Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście od pkt 1, 2 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 555/18 w sprawie ze skargi K.C. na bezczynność Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2) zasądza od K.C. na rzecz Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 555/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.C. na bezczynność Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście do rozpoznania wniosku skarżącego K.C. z dnia 4 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście na rzecz skarżącego K.C. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.C., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), wnioskiem z dnia 4 lipca 2018 r. zwrócił się do Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście z prośbą o udostępnienie informacji publicznej odnośnie zasad funkcjonujących w Trzecim Urzędzie Skarbowym Warszawa – Śródmieście, dotyczących zwrotów podatku od towarów i usług, tj. udzielenie odpowiedzi:

1) Czy w przeszłości, jak i obecnie, w przypadku, gdy podatnik wystąpił lub wystąpi do Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście z wnioskiem o zwrot przyspieszony, tj. w terminie 25 dni lub 60 dni, przez w/w organ podatkowy dużej kwoty podatku VAT, np. kwoty 984.999 zł, a jednocześnie ten podatnik:

a) przed złożeniem przez podatnika w/w wniosku o zwrot podatku VAT, zarejestrował się lub zarejestruje się dla potrzeb VAT, tj. złożył lub złoży zgłoszenie rejestracyjne (niezgłoszenie aktualizacyjne) w zakresie VAT (VAT-R) i w związku z tym zgłoszeniem zarejestrował się lub zarejestruje się jako podatnik VAT czynny w miesiącu, za który wystąpił lub wystąpi o w/w zwrot podatku VAT,

b) złożył lub złoży pierwszą deklarację VAT-7 za miesiąc, za który wystąpił lub wystąpi o w/w zwrot podatku VAT,

c) powyższy wniosek o zwrot podatku VAT był lub będzie pierwszym wnioskiem o zwrot złożonym przez tego podatnika,

d) przed złożeniem przez podatnika w/w wniosku o zwrot podatku VAT wobec podatnika nie była lub nie będzie prowadzona żadna kontrola podatkowa ani czynności sprawdzające,

e) w związku z powyższym podatnik nie posiadał lub nie będzie posiadał w Trzecim Urzędzie Skarbowym Warszawa – Śródmieście historii jako podatnik VAT, w tym jako zarejestrowany podatnik VAT czynny oraz w systemach informatycznych nie znajdowały się lub nie będą znajdować się inne istotne dla sprawy dane poza danymi dotyczącymi dokumentów rejestracyjnych złożonych przez podatnika w Urzędzie i złożonej przez podatnika deklaracji VAT za miesiąc, za który podatnik wystąpił lub wystąpi o zwrot podatku VAT, a także poza danymi dotyczącymi złożonego przez podatnika w/w wniosku o zwrot w/w podatku VAT,

f) wraz z wnioskiem podatnik nie złożył lub nie złoży w Trzecim Urzędzie Skarbowym Warszawa – Śródmieście zabezpieczenia majątkowego w kwocie odpowiadającej kwocie wnioskowanego zwrotu podatku VAT,

w każdym, z takich przypadków w/w organ podatkowy przed dokonaniem w/w zwrotu dokonywał lub dokonuje weryfikacji rozliczenia w podatku VAT wnioskującego o w/w zwrot podatku VAT, a w związku z tym wszczynał lub wszczyna kontrolę podatkową, albo dokonywał lub dokonuje czynności sprawdzających, zgodnie z przepisami obowiązującej w przeszłości i obecnie Ordynacji podatkowej?

2. Jeżeli w przeszłości, jak i obecnie, w przypadku, gdy podatnik wystąpił lub wystąpi do Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście z wnioskiem o zwrot przyspieszony, tj. w terminie 25 dni lub 60 dni, przez w/w organ podatkowy dużej kwoty podatku VAT, np. kwoty 984.999 zł, a ten podatnik;

a) przed złożeniem przez podatnika w/w wniosku o zwrot podatku VAT, zarejestrował się lub zarejestruje się dla potrzeb VAT, tj. złożył lub złoży zgłoszenie rejestracyjne (niezgłoszenie aktualizacyjne) w zakresie VAT (VAT-R) i w związku z tym zgłoszeniem zarejestrował się lub zarejestruje się jako podatnik VAT czynny w miesiącu, za który wystąpił lub wystąpi o w/w zwrot podatku VAT,

b) złożył lub złoży pierwszą deklarację VAT-7 za miesiąc, za który wystąpił lub wystąpi o w/w zwrot podatku VAT,

c) powyższy wniosek o zwrot podatku VAT był lub będzie pierwszym wnioskiem o zwrot złożonym przez tego podatnika,

d) przed złożeniem przez podatnika w/w wniosku o zwrot podatku VAT wobec podatnika nie była lub nie będzie prowadzona żadna kontrola podatkowa ani czynności sprawdzające,

