Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt III SAB/Wr 337/23 w sprawie ze skargi L. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla punkty I., II., III. i V. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 lutego 2024 r., III SAB/Wr 337/23, w wyniku rozpoznania skargi L. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE), stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności (pkt I), uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt IV), zasądzając od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt V).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że L. S., obywatelka Ukrainy wnioskiem z 4 stycznia 2023 r. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy 10 sierpnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność ww. organu, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., wstrzymujący bieg terminu na załatwianie sprawy we wnioskowanym zakresie. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji odwołał się do pojęcia bezczynności określonego w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., i wskazał, że pismami z 26 lipca 2023 r. oraz z 28 lipca 2023 r. strona skarżąca uzupełniła materiał dowodowy w sprawie wszczętej wnioskiem z 4 stycznia 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Następnie pismem z 27 lipca 2023 r. złożyła wniosek o wgląd w akta sprawy i wskazanie jego braków. Również pismem z 27 lipca 2023 r. strona skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia. Pismem z 28 lipca 2023 r. organ wezwał następnie stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 14 sierpnia 2023 r. organ wydał zaświadczenie o złożeniu wniosku przez stronę skarżącą 4 stycznia 2023 r. Następnie 14 sierpnia 2023 r. organ pozostawił złożone przez cudzoziemkę ponaglenie bez rozpoznania. Biorąc pod uwagę sposób działania Wojewody, zdaniem Sądu I instancji, przyjął trzeba, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu kontrolowanej sprawy, nie została ona bowiem zakończona w terminie sześciu miesięcy, a Wojewoda dopiero po tym terminie wystąpił do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie oraz wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W aktach sprawy brak jest przy tym jakichkolwiek zawiadomień strony informujących ją o niemożności dotrzymania ustawowych terminów na załatwienie sprawy i o przyczynach występujących w sprawie opóźnień. Na dzień wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji przez ponad sześć miesięcy nie podejmuje żadnej czynności w sprawie. Sąd zauważył, że ma również podstawy twierdzić, iż do dnia rozpoznania skargi nie nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne, skoro do dnia wyrokowania organ nie poinformował Sądu o zakończeniu sprawy. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania do momentu wniesienia skargi – siedem miesięcy, Sąd przyjął, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów. Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Orzekając w tej kwestii, Sąd wyjaśnił, że miał na uwadze fakt, iż skarżąca przebywa legalnie na terenie Polski na podstawie u.p.o.u. Sąd I instancji dodatkowo zauważył, że nie ma podstaw do stosowania, jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę, art. 100c-100d u.p.o.u., pomimo że z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika, że dotyczą one biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy. Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi bowiem do wniosku, że normy art. 100c i 100d u.p.o.u. stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Sytuacja skarżącej pozostaje odmienna, albowiem strona przybyła do Polski w 2021 r., czyli przed wybuchem wojny, a ponadto złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a tej kwestii u.p.o.u. nie reguluje.

Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w postępowaniu z wniosku strony oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, pomimo ustawowego zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy i braku możliwości stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości postępowania, w konsekwencji możliwości uznania dokonywania z opóźnieniem czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy za podstawę prawną wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych, jak również poprzez przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE odpowiada stanowi bezczynności i sytuacja ta wymaga zobowiązania organu do wydania w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku aktu rozpatrującego żądanie cudzoziemki. Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (4 stycznia 2023 r.) skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącej, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., nie pozwalał sposobu rozpatrywania wniosku skarżącej, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Dolnośląskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemkę skargi, kwalifikować jako stanu bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym o ile ocenę tę kształtowała treść art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u., o tyle nie mogła na nią wpływać dyspozycja powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.o.u., ponieważ nie podlegał on w sprawie zastosowaniu. Wbrew przyjętemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów u.p.o.u. nie powinno się również łączyć z wadliwym zastosowaniem przez Sąd art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając, że zachowania Wojewody Dolnośląskiego Sąd nie objął sankcją wyrażającą się w zastosowaniu w stosunku do organu środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ponieważ w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt IV wyroku).

Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, nieprawidłowo wyznaczył zakres zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., uznając, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatelkę Ukrainy, której pobyt w Polsce nie ma związku z okolicznościami powołanymi w u.p.o.u.

Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Powołany przepis, jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie organ, posługuje się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u.

W kontekście sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej konieczne jest zwrócenie uwagi na epizodyczny charakter spornej regulacji. Zorientowana jest ona na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Analizowane przepisy stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdza się, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 16, str. 44 z późn. zm.) odnoszą obowiązek państwa członkowskiego do stosowania względem wniosków zgłaszanych przez obywateli państw trzecich procedury "możliwej do zrealizowania", którą to kwalifikację w dyrektywie wiąże się ze "zwykłym obciążeniem pracą administracji Państw Członkowskich" (motyw 10 dyrektywy 2003/109/WE), co nakazuje uznać, iż nie sposób ich przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny (por. wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., II OSK 2172/24). Brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. – uwzględniając nadzwyczajne okoliczności aktualne na dzień przypisywanej Wojewodzie Dolnośląskiemu w skardze bezczynności będącej następstwem nierozpatrzenia wniosku cudzoziemki z 4 stycznia 2023 r. - w sposób niedopuszczalny utrudniał wykonywanie skarżącej uprawnień wynikających z ww. dyrektywy, a co za tym idzie naruszał zasadę skuteczności prawa UE.

Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców. Przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresie wskazanym w tym przepisie wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisu koreluje zapis zawarty w art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i podejmowanie w ich ramach rozstrzygnięć bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151, a także art. 184 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I., II., III. oraz V. i w tym zakresie oddalił skargę, orzekając równocześnie o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałej części, tj. tej, która żądaniem uchylenia objęła pkt IV. wyroku, którym Sąd I instancji dalej idącą skargę skarżącej oddalił.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.