II SA/Gd 936/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-05-13	
Data wpływu	2025-11-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1130; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. R., E. B.-Z., T. B., R. B., D. L.-B., E. M., A. M., K. M., M. W.-G. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 września 2025 r., nr SKO Gd/6058/24 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Skarżący wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy.

W dniu 10 kwietnia 2024 r. J. z siedzibą w G. (dalej jako: Inwestor lub Spółka) wystąpiło o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "Rozbiórka istniejącej zabudowy i infrastruktury, budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną" na działkach nr [...] i [...] w G., obręb [...] O., przy ul. [...].

Pismem z 16 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta G. zawiadomił o wszczęciu postępowania.

W odpowiedzi, pismem z 2 maja 2024 r. mieszkańcy okolicznych budynków zgłosili protest wobec możliwości wydania Spółce decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na dobro społeczne, przesłanki architektoniczne i urbanistyczne a także dobro mieszkańców ul. [...].

W dniu 22 maja 2024 r. Inwestor odpowiedział na pismo mieszkańców, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z 7 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta przekazał do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w G. (dalej jako PPIS), któremu doręczono pismo w dniu 13 czerwca 2024 r.

Pismem z 10 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta zawiadomił o możliwości skorzystania z uprawnień, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. PPIS w G. uzgodnił pod względem higienicznym i zdrowotnym warunki ujęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z 25 czerwca 2024 r. A. R., zamieszkała przy ul [...] w G., sprzeciwiła się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma fotografii i z przesłuchania wszystkich stron na okoliczność uciążliwości projektowanej inwestycji dla otoczenia, intensywności przewidywanego wykorzystania terenu i gęstości zabudowy.

Pismami z 26 czerwca 2026 r. uwagi i wnioski złożyli A. M., E. M. i K. M. oraz D. i T. B., R. B. i W. W. a także M. W., E. B. i A. Z. Pismem z 9 lipca 2024 r. uwagi i wnioski złożyła A. R.

W dniu 9 sierpnia 2024 r. Inwestor zwrócił się o zawieszenie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z 12 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o złożonym wniosku wskazując, że jeżeli nie wniosą sprzeciwu w ciągu 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, organ wyda postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Postanowieniem z 5 września 2024 r. Prezydent Miasta zawiesił na wniosek Inwestora prowadzone postępowanie. Postanowieniem z 21 października 2024 r. Prezydent Miasta podjął na wniosek strony postępowanie.

Decyzją z 29 października 2024 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "Rozbiórka istniejącej zabudowy i infrastruktury, budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną" na działkach nr [...] i [...] w G. obręb [...] O., przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w celu ustalenia dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy wyznaczono wokół wnioskowanej działki obszar analizowany, odmierzając trzykrotną szerokość jej frontu. Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, a także warunków i zasad jego zagospodarowania ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem organu, planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), które dają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent wskazał, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (np. przy ul. [...] oraz [...]), jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nadto teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż działka posiada przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, gazowe i elektroenergetyczne. W uzasadnieniu wskazano dalej, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, gdyż działki wnioskowane są działkami budowlanymi. Nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Prezydent wyjaśnił, że decyzje o warunkach zabudowy nie są decyzjami uznaniowymi, a wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, Jedyną ustawową przesłanką ustalenia warunków zabudowy dla każdej inwestycji jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. O ile więc w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, oraz spełnione zostaną pozostałe wymogi art. 61 nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy (art. 56 u.p.z.p.). Natomiast wytyczne dla sposobu ustalenia parametrów nowej zabudowy zawarte zostały rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie). Wyznaczenie tych parametrów następuje na podstawie analizy zabudowy sąsiedniej i o ile z tej analizy wynika, że gabaryty planowane inwestycji znajdują uzasadnienie w parametrach wynikających z tej analizy, to tym samym spełnione zostaną wymagania ładu przestrzennego.

Organ podkreślił, że ustawa i rozporządzenie w brzmieniu sprzed nowelizacji, nie stawia wymogu dokonywania analizy w zakresie intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej czy też istniejących w obszarze analizowanym wskaźników liczby miejsc postojowych. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony został w §39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a spełnienie tego przepisu weryfikowane jest dopiero na etapie wniosku o pozwolenie na budowę, po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego inwestycji. Sposób wyliczania koniecznej ilości miejsc postojowych dla samochodów i rowerów określony został zarządzeniu Prezydenta Miasta G. nr 2011/20A/Ill/M z 25.02.2020 r. w sprawie ustalenia wskaźników parkingowych dla określania wymagań parkingowych w decyzjach o warunkach zabudowy, które, jako akt prawa miejscowego, znajduje każdorazowo zastosowanie do decyzji o warunkach dla poszczególnych inwestycji. Organ pierwszej instancji dodał, że wniosek inwestora zawiera deklarowaną ilość miejsc postojowych, a zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymogami niniejszej decyzji będzie przedmiotem postępowania na etapie wniosku o pozwolenie na budowę.