e) w związku z powyższym podatnik nie posiadał lub nie będzie posiadał w Trzecim Urzędzie Skarbowym Warszawa – Śródmieście historii jako podatnik VAT, w tym jako zarejestrowany podatnik VAT czynny oraz w systemach informatycznych nie znajdowały się lub nie będą znajdować się inne istotne dla sprawy dane poza danymi dotyczącymi dokumentów rejestracyjnych złożonych przez podatnika w Urzędzie i złożonej przez podatnika deklaracji VAT za miesiąc, za który podatnik wystąpił lub wystąpi o zwrot podatku VAT, a także poza danymi dotyczącymi złożonego przez podatnika w/w wniosku o zwrot w/w podatku VAT,

f) wraz z wnioskiem podatnik nie złożył lub nie złoży w Trzecim Urzędzie Skarbowym Warszawa – Śródmieście zabezpieczenia majątkowego w kwocie odpowiadającej kwocie wnioskowanego zwrotu podatku VAT,

istniały lub istnieją przypadki, w których w/w organ podatkowy przed dokonaniem w/w zwrotu nie dokonywał lub nie dokonuje weryfikacji rozliczenia w podatku VAT wnioskującego o w/w zwrot podatku VAT, proszę o wskazanie jakie to przypadki?

Jednocześnie wnioskodawca wniósł o udzielenie odpowiedzi na wniosek w formie pisemnej oraz o przesłanie listem poleconym na wskazany we wniosku adres.

Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście w odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 16 lipca 2018 r. (doręczonym stronie za pośrednictwem poczty w dniu 23 lipca 2018 r.) poinformował wnioskodawcę, że weryfikacja prawidłowości złożonej przez podatnika deklaracji następuje na podstawie art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), który stanowi, iż organy podatkowe pierwszej instancji dokonują czynności sprawdzających, mających na celu m.in. ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Dotyczy to zarówno deklaracji i zeznań, z których wynika kwota do zwrotu, jak i pozostałych deklaracji. W latach wcześniejszych oraz aktualnie, decyzja o potrzebie weryfikacji deklaracji z kwotą wykazaną do zwrotu podejmowana jest indywidualnie, po dokonaniu analizy rozliczeń podatnika, w oparciu o dane którymi dysponuje Naczelnik Urzędu, obejmujące w szczególności dotychczasową historię podatnika, rozliczenia i inne dane wynikające z systemów informatycznych. Na decyzję o potrzebie weryfikacji zasadności zwrotu nie ma wpływu kwota zwrotu, ani też fakt ewentualnego złożenia zabezpieczenia lub jego brak.

W dniu 22 sierpnia 2018 r. K.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w związku z tym, że nie udzielając skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, organ pozbawił skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej;

2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p, w związku z tym, że wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna nie została udostępniona skarżącemu przez organ, pomimo że nie została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium;

3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w związku z brakiem udostępnienia skarżącemu przez organ żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, czyli nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 13 lipca 2018 r., czyli skarżący nie otrzymał od Naczelnika Urzędu wnioskowanej informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (skarżący nie otrzymał od organu wnioskowanej informacji publicznej do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. do dnia 22 sierpnia 2018 r.),

4) art. 16 u.d.i.p., w związku z brakiem wydania decyzji, pomimo że odmowa udostępnienia skarżącemu przez organ informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., powinno nastąpić w drodze decyzji (skarżący nie otrzymał od Naczelnika Urzędu stosownej decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. do dnia 22 sierpnia 2018 r.).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, w terminie wyznaczonym przez Sąd oraz ukaranie organu na podstawie art. 23 u.d.i.p. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż pismem z dnia 16 lipca 2018 r., tj. z zachowaniem obowiązujących terminów, została udostępniona wnioskodawcy – zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej – żądana przez niego informacja publiczna, którą wnioskodawca otrzymał w dniu 23 lipca 2018 r. Pismo zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 17 lipca 2018 r., a zatem przed upływu 14-dniowego terminu do udzielenia informacji publicznej. Organ zaznaczył, iż przepisy u.d.i.p. nie wskazują formy udzielenia informacji, a zatem udzielenie informacji bez powołania się na konkretne punkty wniosku nie może być potraktowane jako brak jej udzielenia. W ocenie organu, pismem z dnia 16 lipca 2018 r. w sposób wyczerpujący odpowiedziano na pytania wnioskodawcy. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki w zakresie odmowy lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, a udzielona odpowiedź w pełni zrealizowała żądanie strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia żądanej informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, co jest okolicznością niekwestionowaną przez organ. Przedmiotem wniosku była bowiem informacja o sposobie załatwiania przez organ określonej kategorii spraw oraz przyjętej praktyce postępowania w tych sprawach.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl natomiast art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ w piśmie z dnia 16 lipca 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że weryfikacja prawidłowości złożonej przez podatnika deklaracji następuje na podstawie art. 272 Ordynacji podatkowej, który stanowi, iż organy podatkowe pierwszej instancji dokonują czynności sprawdzających, mających na celu m.in. ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Dotyczy to zarówno deklaracji i zeznań, z których wynika kwota do zwrotu, jak i pozostałych deklaracji. W latach wcześniejszych oraz aktualnie decyzja o potrzebie weryfikacji deklaracji z kwotą wykazaną do zwrotu podejmowana jest indywidualnie, po dokonaniu analizy rozliczeń podatnika, w oparciu o dane, którymi dysponuje Naczelnik Urzędu, obejmujące w szczególności dotychczasową historię podatnika, rozliczenia i inne dane wynikające z systemów informatycznych. Na decyzję o potrzebie weryfikacji zasadności zwrotu nie ma wpływu kwota zwrotu, ani też fakt ewentualnego złożenia zabezpieczenia lub jego brak.

