II SA/Rz 1258/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-28	
Data wpływu	2021-08-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka /sprawozdawca/
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 613/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 2 pkt 6, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 62 ust. 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: "spółka", "strona skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek spółki Prezydent wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budynek mieszkalny, wielorodzinny z usługami i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 1091, 1092, 1094/2, 1085/23, 1090/2, 1085/32, 1090/1, 1085/33 w obr. [....] położonych przy [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 101, § 1 i § 3, art. 103 i art. 123, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej: "K.p.a.") oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 , art. 2 pkt 6 oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej: "u.p.z.p.") zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja znajduje się na obszarze, gdzie Rada Miasta [...] podjęła Uchwałę Nr [....] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] na osiedlu [...] i osiedlu [...] w [....]. Zgodnie z opinią Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 1 lutego 2021 r. zamierzenie inwestycyjne znajduje się w planowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], jako teren zieleni urządzonej. Organ zaznaczył, że wnioskowany do zabudowy teren, zgodnie z ustaleniami Studium, położony jest na obszarze oznaczonym jako "zieleń urządzona/uzupełniająco parkingi: ciągi pieszo - rowerowe, parki dzielnicowe", który to zapis spełnia przesłanki przestrzeni publicznej. Obszary przestrzeni publicznej należą natomiast do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Z kolei ustalenia Studium, choć nie wiążą inwestora, wiążą gminę sporządzającą plan miejscowy, mimo braku przymiotu aktu prawa powszechnie obowiązującego. Z tych przyczyn Prezydent postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia planu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka, zarzucając naruszenie:

- art. 61 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i zawieszenie postępowania administracyjnego pomimo spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków określonych w przepisach do uzyskania warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne,

- art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego nadużycie i nadinterpretację i zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy organ bezskutecznie i pozornie prowadzi czynności zmierzające do uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego od co najmniej 2000 r.,

- art. 7 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego pomimo, że działki objęte postępowaniem wcześniej uzyskiwały decyzje o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że obszar objęty postępowaniem nie ma ustalonego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania takiego przymiotu jak plan nie posiada i nie może stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Kolegium działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając powyższe, SKO powołując się na treść art. 62 ust. 2 u.p.z.p., wskazało, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia miejscowego planu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej, co wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Z powyższych regulacji wynika zatem, że zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od u.p.z.p., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej. Wyznaczone w studium obszary przestrzeni publicznej należą więc do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego.

Kolegium podkreśliło, że u.p.z.p. nie zawiera przy tym katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, natomiast art. 14 ust. 7 ustawy odsyła w tym zakresie do przepisów odrębnych. Jednakże organ zwrócił uwagę na przywołany wyżej art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., oceniając, że obowiązek uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej nie wynika wyłącznie z przepisów odrębnych, lecz w tym przypadku z przepisów u.p.z.p.

Zdaniem SKO z analizy zapisów Studium wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy został zaliczony do obszarów przestrzeni publicznej, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu. Jednocześnie organ ten wskazał, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiążą gminę sporządzającą plan miejscowy, o czym stanowi art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, przytaczając zarzuty tożsame ze sformułowanymi uprzednio w zażaleniu.

W uzasadnieniu skargi spółka ponownie podniosła, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma wiążącego charakteru w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest ono bowiem aktem prawa miejscowego. Strona skarżąca wskazała, że procedura, która obejmuje przedmiotowy obszar trwa już od co najmniej 2000 r., zaś działania organu wskazują, iż dąży on jedynie do przeciągania całego procesu bez wyraźnego dążenia do finalnego opracowania właściwego dokumentu. Spółka podniosła, że wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd było opisane na wstępie postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta, którym zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wcześniej opisanej.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii czy objęcie wnioskiem działek, które zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego położone są na terenie oznaczonym jako obszary, na których przewiduje się realizację lokalnych celów publicznych - tereny przewidziane pod "zieleń urządzoną", stanowi przesłankę do uznania terenu za obszar przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.p.z.p., co w konsekwencji obliguje organ do zawieszenia postępowania zgodnie z art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Z kolei stan faktyczny sprawy, a w szczególności objęcie działek, których dotyczy postępowanie ww ustaleniami Studium, nie był kwestią sporną.

