przyczyny przedłużenia miały charakter obiektywny i rzeczywisty. W tym zakresie Spółka wskazała na rozbudowany i wielowątkowy charakter wniosku skarżącego, obejmujący liczne żądania o zróżnicowanym charakterze. Dodatkowo podkreślił, że skarżący złożył w analizowanym okresie znaczną liczbę wniosków, zapytań oraz skarg, co w sposób obiektywny wpływa na obciążenie organizacyjne podmiotu. Spółka akcentowała, że nie tylko poinformowała skarżącego o przedłużeniu terminu, lecz również dochowała nowego terminu, udzielając odpowiedzi w dniu 19 grudnia 2025 r. Tym samym nie sposób mówić o bezczynności, skoro wniosek został rozpoznany w terminie przewidzianym ustawą, przy uwzględnieniu mechanizmu przedłużenia. Końcowo Spółka stwierdziła, że skarżący w sposób nieuprawniony utożsamia obowiązek informacyjny z prawem dostępu do pełnej dokumentacji wewnętrznej organu, co pozostaje w sprzeczności z ustawą i ugruntowanym orzecznictwem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Spółki w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2025 r., złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie u.d.i.p.

Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Wyjaśnienia również wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność co do udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina N. posiadająca 100% udziałów. Wobec tego Spółka jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Tym samym ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest ona związana z zasadą jawności życia publicznego. Stanowi ona prawo konstytucyjne i odnosi się do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym koresponduje ona z zasadą jawności finansów publicznych wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483, z późn. zm.), która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych. Ponadto na zasadzie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje ona m.in. dostęp do dokumentów, co oznacza, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Natomiast zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym.

Na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje u.d.i.p., która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Ponadto art. 61 Konstytucji ustalając zasadę prawa do informacji, wyznacza reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy. Skoro bowiem Konstytucja jest najwyższym źródłem prawa, nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy, która ograniczałaby prawo ustanowione konstytucyjnie. Dlatego przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 .r, sygn. akt III OSK 2061/24, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, (art. 6 ust. 1 pkt 3 d u.d.i.p.), a także o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) i majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do gospodarowania mieniem publicznym. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób dysponowania majątkiem publicznym i wydatkowania funduszy publicznych, w tym treść i postać dokumentów dotyczących tego majątku: decyzji administracyjnych, umów cywilnoprawnych, faktur, rachunków, polis, potwierdzeń zapłaty i raportów. Zawierają one zapisy tego w jaki sposób podmiot dysponował publicznymi pieniędzmi, jak je wydatkował, z jakimi podmiotami zawierał umowy oraz z jakich usług korzystał. Materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy niewątpliwie wpisują się więc w zakres pojęcia informacji publicznej. Trafnie przy tym podnosi się w orzecznictwie, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu zadań publicznych (por. wyroki NSA: z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2998/23, z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2704/24 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11).

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem działalności gminnej osoby prawnej, która dysponuje majątkiem komunalnym i działa w sferze zadań publicznych związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Majątek skarżącej Spółki jest więc w całości majątkiem komunalnym. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, co do zasady - informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie u.d.i.p., i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Podkreślenia wymaga, że zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej.

Wskazać również przyjdzie, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 824/16).

Majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów Gminy zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia: 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 413/17; 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że z uwagi na charakter działalności Spółki dysponującej mieniem publicznym, wskazane we wniosku skarżącego dokumenty i informacje są z nim związane lub odnoszą się do dysponowania majątkiem publicznym oraz wykonywania zadań publicznych. W sprawie mamy bowiem do czynienia ze spółką prawa handlowego gospodarującą mieniem publicznym ze względu na strukturę własnościową gdzie pozycję dominującą ma gmina N. jako jedyny jej udziałowiec. Dlatego jej majątek podlega, w zakresie informacji publicznej, zasadom transparentności. Uwzględniając aktualne poglądy orzecznictwa, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie przyjąć należy, że dokumentacja związana z wydatkowaniem środków publicznych jest dokumentacją, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajduje się ona w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie domagał się udostępnienia dokumentów zawierających informacje związane z realizowaniem przez Spółkę powierzonych jej zadań publicznych. Wobec tego nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że żądane w pkt 2 i 6 wniosku dokumenty nie zawierają informacji w sprawach publicznych.

Reasumując Sąd uznał, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 15 listopada 2025 r. informacje dotyczące współpracy z firmą wykonującą usługę w zakresie sprzątania obiektu [...] jako stanowiące informacje o wydatkowaniu środków publicznych, którymi dysponuje organ, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast przesądzenie, że informacja objęta skutecznie złożonym przez skarżącego wnioskiem stanowi informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia opisanego wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - wedle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Jednakże ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 u.d.i.p., nie powoduje zmiany charakteru informacji jako publicznej. Natomiast wybór określonej formuły załatwienia wniosku dostępowego powinien być determinowany jego ewaluacją przez pryzmat postanowień art. 5 u.d.i.p. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie. Stąd w przypadku zaistnienia okoliczności ograniczających prawo do informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. organ zobowiązany do udostępnienia informacji powinien wydać decyzję odmowną, wyjaśniając podstawy faktyczne i prawne dokonanej odmowy. W przeciwnym razie pozostaje w bezczynności. Dodać tylko można, że w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.

