Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. Sp. k. w upadłości z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Op 119/22 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. Sp. k. w upadłości z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.40.2759.2021.eg w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w zakresie usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Op 119/22 oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. Sp. k. w upadłości z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.40.2759.2021.eg w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w zakresie usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.40. 2759.2021.eg, po rozpatrzeniu zażalenia Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. Sp. k. w upadłości z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżący" lub "Syndyk"), utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej w skrócie: "organ pierwszej instancji" lub "Starosta") z dnia 6 września 2021 r. nr ŚR.604.16. 2021.AŁS o oddaleniu zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącego obowiązku usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętego tytułem wykonawczym z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w dniu 3 sierpnia 2021 r. Starosta wystawił tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący obowiązek niepieniężny Syndyka oparty na podstawie art. 47 ust. 5 i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.") oraz decyzji Starosty [...] z dnia 21 października 2020 r. nr ŚR.6233.17.2020.AŁS o wygaśnięciu decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r. nr OŚ.6233.35.2015.AŁS, udzielającej A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości [...] na wydzielonej części działki [...]. Tytuł wykonawczy został skierowany do Starosty jako organu egzekucyjnego i doręczony zobowiązanemu w dniu 10 sierpnia 2021 r. Następnie pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. Syndyk skierował do Starosty zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego, a jako jego podstawę wskazał błąd co do zobowiązanego, tj. art. 33 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.e.a."), wynikający z uznania go za zobowiązanego w sytuacji, w której nie jest wytwórcą, ani innym posiadaczem odpadów. Motywując swoje stanowisko Syndyk podniósł w szczególności, że po ogłoszeniu przez Spółkę upadłości odpady zostały pozostawione przez nią na terenie działki [...] i formalnie stały się składnikiem masy upadłości, lecz w praktyce nigdy nie zostały objęte przez Syndyka w posiadanie, ponieważ A.Z., od którego dzierżawiono tę nieruchomość, od momentu wszczęcia postępowania upadłościowego uniemożliwiał dostęp do nieruchomości. Dalej wyjaśnił, że w dniu 31 marca 2020 r. zawarł z wyżej wymienionym porozumienie, mające na celu rozstrzygnięcie kwestii związanych z dzierżawą nieruchomości przez Spółkę przed ogłoszeniem upadłości. Na mocy § 1 ust. 3 tego porozumienia A.Z. przejął wszelkie korzyści i ciężary związane z wywozem odpadów z chwilą ich przejęcia do utylizacji oraz zobowiązał się do powierzenia unieszkodliwienia odpadów podmiotowi posiadającemu odpowiednie zezwolenie w tym zakresie, a w zamian za to otrzymał od Syndyka wynagrodzenie określone w porozumieniu. W porozumieniu tym Syndyk formalnie przekazał A.Z. posiadanie odpadów znajdujących się na nieruchomości, a porozumienie to sankcjonowało stan prawny utrzymujący się już od wszczęcia postępowania upadłościowego. Syndyk nie był bowiem nigdy w posiadaniu kluczy do nieruchomości, nie miał do niej żadnego dostępu, a wszelkie próby przedostania się na teren nieruchomości i objęcia w posiadanie odpadów zgłaszane były przez A.Z. jako próby naruszania jego władztwa.

