Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), a nadto § 1, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), zwolnił R. W. z dniem 13 lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem 14 lutego 2008 r. mianował na stanowisko [...] – w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej.

Organ II instancji - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania R. W. od ww. decyzji, utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał między innymi, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, związanego ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16, co nastąpiło poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 oraz likwidacją grupy 16 a.

Stanowisko [...] zaszeregowane uprzednio w grupie 9 zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 6 grupie uposażenia zasadniczego. Zdaniem organu nie oznacza to, że skarżący został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r.

Organ uznał, iż z treści § 6 rozporządzenia wynika, że zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatki do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń, przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r.

Organ podniósł ponadto, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. dokonano również przebudowy wybranych składników systemu uposażeń policjantów. Tabela równorzędnych grup zaszeregowania stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. ma zastosowanie tylko i wyłącznie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano na podstawie odrębnych przepisów prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1608/08 po rozpoznaniu skargi R. W. na powyższą decyzję, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny oraz wstrzymał jej wykonanie w całości.

W motywach uzasadnienia Sąd wskazał, że nie została wykazana równorzędność nowego stanowiska służbowego R. W. w stosunku do poprzednio zajmowanego. Stwierdził, że decyzja nie zawierała właściwego uzasadnienia, w kwestii zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na nowe stanowisko, gdyż odnosiło się ono jedynie do problemu wynikającego z wcześniejszego uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nadto Sąd uznał, iż decyzja organu II instancji również takiego uzasadnienia nie posiadała. Sąd podkreślił, że niedopuszczalne jest przenoszenie policjanta na faktycznie niższe stanowisko służbowe z powołaniem się na rozporządzenie wykonawcze, z ominięciem rygorów wprowadzonych w tym przedmiocie w ustawie o Policji. W wytycznych Sąd stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokładnie wyjaśnić kryteria oceny równorzędności obydwu stanowisk (poprzednio zajmowanego przez R. W. i obecnie).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ - Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 cyt. ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a także § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, z dniem 1 stycznia 2008 r. ustalił uposażenie zasadnicze R. W. w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz z dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej, z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił go z zajmowanego stanowiska i z dniem 14 lutego 2008 r. mianował go na stanowisko [...] – w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej. Orzekł także, iż w mocy pozostaje rozkaz personalny Komendant Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Podkreślił, że uposażenie policjanta nie uległo obniżeniu. Stwierdził też, że wydany w sprawie rozkaz był konsekwencją zmiany prawa, a nie konsekwencją zmiany przez przełożonego warunków służby policjanta, a zatem miał charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. W. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymał zaskarżony rozkaz w mocy.

Powyższa decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi R. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie zarzucił, iż został mianowany na stanowisko służbowe niższe od dotychczas zajmowanego, gdyż opisane jest ono niższymi parametrami w postaci grupy zaszeregowania oraz stopnia etatowego. Skarżący podkreślił też, że pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. II SA/Wa 1608/08, zapadłego w jego sprawie, wydane w sprawie decyzje organów policyjnych w dalszym ciągu nie odniosły się i nie wykazały równorzędności nowego stanowiska służbowego w stosunku do poprzednio zajmowanego. Wskazał, że został zwolniony ze stanowiska służbowego na podstawie przepisu wykonawczego z pominięciem uregulowań zawartych w ustawie o Policji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., organ związany był oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1608/08. Należy wskazać, iż zgodnie z postanowieniami cyt. przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W motywach uzasadnienia w sprawie o sygn. II SA/Wa 1608/08 Sąd zawarł wytyczne, których organ - ponownie rozpoznając sprawę - nie uwzględnił. Sąd w wytycznych stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokładnie wyjaśnić kryteria oceny równorzędności obydwu stanowisk poprzednio i obecnie zajmowanych przez skarżącego, a także wskazać potrzeby organizacyjne, uzasadniające przeniesienie skarżącego na to stanowisko.

Stwierdzić jednoznacznie należy, iż wydane w przedmiotowej sprawie decyzje ponownie i wbrew wytycznym Sądu nie zawierają uzasadnienia w zakresie równorzędności stanowisk. Powyższa okoliczność sama w sobie stanowi uchybienie art. 153 p.p.s.a., które stanowi samodzielną podstawę do uchylenia obu zaskarżonych decyzji.

Niezależnie od powyższego ponownie wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), który stanowi, iż do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Treść tego przepisu wskazuje, że ma on charakter kompetencyjny, określający jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Przepis ten nie zawiera kryteriów i merytorycznych przesłanek podejmowania decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, jest dozwolone pod warunkiem wykazania równorzędności tych stanowisk. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który w sposób wyczerpujący określa obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe.