Organ nie odpowiedział jednak w sposób konkretny i wyczerpujący na pytania zawarte we wniosku, dotyczące sposobu załatwiania oraz praktyki stosowanej przez organ w sprawach zwrotu podatku VAT. Z udzielonej odpowiedzi nie wynika, czy przy zaistnieniu okoliczności wskazanych przez skarżącego we wniosku, organ podatkowy przed dokonaniem zwrotu podatku VAT zawsze dokonywał lub dokonuje weryfikacji rozliczenia w podatku VAT wnioskującego o zwrot tego podatku oraz czy istniały lub istnieją przypadki, w których organ podatkowy przy zaistnieniu wskazanych we wniosku okoliczności, przed dokonaniem zwrotu podatku VAT, nie dokonywał lub nie dokonuje weryfikacji rozliczenia w podatku VAT wnioskującego, ze wskazanie konkretnych przypadków. Udzielona odpowiedź nie zawiera tym samym informacji, o które wnioskował skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że właściwa realizacja wniosku w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd uznał zatem, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku K.C. i w związku z tym w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zobowiązał Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście do rozpoznania w/w wniosku. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z przepisami u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, ale polegała na udzieleniu odpowiedzi niepełnej, nieodpowiadającej zakresowi żądania wniosku. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. W świetle powyższych ustaleń nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście. Zaskarżając pkt 1, 2 i 4 wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, nie można przypisać mu bezczynności, ponieważ udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, nie można przypisać mu bezczynności;

b) art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać mu bezczynności bez rażącego naruszeniem prawa;

c) art. 134 p.p.s.a., poprzez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na podstawach prawnych skargi i stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ nie udzielił konkretnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek, podczas gdy organ – z uwagi na treść wniosku – nie mógł odnieść się do niego konkretnie i wyczerpująco.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

K.C. w sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Analiza w/w przepisów prowadzi do wniosku, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01 wskazał, że o ile w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji RP mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym – o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji RP unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym.

W Konstytucji RP zakres prawa do informacji publicznej został określony poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej jest podany w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określającym czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zwrócił uwagę, że gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji RP, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji RP. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji RP może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Wskazać należy, iż ustawodawca, określając pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (Państwa) – por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21.

Nie jest sporne, że Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wniosek K.C., w którym domagał się on udzielenia informacji publicznej dotyczył praktyki stosowania prawa przez organ skarbowy w zakresie procedury zwrotu podatku VAT. Informacja została udzielona, jednakże w ocenie K.C., jak i Sądu I instancji, organ nie odpowiedział w sposób konkretnych i wyczerpujący na pytania zawarte we wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WSA jest błędne. Analiza wniosku K.C. i odpowiedzi udzielonej przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa Śródmieście prowadzą do konstatacji, że odpowiedź na wniosek K.C. jest kompletna. Jak już wspomniano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, a także. W wyliczeniu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. jest mowa sposobach załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. W tym zakresie mieści się niewątpliwie utarta praktyka stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Z odpowiedzi udzielonej przez organ wynika, że poinformował on K.C. o praktyce stosowania prawa w zakresie wskazanym we wniosku. Zwrócić należy uwagę, że wnioskodawca nie domagał się danych liczbowych w zakresie w poszczególnych etapów procedury zwrotu podatku VAT. Udzielenie odpowiedzi przez organ bez odnoszenia się do konkretnych punktów wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może być uznane za błędne, jeżeli z odpowiedzi wynika, że organ odniósł się do wszystkich kwestii wskazanych we wniosku. Udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. jest czynnością materialno-techniczną. Przepisy nie regulują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej. Podmiot udzielający informacji publicznej jest związany wnioskiem co do zakresu informacji, jak i formy technicznej jej udzielenia. Z wniosku K.C. wynika, że domagał się on udzielenia odpowiedzi w formie pisemnej i listem poleconym. Ponadto, instytucja udostępniania informacji publicznej nie może zastępować instytucji interpretacji przepisów prawa podatkowego dokonywanej przez uprawnione organy skarbowe.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.