Kolegium wskazało ponadto, że decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. nr OS.6233. 35.2015.AŁS Starosta udzielił Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki [...] w miejscowości [...], a decyzją z dnia 21 października 2020 r. nr ŚR.6233.17.2020.AŁS (doręczoną Syndykowi w dniu 26 października 2020 r.) orzekł o wygaśnięciu opisanego wyżej zezwolenia. Zgodnie z art. 47 ust. 5 u.o., posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Zdaniem Kolegium, skoro zezwolenie na zbieranie odpadów zostało wydane na rzecz Spółki, a następnie doszło do wygaśnięcia tego zezwolenia i decyzja w tym zakresie została wydana wobec Syndyka (postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w [...] z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt [...] – informacja z KRS nr [...]), to stosownie do treści art. 47 ust. 5 i 8 u.o. zobowiązanym do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej zezwoleniem na zbieranie odpadów w miejscowości [...] na wydzielonej części działki [...], jest Syndyk. Innymi słowy, posiadaczem odpadów, wobec którego wygaszono zezwolenie na zbieranie odpadów, jest właśnie Syndyk i to wobec tego podmiotu – jako zobowiązanego – znajduje zastosowanie norma z art. 47 ust. 5 i 8 u.o., nakładająca obowiązek usunięcia odpadów i skutków działalności prowadzonej na podstawie zezwolenia na zbieranie odpadów, czyli w zakresie wynikającym z tytułu wykonawczego z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr [...]. Tej oceny – w przekonaniu Kolegium – nie zmienia porozumienie zawarte w dniu 31 marca 2020 r. pomiędzy A.Z. a Syndykiem, bowiem obowiązek usunięcia odpadów został usankcjonowany normą art. 47 ust. 5 i 8 u.o. i odnoszony jest do posiadacza odpadów, który dysponował zezwoleniem na zbieranie odpadów. W okolicznościach sprawy nie mają zatem również znaczenia argumenty zobowiązanego dotyczące tego, że nie jest on posiadaczem odpadów, ani ich wytwórcą, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 27 ust. 1 u.o. Wbrew twierdzeniu Syndyka, zgodnie z art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1228 ze zm., dalej w skrócie: "p.u.") odpady wchodzą w skład masy upadłości.

W skardze na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Syndyk zarzucił naruszenie wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 47 ust. 5 u.o., posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści powyższego przepisu, jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji – organowi egzekucyjnemu (art. 26 ust. 4 u.o.). Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (art. 26 ust. 5 u.o.). W świetle art. 47 ust. 8 u.o., w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 3 u.o., cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 1a (zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów albo zezwolenie na przetwarzanie dla prowadzącego zakład recyklingu statków), powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Stosownie do treści art. 47 ust. 9 u.o., w przypadku, o którym mowa w ust. 8, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i 3 (dotyczących wydania decyzji w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania). Podkreślenia wymaga, iż wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, na podstawie przesłanek określonych w art. 48 u.o., następuje z mocy prawa i w takim przypadku nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja, a więc brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 u.o. i który jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tych okolicznościach należało zgodzić się z Kolegium, iż skoro zezwolenie na zbieranie odpadów zostało wydane na rzecz Spółki, a następnie doszło do wygaśnięcia tego zezwolenia i decyzja w tym zakresie została wydana wobec Syndyka, to posiadaczem odpadów, wobec którego wygaszono zezwolenie na zbieranie odpadów, jest Syndyk i to wobec tego podmiotu – jako zobowiązanego – znajduje zastosowanie norma z art. 47 ust. 5 i 8 u.o., nakładająca obowiązek usunięcia odpadów i skutków działalności prowadzonej na podstawie zezwolenia na zbieranie odpadów, czyli w zakresie wynikającym z tytułu wykonawczego z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż A.Z. nie posiada zezwolenia na gospodarowanie odpadami, tymczasem wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami, zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami, można zlecić jedynie podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie w zakresie gospodarki odpadami. W tej sytuacji odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, w tym obowiązek ich usunięcia z miejsca nieprzeznczonego do ich składowania lub magazynowania, w dalszym ciągu obciąża Syndyka. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność dotycząca braku dostępu przez Syndyka do wskazanej działki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Syndyk. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organu i niesłuszne oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia błędu w podejmowaniu ustaleń faktycznych w sprawie, przejawiającego się w pominięciu, że porozumienie z dnia 31 marca 2020 r. dotyczyło formalnego przekazania A.Z. przez Syndyka posiadania i własności odpadów składowanych na działce [...] z obrębu [...],

- skutkiem powyższego naruszono także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 27 ust. 1 u.o. w zw. z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie Syndyka za zobowiązanego do usunięcia odpadów, w sytuacji, kiedy podmiot ten nie jest wytwórcą odpadów, ich właścicielem, ani też ich posiadaczem;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutu skarżącego co do naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a., polegającego na braku ustalenia, że decyzja Starosty [...] z dnia 21 października 2020 r., stwierdzająca wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów, nie zawierała terminu na usunięcie odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku,