Uwzględniając przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ nie podjął przewidzianych prawem działań i nie załatwił wniosku skarżącego w zakresie pytań zawartych w pkt 2, w pkt 3 z wyłączeniem informacji, w jakim trybie wyłoniono wykonawcę, pkt 4 i pkt 6. W konsekwencji więc Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak już wykazano wcześniej, żądanie wniosku dotyczy danych odnoszących się do dysponowania majątkiem publicznym oraz wykonywania zadań publicznych, ściśle związanych z funkcjonowaniem Spółki. Dlatego przedmiotowych informacji nie można uznać - jak chce tego organ - za dokument wyłącznie prywatny. Tymczasem w realiach sprawy czynnościami, jakie zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku w zakresie powyższych pytań, było jedynie powiadomienie skarżącego, że nie jest możliwe udostępnienie żądanych informacji, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej. Niewątpliwie takie działanie organu odnośnie do żądania udostępnienia informacji nie wyczerpuje żadnej z przedstawionych wyżej i przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ - w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie udostępnił bowiem informacji publicznej wskazanej przez skarżącego we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia czy o umorzeniu postępowania. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niepodjęcie zaś stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem skarżonego organu w stanie bezczynności. Powyższe ustalenie skutkowało koniecznością zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego w zakresie wyżej wskazanych pytań w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zaakcentować jeszcze należy, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. To organ rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien dokonać w tym zakresie odpowiednich ustaleń i oceny.

Odnosząc się natomiast do udzielonej przez organ odpowiedzi co do informacji zawartej w punkcie 1, pkt 5 oraz pkt 3 w jakim trybie wyłoniono wykonawcę usług sprzątania, w ocenie Sądu, trzeba przyjąć, że wniosek ten otrzymany przez organ w dniu 15 listopada 2025 r. nie został rozpatrzony przez Spółkę w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął z dniem 29 listopada 2025 r. W tym miejscu wyjaśnić jeszcze przyjdzie - w związku z pismem organu z dnia 1 grudnia 2025 r. informującym skarżącego o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek - art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy. Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 231/22). W niniejszej sprawie Spółka choć formalnie podjęła czynności zmierzające do przedłużenia postępowania, to zastosowała regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób niewłaściwy. Rację ma skarżący, że organ nie wyjaśnił, dlaczego ocena i ewentualna realizacja wniosku wymaga przedłużenia terminu. Samo lakoniczne powołanie się na rozbudowany charakter wniosku, konieczność jego skonsultowania nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego terminu na załatwienie wniosku. Tym samym Sąd uznał, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy z dnia 1 grudnia 2025 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku, tj. skutecznie wydłużyć termin załatwienia wniosku, gdyż nie formułowało jasnych i przekonujących motywów niezbędności przedłużenia postępowania oraz zostało skierowane do skarżącego po upływie 14-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku. Skoro natomiast organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w omawianym zakresie dopiero po wpłynięciu skargi, tj. w dniu 19 grudnia 2025 r., to - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a więc to, że przed rozpoznaniem skargi Spółka przesłała skarżącemu żądane informacje, podając, że od 1 listopada 2025 r. na jej zlecenie kompleksowe usługi utrzymania czystości w [...] wykonuje M. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "P." z siedzibą w O. ul. [...], NIP [...]. Umowę podpisywał Prezes zarządu Spółki, odpowiedzialnym za nadzór nad realizacją umowy jest menadżer [...]. Wykonawcę wyłoniono "z wolnej ręki", jego miesięczne wynagrodzenie wynosi 19 tys. zł netto. Umowę zawarto na czas określony do końca 2025 r., z możliwością przedłużenia na czas nie dłuższy niż do wyłonienia wykonawcy w procedurze przetargowej. Natomiast rozstrzygnięcie przetargu planowane jest na styczeń 2026 r. Na dzień orzekania przez Sąd nie można więc mówić o bezczynności organu w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku w części dotyczącej ww. punktów. Stan bezczynności ustał bowiem po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, więc w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie wskazanej powyżej informacji - zobowiązywanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w tej części stało się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowi podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

Skoro zaś, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował w terminie na wniosek skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w punkcie 3 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 4 wyroku. W zakresie tej oceny wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podjęcia przez organ czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku skarżącego, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że organ udzielił skarżącemu informacji w zakresie pkt 1 i pkt 5 oraz częściowo pkt 3 wniosku. Natomiast powodem bezczynności organu co do pozostałych pytań wniosku nie było zamierzone uniemożliwienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej, lecz błędna wykładnia przepisów u.d.i.p. oraz błędne przeświadczenie Spółki, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Rezultatem stwierdzenia, że bezczynność nie miała rażącego charakteru był z kolei brak orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny i w tym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 wyroku). Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to, w ocenie Sądu, orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 5 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.