Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 595/14 w sprawie ze skargi A. R., A. B. i S. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 595/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R., A. B. i S. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. R., A. B. i S. B. – utrzymał w mocy decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie H. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej sanitarnej przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...] w miejscowości J., gmina H..

Organ mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz dokumentację akt sprawy stwierdził, że decyzja Starosty Mińskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] jest słuszna i prawidłowa w świetle przepisów prawa. Warunki wynikające z przepisów art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 a także z art. 20 ust. 1 pkt 1b i art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 dalej jako ustawa Prawo budowlane) oraz z przepisów techniczno-budowlanych zostały spełnione. Podkreślił, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego J. w Gminie H. Została także uzgodniona z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział w Warszawie Inspektorat w Otwocku z siedzibą w Sobiekursku, pismem z dnia [...] maja 2013 r. znak [...], a Zespół ds. Koordynacji Usytuowania Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu w Mińsku Mazowieckim zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję, Opinia NR [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...].

W odpowiedzi na zarzut, iż Inwestor nie posiada zgody na budowę przedmiotowej inwestycji na odcinku przebiegającym przez działkę nr [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że Burmistrz Gminy Halinów złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, na podstawie Aktu Notarialnego z dnia [...] kwietnia 2006 r. repertorium A nr [...] oraz wpisu w dziale III księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w Mińsku Mazowieckim.

Organ zaznaczył również, że przebieg pasa gruntu, na którym zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe nieodpłatnego użytkowania jest po trasie przebiegu budowanej przez Gminę H. sieci kanalizacyjnej, a nie jak podnoszą współwłaściciele działki nr [...], że "prawo ograniczone jest tylko i wyłącznie do użytkowania pasa gruntu naszej nieruchomości o szerokości 1,5 m na trasie przebiegu linii wyznaczającej bieg istniejącej sieci kanalizacyjnej i o średnicy 3 metrów w miejscu posadowienia studzienki kanalizacyjnej".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R., A. B. i S. B. (dalej jako skarżący) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Mińskiego. Zarzucili jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że oświadczenie Gminy H. o posiadaniu tytułu prawnego do dysponowania działką skarżących nr ew. [...] na cele budowlane mogło stanowić podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę nowej sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez tę działkę pasem o szerokości 4 metrów. Organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji I instancji. Nie uwzględnił również ich stanowiska zawartego w piśmie z dnia [...] października 2013 r. w toku postępowania przed organem I instancji kwestionującego prawdziwość oświadczenia Gminy H. w przedmiocie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 pkt. 11, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt. 9, art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 34 ust. 3 pkt. 1 i pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.) w związku z art. 140, art. 248 § 1 i art. 253 § 2 K.c. skarżący stwierdzili, że organy administracji zaakceptowały zmianę treści prawa użytkowania działki nr ew. [...] ustanowionego aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2006 r. na rzecz Gminy H., tj. wbrew zapisom tego aktu (pas o szerokości 4 metrów, zaprojektowanie zupełnie nowej sieci kanalizacyjnej) Ich zdaniem prawo użytkowania ustanowione było do czynności związanych z przyłączaniem kolejnych podmiotów do sieci kanalizacyjnej przebiegającej przez tę działkę, a nie do budowy nowej sieci. Zwrócono uwagę na niedopełnienie wymogów formalnych dla zmiany zakresu ustanowionego aktem prawa ograniczonego użytkowania a także na niedogodności związane z realizacją inwestycji naruszające ich interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 595/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), które mogłoby skutkować jej uchyleniem lub stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd wskazał, że zasadniczym problemem, który legł u podstaw skargi na decyzje Wojewody Mazowieckiego i Starosty Mińskiego był brak oświadczenia inwestora o prawie dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane bądź też błędne przyjęcie przez organ, że treść oświadczenia Gminy H. o prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane mogła stanowić podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę nowej sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez tę działkę pasem o szerokości 4 metrów.