- skutkiem powyższego naruszono także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 5 u.o. w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że obowiązek usunięcia odpadów wynikający z wydania w/w decyzji z dnia 21 października 2020 r. stał się wymagalny, czego rezultatem było bezpodstawne wystawienie tytułu wykonawczego na ten obowiązek;

3) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organu i niesłuszne oddalenie skargi, pomimo braku ku temu przesłanek.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odniesienie się do skargi kasacyjnej wymaga wskazania istoty instytucji prawnej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uregulowana w art. 33 i następnych u.p.e.a. instytucja zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji ma na celu weryfikację prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także weryfikację samego tytułu wykonawczego (zapisów zawartych w jego treści). Rzeczą organu egzekucyjnego jest w każdym przypadku zweryfikowanie podanych przez zobowiązanego podstaw prawnych zarzutów, tj. przypisanie okoliczności podniesionych przez zobowiązanego do odpowiednich zarzutów enumeratywnie wymienionych w powyższym przepisie. Przy czym ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku na zobowiązanym, nie zaś na wierzycielu czy organie egzekucyjnym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 34 u.p.e.a. ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu ("w zakresie zgłoszonych zarzutów") i nie obejmuje rozpoznania – tak jak w odwołaniu od decyzji – całej sprawy. Ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne i czyniąc to, zarówno wierzyciel, jak i organ egzekucyjny oraz ich organy wyższego stopnia, działaliby bez podstawy prawnej (por. C. Kulesza, w: D.R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 34, teza 2.3). Organ egzekucyjny, rozstrzygając w formie postanowienia w przedmiocie zarzutów, zgodnie z zasadą ograniczonej kognicji w postępowaniu egzekucyjnym nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego. Specyfika postępowania egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów polega na ich rozpatrzeniu i zajęciu stanowiska co do ich zasadności. Nie ma natomiast podstaw, aby w tak prowadzonym postępowaniu oceniać legalność aktu administracyjnego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Jeśli chodzi o zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej, to jak już wspomniano prowadzenie postępowania w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych zostało unormowane w u.p.e.a. i nie obejmuje rozpoznania sprawy w całości. Wprawdzie przepis art. 18 u.p.e.a. odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym, to jednak rozwiązania wynikające z przepisów u.p.e.a. mają pierwszeństwo przed regulacjami k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą zatem modyfikować istniejących rozwiązań normatywnych u.p.e.a. Z tych względów odwoływanie się do art. 7 i art. 80 k.p.a., na gruncie niniejszego postępowania, należało uznać za nietrafne.

Jeżeli natomiast chodzi o samo wskazanie Syndyka jako zobowiązanego do usunięcia odpadów, to przypomnieć należy, że decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. nr OŚ.6233.35.2015.AŁS Starosta [...] udzielił Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości [...] na wydzielonej części działki [...]. Następnie, po wydaniu decyzji Starosty z dnia 21 października 2020 r. nr SR.6233.17. 2020.AŁS, stwierdzającej wygaśnięcie w/w decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r., skarżący został prawidłowo wezwany upomnieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. nr OŚ.604.16. 2021.AŁS, w trybie art. 15 § i § 2 1 u.p.e.a. oraz at. 47 ust. 5 i ust. 8 u.o., do niezwłocznego uśnięcia na własny koszt odpadów w postaci opakowań z papieru, tektury i folii (tworzyw sztucznych) w ilości 300 Mg, zebranych przez Spółkę w upadłości, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wobec niewykonania tego obowiązku prawidłowo wystawiano w dniu 3 sierpnia 2021 r. tytuł wykonawczy nr [...] i doręczono go skarżącemu.