W rozpatrywanej sprawie kluczowym było ustalenie (i nadal jest) na jakie stanowisko został mianowany skarżący, czy na stanowisko równorzędne, czy też niższe w stosunku do zajmowanego poprzednio. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - w zaskarżonej decyzji, uchylając się w istocie od przesądzenia tej kwestii - stwierdził, że skarżącego mianowano na "nowe" stanowisko służbowe, powstałe z przemianowania stanowiska [...] zaszeregowanego uprzednio w grupie 9, na "analogiczne" stanowisko służbowe [...], zaszeregowane w 6 grupie uposażenia zasadniczego. Uszło uwadze organu, że takiej kategorii stanowisk ustawa o Policji nie przewiduje.

Stosując przy interpretacji powołanych przepisów zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej należy przyjąć, że właściwy komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji uznaniowej, na podstawie art. 32 ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody, przy czym granice tego uznania wyznacza treść art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej Kpa, nakazującego uwzględnienie przy orzekaniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela.

Kontrola legalności decyzji o zwolnieniu policjanta ze stanowiska służbowego i mianowania na inne stanowisko sprowadza się zatem do zbadania, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji stanowiska te są równorzędne i czy nie doszło do obejścia przepisów określających mianowanie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Ponadto, czy decyzja w tym zakresie w sposób wyczerpujący uzasadnia równorzędność obu tych stanowisk.

W niniejszej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny (analogicznie, jak decyzje uchylone przez Sąd) tych wymagań nie spełniają, albowiem zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na inne stanowisko organ uzasadnił ponownie powołując się jedynie na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149), które zmieniło rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), na podstawie którego dokonano przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów oraz modyfikacji zasad otrzymywania dodatku specjalnego. W szczególności w oparciu o treść § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. organ uznał, że skarżący nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko "nowe", określone w zaszeregowaniu stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Natomiast tabela równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiąca załącznik nr 4 do powołanego rozporządzenia, ma zastosowanie tylko i wyłącznie do tych policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano na podstawie odrębnych przepisów prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku.

Doszło więc do sytuacji, w której ukształtowany na podstawie przepisów ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta, został zmieniony na podstawie aktu wykonawczego, jakim jest cytowane rozporządzenie wykonawcze. Wprawdzie w podstawie prawnej rozkazu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] powołano art. 32 ust. 1 ustawy o Policji (przepis kompetencyjny), jednakże faktyczną podstawą prawną zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowania go na inne stanowisko, stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 8 lutego 2008 r.

Zdaniem Sądu, organ przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe w stosunku do dotychczas zajmowanego i powołując się na przepisy wykonawcze ominął rygory, jakimi ustawa o Policji obwarowuje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Oczywistym jest, że przy zmianie tabeli zaszeregowania stanowisk mogą wystąpić również zmiany dotyczące np. grup uposażenia, stopni etatowych itp., co miało miejsce w przedmiotowym rozporządzeniu. Kwestii z tym związanych, akt rangi ustawowej, czyli ustawa o Policji nie normuje, nie zawiera też przepisów, które dawałyby policjantom ochronę w takich sytuacjach. Nie oznacza to jednak, że można w ten sposób, powołując się w istocie na przepisy rozporządzenia, zwalniać policjanta z zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko, pomijając obowiązujące w tej materii regulacje ustawowe. Należy podkreślić, że omawiane rozporządzenie normuje jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania, stopniem etatowym itd., natomiast w pozostałym zakresie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o Policji, dotyczące przenoszenia policjantów na niższe lub równorzędne stanowiska służbowe.

Z faktu, że organ nie powołał w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 38 ustawy o Policji, który przewiduje obligatoryjne i fakultatywne możliwości przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, można wywieść a contrario wniosek, że skarżący został mianowany na stanowisko równorzędne. Jednak obowiązkiem organu było wykazanie, że przeniósł skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedmiotowa równorzędność stanowisk służbowych nie wynika. W istocie organ ponownie nie wykazał, na jakiej podstawie opiera swoje twierdzenie o równorzędności stanowisk, ograniczając się do przytoczenia treści przepisów rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. Tymczasem jak wynika z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, będącej załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w brzmieniu z 2006 r., skarżący zajmował poprzednio stanowisko [...], zaszeregowane w 9 grupie, ze stopniem etatowym podinspektora. Natomiast obecnie zajmuje stanowisko [...] w 9 grupie zaszeregowania i stopniem etatowym nadkomisarza. Już chociażby z tego względu trudno uznać te stanowiska za równorzędne.

Zauważyć należy, że ustawa o Policji nie zawiera ani definicji stanowiska służbowego, ani też określenia stanowiska równorzędnego, co nie oznacza, że o równorzędności stanowisk decyduje sama nazwa, czy też grupa zaszeregowania lub wysokość uposażenia. Niewątpliwie wpływ na uznanie takiej równorzędności ma także stopień etatowy, który ma znaczenie dla możliwości awansu na kolejny wyższy stopień, stosownie do przepisu art. 52 ustawy o Policji.

W tej sytuacji faktyczne pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny równorzędności stanowisk stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien, stosownie do wytycznych Sądu, wykazać równorzędność stanowisk służbowych, z uwzględnieniem wszystkich parametrów z nimi związanych, wskazać właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz uzasadnić je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.