Sąd wyjaśnił, że podstawowym zadaniem organu architektoniczno-budowlanego udzielającego pozwolenia na budowę jest zbadanie zamierzenia inwestycyjnego w zakresie jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego (art. 32 oraz art. 35 Prawa budowlanego). Sąd przywołał treść wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc obowiązujące uregulowania do realiów sprawy Sąd stwierdził, że przedstawiony projekt budowlany inwestycji jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, posiada niezbędne opinie i uzgodnienia (uzgodnienie z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział w Warszawie Inspektorat w Otwocku z siedzibą w Sobiekursku - pismem z dnia [...] maja 2013 r. znak [...]; a także pozytywna opinia NR [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Zespołu ds. Koordynacji Usytuowania Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu w Mińsku Mazowieckim), spełnia wymogi określone w art. 32 i art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Sąd zauważył, iż po zmianie ustawy Prawo budowlane z 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) w świetle art. 35 tej ustawy organ architektoniczno-budowlany przed udzieleniem pozwolenia na budowę ma obowiązek jedynie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu pod kątem zgodności z przepisami.

Sąd nie miał zastrzeżeń co do ustaleń organów, że projekt był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego J. w Gminie H. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Halinowie w dniu [...] września 2002 r.

Zgodnie z ustaleniami ww. planu działka nr ew. [...] (objęta inwestycją) znajduje się na terenie nie wykluczonym z zabudowy a dla takich terenów ustalono w planie obowiązek odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych do oczyszczalni ścieków poprzez system kanalizacji bądź wywóz ze zbiorników bezodpływowych przez specjalistyczny zakład oczyszczania na warunkach (ilość jakość ścieków) określonych przez właściciela (administratora) kanalizacji i oczyszczalni. Ponadto plan w § 23 ust 2 zakłada sukcesywne objęcie systemem gminnej sieci kanalizacyjnej istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżących, inwestor złożył także wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej, które z kolei uprawniało do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej sieci kanalizacji sanitarnej. Brak było jakichkolwiek podstaw do kwestionowania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane - tj. działką objętą inwestycją, zaś projekt zagospodarowania terenu nie wskazuje aby inwestycja wykraczała poza wyznaczone granice.

Sąd wskazał, przywołując wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 r. II SA/Ol 980/11, że treścią oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (...) W obowiązującym porządku prawnym inwestor, użytkownik pasa nieruchomości - fragmentu pasa nieruchomości określonego w akcie notarialnym oraz księdze wieczystej, nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem wystarczy, że złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wprowadzenie takiego uregulowania miało na celu uproszczenie procesu budowlanego. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy, co stanowi przesłankę tej odpowiedzialności wynikającą z art. 233 § 2 Kodeksu karnego. Natomiast organ, co do zasady, nie ma kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, za bezsporne należało uznać, że inwestor dysponował nieruchomością nr [...] na cele budowlane, właśnie w celu wybudowania planowanej inwestycji - sieci kanalizacji sanitarnej, co potwierdzają dokumenty: Akt Notarialny z dnia [...] kwietnia 2006 r. repertorium A nr [...] oraz wpis w dziale III księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w Mińsku Mazowieckim.

Zdaniem Sądu, organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami wyznaczającymi kierunek postępowania administracyjnego, tj. w zgodzie z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a., zaś organ drugiej instancji prawidłowo przeanalizował powtórnie dokumentację i doszedł do słusznego wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie H. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej sanitarnej przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...] w miejscowości J., gmina H.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Wskazując na wady proceduralne wydanego wyroku skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd dopuścił się naruszenia:

1. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pisma Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miejskiego w Halinowie skierowanego do skarżącej A. R. z dnia [...] marca 2006 r., umowy o realizację inwestycji zawartej pomiędzy Gminą H. a skarżącą A. R. w dniu [...] września 2006 r. oraz mapy ewidencyjnej wydanej przez PODGiK w Mińsku Mazowieckim w dniu [...].11.2013 r. (karty 69-72 akt administracyjnych Starosty Mińskiego). Dokumenty te oraz wynikające z nich okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę ani w postępowaniu przed organami administracji ani na etapie rozpoznania skargi przez WSA w Warszawie. Zdaniem skarżącej Sąd w uzasadnieniu wyroku całkowicie pominął ww. materiał dowodowy, który niewątpliwie w sposób istotny wpływał na ocenę przede wszystkim prawa inwestora do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność A. R., jej matki oraz brata. Stwierdzono, że łączna analiza treści tych dokumentów z zapisem aktu notarialnego pozwala jednoznacznie ocenić treść oświadczenia woli zawartego w tym akcie, a mianowicie że zamiarem skarżących zgodnym z wolą Gminy H. była budowa wyłącznie pojedynczego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej i podłączanie budynków skarżących już istniejących i ewentualnie tych, które powstałyby w przyszłości, ale tylko do tejże sieci. Przyjęcie takiej treści ustanowionego użytkowania skutkowałoby nie uwzględnieniem przez organy administracyjne obu instancji i Sąd złożonego przez inwestora oświadczenia, a w konsekwencji odmową wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany;

2. art. 113 § 1 P.p.s.a., bowiem rozprawa została zamknięta mimo, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Za słusznością postawionego zarzutu, zdaniem skarżącej, przemawiają powołane wyżej okoliczności a także to, że Sąd w uzasadnieniu wyroku (str. 6) stwierdził, iż przedstawiony projekt budowlany inwestycji jest kompletny i posiada niezbędne opinie i uzgodnienia. W ocenie skarżącej okoliczności dotyczące całej treści projektu budowlanego i wymaganych do niego załączników nie zostały w sprawie wyjaśnione. Wskazała, że uzgodnienie z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie oraz opinia Zespołu ds. Koordynacji Usytuowania Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu w Mińsku Mazowieckim były wydane nie dla inwestora Gminy H., lecz dla osoby fizycznej R. D. (karta 9 i 12 projektu budowlanego), która nie brała udziału ani w postępowaniu administracyjnym ani w sądowym w przedmiotowej sprawie. Ponadto uzgodnienie na karcie 9 projektu budowlanego wystawione dla R. D. dotyczyło uzgodnienia przebiegu projektowanej trasy wodociągowej i kanalizacyjnej m.in. na działce stanowiącej współwłasność skarżącej w sytuacji, kiedy ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania było ustanowione na rzecz Gminy H., a nie na rzecz R. D. Z kolei opinia na karcie 12 została wydana dla inwestora R. D. zam. ul. S. [...] J. dla obiektu "J., ul. M., działki nr [...], [...],[...]; H., działki nr [...],[...],[...],[...], gmina H.", co oznacza że opinia ta nie została wydana dla działki nr [...] położonej w J., stanowiącej współwłasność skarżącej, a dla działki o takim samym numerze w H. Tak więc ww. uzgodnienie i opinia nie powinny być uznane za wystarczające do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na zmianę inwestora;

3. art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem WSA wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie skontrolował legalności i prawidłowości wydanych przez organy decyzji. Trafność tego zarzutu skarżąca oparła na twierdzeniu, że określone w projekcie miejsce i przedmiot inwestycji są sprzeczne ze stanem rzeczywistym. Projekt dotyczy odcinka kanału sanitarnego w ulicy M. dz. nr [...],[...] i [...], w sytuacji kiedy przedmiotowa inwestycja w istocie nie została zaprojektowana w żadnej ulicy i w rzeczywistości ma przebiegać w działkach prywatnych, w tym stanowiącej współwłasność skarżącej, od strony ulicy S. w J. Ponadto ulica M. wbrew informacji zawartej w tym projekcie należy już do miejscowości H., a nie do miejscowości J. Na terenie objętym planowaną budową nie są poprowadzone żadne ulice, zaś działka nr [...] jest działką zamkniętą, oddzieloną od działek [...] i [...] trwałym betonowym ogrodzeniem oraz bramą od strony ulicy S., co skutkuje brakiem jakiejkolwiek komunikacji między tymi działkami i ulicą S. w J. Warunki techniczne zaprojektowania i wykonania sieci kanalizacyjnej nakazują by projekt budowlany został opracowany m.in. zgodnie z ustaleniami określonymi w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co nie zostało zrealizowane przez inwestora. Nadto w warunkach technicznych nakazano dostosować zakres i formę projektu budowlanego do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), które to rozporządzenie w czasie wydawania warunków już nie obowiązywało. Zatem Sąd nie skontrolował należycie wydanej decyzji i nie dostrzegł wszystkich powołanych wyżej błędów, sprzeczności i uchybień, które dyskwalifikowały merytoryczną zawartość projektu budowlanego odcinka kanału sanitarnego, a także załączonego do niego oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kontrola działalności administracji nie została przeprowadzona w sposób należyty, a oddalenie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku nie odnosi się do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów złożonych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz nawet nie dostrzega przytoczonych wyżej wad zatwierdzonej dokumentacji.