Zgodnie z art. 47 ust. 5 u.o., posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Stosownie do powyższego przepisu, jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji – organowi egzekucyjnemu (art. 26 ust. 4 u.o.). Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (art. 26 ust. 5 u.o.). W świetle art. 47 ust. 8 u.o., w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 3 u.o., cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 1a (zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów albo zezwolenie na przetwarzanie dla prowadzącego zakład recyklingu statków), powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Stosownie do treści art. 47 ust. 9 u.o., w przypadku, o którym mowa w ust. 8, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i 3 (dotyczących wydania decyzji w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania). Ponadto wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, na podstawie przesłanek określonych w art. 48 u.o., następuje z mocy prawa i w takim przypadku nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja, a więc brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 u.o. i który jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Skoro zezwolenie na zbieranie odpadów zostało wydane na rzecz Spółki, a następnie doszło do wygaśnięcia tego zezwolenia i decyzja w tym zakresie została wydana wobec Syndyka, to posiadaczem odpadów, wobec którego wygaszono zezwolenie na zbieranie odpadów, jest Syndyk i to wobec tego podmiotu – jako zobowiązanego – znajduje zastosowanie norma z art. 47 ust. 5 i 8 u.o., nakładająca obowiązek usunięcia odpadów i skutków działalności prowadzonej na podstawie zezwolenia na zbieranie odpadów, czyli w zakresie wynikającym z tytułu wykonawczego z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr [...].

Podkreślić należy, iż zawarcie porozumienia pomiędzy Syndykiem a A.Z. (o przekazaniu odpadów na rzecz A.Z.) nie mogło uchylić odpowiedzialności prawnej Syndyka za składowane odpady, bowiem owo przekazanie, w świetle przepisów u.o., nie może być uznane za skutecznie zwalniające Syndyka z odpowiedzialności prawnej. Według art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o., gospodarowanie odpadami obejmuje: zbieranie, transport, przetwarzanie, nadzór nad tymi działaniami, późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania oraz działanie w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie. Od tej zasady ustawodawca dopuszcza wyjątki w postaci zlecenia gospodarowania odpadami innym podmiotom, przy czym zastrzega, że mogą to być wyłącznie podmioty posiadające: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 u.o., chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru. Przejście odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami następuje w momencie przekazania odpadów następnemu posiadaczowi, który posiada: decyzję wymienioną w art. 27 ust. 2 pkt 1 lub 2 u.o. albo wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a u.o. Przepis art. 27 ust. 3 u.o. stanowi bowiem, że jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a u.o., odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. Przejście odpowiedzialności dokonuje się również w sytuacji przekazania odpadów osobie fizycznej, która nie ma obowiązku uzyskania decyzji (zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów) np. w okolicznościach objętych hipotezą normy prawnej z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. Przepis ten stanowi, że z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o. Jak trafnie wskazuje WSA w Opolu, w przedmiotowej sytuacji żadna z tych okoliczności nie zachodzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że A.Z. nie posiada zezwolenia upoważniającego do gospodarowania odpadami. Przypomnieć należy, że umowy cywilne czy porozumienia między stronami nie mogą niweczyć obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jest to topos funkcjonujący w łacińskiej kulturze prawnej od wieków. Już art. 6 Kodeksu Napoleona stwierdzał: "Nie można przez prywatne umowy ubliżać prawom, tyczącym się porządku publicznego i dobrych obyczajów." (por. K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa 2007, s. 87). Skoro zatem u.o. określa cechy podmiotów upoważnionych do gospodarowania odpadami, a A.Z. się nimi nie legitymuje, to wspomniane porozumienie o przeniesieniu odpadów nie mogło zwolnić Syndyka z odpowiedzialności prawnej za składowane odpady.

Chybiony jest również argument, według którego decyzja Starosty [...] z dnia 21 października 2020 r., stwierdzająca wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów, nie zawierała terminu na ich usunięcie. W tym miejscu przypomnieć należy, że zarzut egzekucyjny podnosił naruszenie art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., tj. błąd co do zobowiązanego. Niewątpliwie nieokreślenie terminu usunięcia odpadów w w/w decyzji nie mieści się w zakresie art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.

Niezasadny okazał się również zarzut nr 3 skargi kasacyjnej, bowiem oba powołane w nim przepisy mają charakter wynikowy. Zastosowanie tych przepisów jest zawsze konsekwencją dokonanych ustaleń i oceny prawnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.