Zdaniem Sądu przedstawioną wyżej kwestię należy rozstrzygnąć tak jak to uczyniły organy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze przestrzeni publicznej" - należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wobec powyższego, aby można było mówić o obowiązku gminy w zakresie sporządzenia planu miejscowego dla obszaru uznanego za obszar przestrzeni publicznej, taki obszar musi zostać określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W definicji legalnej obszaru przestrzeni publicznej wskazuje się, że chodzi o obszar w znaczeniu terytorialnym, społecznym i gospodarczym, mający szczególne znaczenie dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak się wskazuje w doktrynie, z samej definicji tego obszaru, nadającej mu szczególną rangę wynika, że w ramach prowadzonej przez gminę polityki przestrzennej powinna ona, obserwując wystąpienie na terenie gminy takiego obszaru, zamieścić odpowiednie wskazania w tym zakresie w studium, przede wszystkim w tym celu, aby narzucić powstającym planom zagospodarowania przestrzennego (ich zmianom) zamieszczenie w tym względzie odpowiednich unormowań (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany – Komentarz do art. 2 teza 6, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021; wyrok WSA w Białymstoku z 10.09.2019 r. II SAB/Bk 12/19, dostępny tak jak pozostałe powołane na stronie: www.cbois.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. W niniejszej sprawie opisany na wstępie obszar objęty wnioskiem Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, jest objęty ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000r. nr [...] wraz z jego zmianą wynikającą z uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (oznaczenie i data jest faktem notoryjnie znanym), co wynika również w Pisma Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 28 stycznia 2021 r. [...]. Zgodnie z ustaleniami ww. Studium, działki objęte wnioskiem są położone na terenie, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Sama u.p.z.p. nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, natomiast art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyła w tym zakresie do przepisów odrębnych. Mając zaś na uwadze art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ulega wątpliwości, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Zasadnie wskazał zatem organ odwoławczy, że obowiązek uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej nie wynika z przepisów odrębnych, ale w tym wypadku z przepisów u.p.z.p.

W świetle definicji wspomnianego obszaru, zawartej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., jest nim obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspakajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Za obszar przestrzeni publicznej może więc być uznany teren, który spełnia łącznie dwojakiego rodzaju przesłanki: materialne, związane z jego znaczeniem, położeniem i cechami, oraz, co szczególnie istotne w sprawie, formalne, łączące się z określeniem obszaru w studium. W konsekwencji jeżeli dany teren nie zostanie określony w studium jako obszar przestrzeni publicznej, to takiego obszaru nie stanowi, choćby odznaczał się właściwościami, które by to uzasadniały. Oznacza to zarazem brak obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla tego terenu (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 marca 2020 r., II OSK 3979/19).

Skoro w ww Studium działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie, który przeznaczony jest na cel wymieniony w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. (zieleń urządzona) oraz oznaczony jako obszar przestrzeni publicznej, przeznaczony dla realizacji celów publicznych, to istnieje dla nich obowiązek sporządzenia planu miejscowego na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Ustalenia Studium są zaś – zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje zatem wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od u.p.z.p., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej.

Mimo tego, że Studium nie wiąże inwestora, bo nie ma jak plan przymiotu aktu prawa miejscowego – powszechnie obowiązującego na danym terenie, to jednak wiąże gminę a tym samym jej organy. Jak wynika zaś z uzasadnienia organu I instancji Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 196/8/2010 na osiedlu [...] i osiedlu [...] w [...], ale to nie z tymi okolicznościami jest związana podstawa zawieszenia.

W świetle powyższego nie ma znaczenia ile trwa procedura uchwalenia planu, skoro jego uchwalenie m.in. dla terenu objętego wnioskiem spółki jest obligatoryjne. Wobec treści przepisów art. 15 ust. 1 oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p. skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.