Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 356/10 w sprawie ze skargi C. S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 roku, II SA/Łd 356/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej jako: ŁWINB) z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego - skargę oddalił oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - WSA adwokatowi J. P. prowadzącemu kancelarię adwokacką w Ł. przy ul. [...], lok. 7 kwotę 292,80 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu C. S., zawierającą należny podatek od towarów i usług według obowiązującej stawki przewidzianej dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług.

W uzasadnieniu wskazano, że wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. WSA oddalił skargę C. S. na decyzję ŁWINB z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. Sempołowskiej 19a w Pabianicach. Pismem z dnia 26 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach (dalej jako: PINB), działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zmianami - dalej jako: upea) wezwał C. S. do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego, informując że w razie jego niewykonania, po upływie 7 dni, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] grudnia 2009 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy, który został doręczony zobowiązanemu w dniu 4 stycznia 2010 r.

W dniu 12 stycznia 2010 r. zobowiązany, w oparciu o art. 33 pkt 8 upea, zgłosił do PINB zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie zobowiązany wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) w związku z art. 18 upea. Strona wskazała, że w dniu 24 grudnia 2009 r. wystąpiła do Starosty Powiatu Pabianickiego z wnioskiem o zgodę na odstępstwo od warunków technicznych na podstawie art. 9 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. PINB, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 18 upea, odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wniosek taki może być bowiem złożony jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W zażaleniu na powyższe postanowienie C. S. podniósł, że ma świadomość, że wniosek o odstępstwo od warunków technicznych składa się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jednak skarżący tego uczynić nie mógł i nie musiał, gdyż decyzję o pozwoleniu na budowę uzyskał. Zdaniem strony nie było podstaw do składania wniosku, skoro powołany organ wydał pozwolenie na budowę i przyjął odbiór budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. ŁWINB, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach organ wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie znajduje zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa dotyczący zawieszenia postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że art. 18 upea odsyła wprawdzie do uregulowań zawartych w kpa, nakazując ich odpowiednie zastosowanie, jednak dotyczy to kwestii nieobjętych wprost unormowaniem ustawy. W treści art. 56 upea wymienione zostały w sposób wyczerpujący przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wśród których nie wskazano na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Z tego też powodu do zawieszenia postępowania nie mogą być brane pod uwagę inne okoliczności, choćby te wynikające z art. 97 § 1 kpa.

W skardze skierowanej do WSA C. S. podniósł, że nie można po 30 latach od budowy domu żądać jego rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że organy administracji publicznej zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Bez znaczenia pozostaje kwestia charakteru prawnego wniosku o zgodę na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego, gdy zważy się, iż przepisy upea w ogóle nie dopuszczają możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego związanego z egzekwowanym obowiązkiem.

Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik z urzędu C. S., zaznaczając, że jest związany stanowiskiem swojego klienta, zaskarżył pkt 1 ww. wyroku WSA, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: I) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) w związku z art. 18 upea w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie skarżonego postanowienia ŁWINB, w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy spełnione zostały przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzję PINB; oraz II) art. 134 § 1 ppsa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii związanych z postępowaniem, jakie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dale jako: NSA) ze skargi na wyrok WSA z dnia 24 listopada 2009 r. (II SA/Łd 695/09), a to w aspekcie zaistnienia dalszych podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzję PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Biorąc powyższe pod uwagę autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i w konsekwencji przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za udzieloną przez niego pomoc prawną. W uzasadnieniu wskazano, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa może być stosowany jako podstawa zawieszenia postępowania egzekucyjnego w administracji, a w związku z powyższym skarżący prezentuje pogląd, że obowiązkiem organów administracyjnych było zawieszenie postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzję PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., skoro doszło do złożenia przez skarżącego wniosku o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno--budowlanych, o jakiej mowa w art. 9 Prawa budowlanego. Tym samym skarżący nie zgodził się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestia złożenia powyższego wniosku (o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych) pozostaje bez znaczenia. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że w wywiedzionej przez siebie skardze na postanowienie ŁWINB z dnia [...] marca 2010 r., wskazywał m. in. na to, że oczekuje decyzji NSA, wywołanej skargą kasacyjną od wyroku WSA z dnia 24 listopada 2009 r. (II SA/Łd 695/09). Wyrok ten wydany został w sprawie, która zainicjowana została wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 1996 r., stwierdzającej z kolei nieważność pozwolenia na budowę, wydanego za decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. (znak: [...]). Skarżący prezentuje przy tym pogląd, że uwzględnienie wywiedzionej w jego imieniu skargi kasacyjnej (chodzi o sprawę II SA/Łd 695/09), będzie miało znaczenia dla sprawy niniejszej - o ile bowiem dojdzie do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1996 r., to w obrocie nadal funkcjonować będzie decyzja z dnia [...] lipca 1980 r. i w konsekwencji nie będzie dalej podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Okoliczności przedstawione powyżej zostały jednak całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że WSA nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ ppsa w związku z art. 18 upea w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie skarżonego postanowienia ŁWINB. NSA w pełni podziela argumentacje Sądu I instancji i uznaje ją za własną. Należy wiec wskazać, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślenia jednak wymaga, iż przepis ten nie znajduje zastosowania na gruncie postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 18 upea istotnie odsyła do stosowania przepisów kpa, jednak należy zwrócić uwagę na zakres i sposób stosowania przepisów kpa. Odpowiednie stosowanie regulacji kpa oznacza bowiem, iż niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy kpa na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być zatem stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja upea okaże się niekompletna. Tak więc, skoro upea zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, wskazane w przepisach art. 56 upea, to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 kpa. Wzmiankować co prawda wypada, że w treści art. 56 § 1 pkt 5 upea znajduje się odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawartych w innych ustawach, jednak celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś kpa. Tak więc, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, przepisy upea w ogóle nie dopuszczają możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego związanego z egzekwowanym obowiązkiem. "Nie wywołuje natomiast wątpliwości stanowisko, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie można zastosować przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego. W konsekwencji w postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania także art. 100 kpa związany z wystąpieniem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego" (tak: P. Pietrasz [w:] red. D. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 56, uw. 4.3).

Także zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii związanych z postępowaniem, jakie toczy się przed NSA ze skargi na wyrok WSA z dnia 24 listopada 2009 r. (II SA/Łd 695/09) jest nieuzasadniony. NSA wskazuje, że z art. 134 § 1 ppsa wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że faktycznie WSA miał ustawowy obowiązek wzięcia pod uwagę postępowania, jakie toczy się przed NSA ze skargi na wyrok WSA z dnia 24 listopada 2009 r. (II SA/Łd 695/09), jednak w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji jasno wskazał, że brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 kpa. Tym samym także kwestia toczącego się postępowania ze skargi na wyrok WSA z dnia 24 listopada 2009 r. (II SA/Łd 695/09) nie mogła zmienić trafnej konstatacji WSA, iż brak podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 kpa powoduje, że na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.