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca upatruje w dokonaniu przez Sąd błędnej wykładni art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 65 K.c, art. 248 § 1 K.c. i art. 253 § 2 K.c. Odnosząc się negatywnie do poglądu Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku (karta 7-8 uzasadnienia wyroku) w zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżąca stwierdziła, że w sytuacji kwestionowania prawdziwości ww. oświadczenia złożonego przez inwestora rzeczą organów oraz Sądu było szczegółowe zbadanie tej kwestii. Podniosła, że wbrew temu co twierdzi Sąd oświadczenie to jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej, treść ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego w akcie notarialnym jest jednoznaczna (określa szerokość pasa gruntu udostępnionego na budowę sieci na 1,5 metra a wokół studzienki na średnicę 3 metrów zgodnie z życzeniem Gminy H.). Zaprojektowanie nowej sieci zajmującej szerokość pasa gruntu 4 metry wykracza poza ustanowione prawo użytkowania w jego literalnym brzmieniu. Jest to zupełnie nowa odrębna sieć, której przeprowadzenia w sposób oczywisty nie przewidywało ustanowione prawo użytkowania. W ocenie skarżącej wykonywanie użytkowania zostało wyraźnie ograniczone do oznaczonej części działki nr [...] zgodnie z art. 253 § 2 K.c. Oświadczenie o ustanowieniu prawa użytkowania, którego treść jest jednoznaczna i nie może być ono rozszerzane w zależności od potrzeb inwestora, w tym przypadku Gminy H. Stosownie do art. 65 § 1 K.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć jak tego wymagają, ze względu na okoliczności w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Skarżąca podkreśliła, że zgodnym zamiarem stron w 2006 r. było doprowadzenie kanalizacji do nieruchomości skarżących poprzez pobudowanie przez ich działkę nr [...] odcinka sieci kanalizacyjnej, której znaczny koszt budowy zmuszeni byli ponieśli po to by korzystać z miejskiej kanalizacji dla celów domowych. Natomiast do zmiany treści tego prawa potrzebna była umowa między skarżącymi a Gminą H. oraz wpis do księgi wieczystej w myśl art. 248 § 1 K.c., co do chwili obecnej nie nastąpiło.

Zdaniem skarżącej, Sąd naruszył także art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem uznał, że kompletny jest projekt budowlany w sytuacji kiedy zawierał szereg powołanych wyżej błędów i nieścisłości, a załączniki w postaci uzgodnień i opinii innych organów nie były wydawane na tego inwestora.

Końcowo skarżąca wskazała, że zaskarżony wyrok narusza podstawowe zasady państwa prawa określone w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 222 K.c. przez bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługującego współwłaścicielom działki [...] oraz uprzywilejowanie nie tyle Gminy H. ile prywatnych interesów sąsiadów skarżących, rodziny D. Jej zdaniem nie było i nie ma żadnych przeciwwskazań natury prawnej i faktycznej, żeby właściciel działki [...] i [...] Z. D. poprowadził przyłącze do swoich kolejnych nieruchomości czy też działki swojej córki R. D. w linii prostej od istniejącej sieci w ulicy S. bezpośrednio po swoich działkach, co obrazuje mapa ewidencyjna (karta 70 akt Starosty).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią mającą zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z art. 3 pkt 11 ww. ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Organy administracji powinny dokonać weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeśli ujawnią się okoliczności wskazujące na to, że może być ono niezgodne z rzeczywistością. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju okoliczności jednak się nie ujawniły. Organy administracji nie miały więc obowiązku weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia. Niemniej jednak jak wynika z akt sprawy, mając na uwadze podnoszone w toku postępowania zarzuty, organy administracji podejmowały czynności mające na celu ustalenie, czy inwestor rzeczywiście dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poczynione w tej kwestii przez organy administracji ustalenia nie budzą wątpliwości.

W aktach sprawy znajduje się kserokopia aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Na mocy tego aktu zawarta została umowa o częściowe zniesienie współwłasności nieruchomości oraz złożone zostało przez A. B., S. B. i A. M. R. oświadczenie o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz Gminy H. i jej następców prawnych. Służebność ustanowiona została na czas nieograniczony na działce o nr ew. [...] i polega na prawie użytkowania pasa gruntu tej działki o szerokości 1,5 m oraz gruntu o średnicy 3 m w celu wybudowania na tej działce sieci kanalizacyjnej i studzienki kanalizacyjnej, na trasie przebiegu tej linii i w miejscu posadowienia studzienki. Służebność ta została wpisana do księgi wieczystej Kw nr [...].

Treść służebności jednoznacznie wskazana została w opisie zawartym w akcie notarialnym oraz w księdze wieczystej. Z zawartych w nich zapisów nie wynika, by służebność była ograniczona tylko do budowy sieci kanalizacyjnej, która została już wcześniej zrealizowana. Tego rodzaju ograniczenie musiałoby się wprost znajdować w opisie służebności zawartym w akcie notarialnym oraz księdze wieczystej. Skoro zapisu takiego nie ma, to znaczy, że prawo wykorzystania przez Gminę działki o nr ew. [...], w granicach przewidzianych ustanowioną służebnością, nie jest ograniczone tylko do inwestycji, która została zrealizowana w 2006 r.

Brak jest dowodów wskazujących na to, że treść służebności uległa zmianie. Zgodnie z treścią art. 248 § 1 K.c. do zmiany treści ograniczonego prawa rzeczowego potrzebna jest umowa między uprawnionym a właścicielem rzeczy obciążonej, a jeżeli prawo było ujawnione w księdze wieczystej - wpis do tej księgi. Skarżąca kasacyjnie nie powołuje się na fakt dokonania takiej zamiany. Nie wskazano też dowodów, z których wynikałoby, że służebność gruntowa wygasła.

Jeśli intencją osób ustanawiających służebność było ograniczenie jej do realizacji inwestycji, która powstała w 2006 r., to należało to wyraźnie wskazać w akcie notarialnym ustanawiającym służebność lub dokonać zmiany treści już ustanowionej służebności. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że ustanowienie służebności miało na celu umożliwienie realizacji tylko tej inwestycji, która powstała w 2006 r. nie mogą modyfikować jednoznacznego zapisu zawartego w akcie notarialnym i księdze wieczystej, które takiego ograniczenia treści służebności nie przewiduje. Jeśli ograniczenia w wykonywaniu służebności nie zostały wyrażone wprost, to nie można domniemywać ich istnienia.

Z pisma Urzędu Miejskiego w Halinowie z dnia [...] marca 2006 r., na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, wynika, że w 2006 roku plany inwestycyjne obejmowały budowę sieci kanalizacji sanitarnej w J. i H. i Urząd prosił w nim o wyrażenie zgody na udostępnienie pasa gruntu o szerokości 1,5 m oraz obszaru o średnicy 3 m w miejscu posadowienia studzienki przyłączeniowej, przy czym zgoda miała nastąpić w formie aktu notarialnego. Z pisma tego nie wynika, by Urząd żądał ustanowienia służebności gruntowej, a tym bardziej nie wynika, by Urząd w piśmie tym stwierdzał, że służebność gruntowa ma być ustanowiona tylko dla zrealizowania inwestycji z 2006 r. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Gmina przyznaje w tym piśmie istnienie tego rodzaju ograniczenia w wykonywaniu służebności gruntowej jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością (działką o nr ew. 63/1) na cele budowlane. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 65 K.c., 248 § 1 K.c. i art. 253 § 2 K.c. W konsekwencji niezasadne są też zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i art. 222 K.c.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu. Nadto stwierdzić należy, że wymienione przez skarżącą kasacyjnie dokumenty, znajdują się w aktach administracyjnych i Wojewódzki Sąd Administracyjny miał możliwość zapoznania się z ich treścią. Sąd może przeprowadzić dowód z dokumentów uzupełniających, to jest takich, których nie ma w aktach sprawy nie zaś z dokumentów, które zebrane zostały na etapie postępowania administracyjnego. Dowody zebrane na etapie postępowania administracyjnego nie wymagają ponownego dopuszczenia ich przez Sąd z urzędu lub na wniosek strony na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 113 § 1 P.p.s.a. Analiza akt postępowania administracyjnego i sądowego pozwala stwierdzić, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona i istniały podstawy do jej zakończenia poprzez wydanie wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że projekt zawiera wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia nie wykazał w tej kwestii należytej wnikliwości. Sąd I instancji przede wszystkim nie dokonał oceny, czy te opinie i uzgodnienia rzeczywiście były konieczne dla kompletności projektu budowlanego.

Uzyskiwanie opinii Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział Warszawa Inspektorat Otwock z siedzibę w Sobiekursku nie było konieczne. Załączenie do dokumentacji projektowej pisma (uzgodnienia) skierowanego do osoby o nazwisku R. D. pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji i Sądu I instancji.

W warunkach technicznych projektowania i wykonania sieci rzeczywiście zawarty jest nakaz dostosowania zakresu i formy projektu budowlanego do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), które w czasie wydawania pozwolenia na budowę już nie obowiązywało. Okoliczność ta nie przesądza jednak o nieprawidłowości zaskarżonego wyroku oraz pozwolenia na budowę.

Stwierdzić należy, że nie jest rolą podmiotu ustalającego warunki techniczne projektowania i wykonania sieci wskazywanie do jakich przepisów prawa inwestor ma dostosować projekt budowlany. Wskazanie takie może mieć dla inwestora jedynie charakter informacyjny a nie wiążący. Nie wyłącza ciążącego na inwestorze obowiązku przestrzegania przepisów prawa, które obowiązują w czasie wydania pozwolenia na budowę.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu, że nie został zrealizowany zawarty w warunkach technicznych wymóg opracowania projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest wówczas, gdy na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki plan obowiązuje. Jest to uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Halinowie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego J. w Gminie H. Odnośnie do zarzutu niezrealizowania wymogu dostosowania projektu budowlanego do wymagań zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdzić należy, że planowana inwestycja nie wymagała uzyskania przez inwestora takiej decyzji. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestor miał obowiązek dostosowania projektu budowlanego do wymagań zawartych w tego rodzaju decyzji.

Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, gdzie ma być zrealizowana inwestycja. Miejsce to zostało wskazane na mapie stanowiącej załącznik do projektu. Omyłki w opisie miejsca inwestycji nie są omyłkami na tyle istotnymi, by mogły wywołać skutek w postaci eliminacji pozwolenia na budowę z obrotu prawnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut, że decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany obejmujący pas gruntu o szerokości 4 m, a nie o szerokości 3 m. Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej wskazała, że " ... zaprojektowanie nowej sieci zajmującej szerokość pasa gruntu 4 metry co wynika z mapy (karta 15-16) projektu budowlanego - 8 mm w skali 1: 500), wykracza poza ustanowione prawo użytkowania w jego dosłownym literalnym brzmieniu". Poza tym stwierdzeniem skarżąca kasacyjnie nie wskazuje co na wskazanej przez nią mapie podlegało dokonanemu przez nią pomiarowi i wartość ta wyniosła 8 mm. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z projektu budowlanego nie wynika, by przewidywał on zajęcie pasa gruntu o szerokości 4 m. Wskazać należy, że jak wynika z projektu budowlanego kanały zaprojektowano z rur o średnicy 110 mm, oraz że ma być on włączony w istniejący odcinek 110 PVC znajdujący się na działce o nr ew. [...]. Już chociażby rozmiar planowanego kanału wskazuję, że zbędne jest dla jego budowy zajmowanie pasa gruntu o szerokości 4 m. skoro na realizację kanału o analogicznych rozmiarach wystarczający był pas gruntu o szerokości 1,5 m.

Mając powyższe na uwadze za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.