Prezydent wskazał, że obszar analizowany wyznaczono więc wokół wnioskowanej działki w odległości nie mniejszej niż 3 - krotna szerokość frontu działki, tj. nie mniej niż 90 m. Front terenu, rozumiany jako część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, o szerokości 30 m, ustalono od ul. [...]. W obszarze tym znalazły się części działek, między innymi wymienionych w pismach stron postępowania działek nr [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), które ujęto w analizie, jak również działki nr [...] ([...]), [...], [...] i [...] ([...]) zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi nie spełniającymi obecnych standardów (substandardowymi). Są to jednokondygnacyjne budynki w złym stanie technicznym, wybudowane jako budynki tymczasowe w latach 30-tych i 40-tych ubiegłego wieku, służące mieszkańcom do czasu wybudowania budynków docelowych, a ich parametry odbiegają całkowicie od parametrów budynków charakterystycznych dla obszaru analizowanego. Ujęcie tego rodzaju budynków w wynikach analizy zniekształciłoby obraz obszaru analizowanego jako całości. W związku z wniesionymi zarzutami uzupełniono analizę o wyjaśnienie w tym zakresie. Dodać tu należy, że analiza zawiera również opis budynków istniejących na działkach objętych wnioskiem. Jednakże z uwagi na fakt, że przeznaczone są one do wyburzenia, ich parametry nie mogą mieć wpływu na wyniki analizy.

Odnosząc się do pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa" Prezydent wyjaśnił, że nie oznacza on powielania parametrów budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Pojęcie "działka sąsiednia" oznacza wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a konieczność wykonania analizy parametrów zabudowy wszystkich budynków wchodzących w skład prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego wynika bezpośrednio z cytowanego wyżej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zarzut błędnie przyjętej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu uznano za bezpodstawny. Główną funkcją budynków w obszarze analizowanym jest mieszkalnictwo w budynkach jednorodzinnych i wielorodzinnych, a twierdzenie, że budynki wielorodzinne przy ul. [...], w których znajduje się po kilka lokali mieszkalnych, pełnią podobną rolę do budynków jednorodzinnych nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Prezydent wskazał, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie podlega badaniu poziom posadowienia budynków, ani też poziom terenu na działkach sąsiednich. Wysokości budynków w obszarze analizowanym mierzy się bowiem od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do każdego z budynków i z reguły na tej podstawie wyznacza się wysokość nowej zabudowy bądź jako przedłużenie wysokości krawędzi gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bądź jako średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym, w przypadku gdy wysokości budynków sąsiednich tworzą uskok. Jednakże w celu zagwarantowania jednolitej przestrzennie wysokości budynków podano maksymalną ich wysokość w metrach nad poziomem morza.

Natomiast średnią szerokość elewacji frontowych ustalono dla pojedynczych budynków na każdej z działek budowlanych, to dla planowanej zabudowy na dwóch przylegających do siebie działkach ustalono szerokość bazując na szerokości budynków w układzie bliźniaczym, stanowiących pod względem urbanistycznym jedną bryłę, wybudowanych również na przylegających do siebie działkach jako charakterystycznych dla układu zabudowy w obszarze analizowanym. Wyznaczenie szerokości planowanej zabudowy jako średniej wartości pojedynczych budynków w istocie spowodowałoby zaburzenie ładu przestrzennego w tym rejonie.

Odwołania od tak wydanej decyzji wnieśli T. B., W. W., A. R. a także A. M., E. M. i K. M. oraz R. B. i M. W.-G., E. B. i A. Z.

Decyzją z 23 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Odnosząc treść wskazanych wyżej przepisów prawa do postępowania organu I instancji oraz dowodów w nim zebranych wniesionego odwołania i zarzutów w nim określonych Kolegium stwierdziło, że front terenu inwestycji (działki nr [...]i nr [...]) od strony ul. [...] wynosi 30 metrów. Dlatego też trzykrotność tego frontu to 90 metrów i w takiej odległości zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji. Kolegium stwierdziło, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Tym samym wyznaczony obszar analizowany stanowi podstawę dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak też sporządzona została analiza pozostałych warunków wskazanych w tym przepisie w pkt 2-6.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku analizy ustalono fakt i rodzaj istniejącej zabudowy w wyznaczonym obszarze na każdej z wyodrębnionych geodezyjnie nieruchomości. Nadto tabelka z tymi 55 nieruchomościami znajdującą się w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wielkości zawiera ustalenia parametrów każdej zabudowy ustalonych na podstawie właściwego rozporządzenia, wskazanego wcześniej. Jak wskazano w analizie główną funkcją obszaru analizowanego jest mieszkalnictwo. Są to głównie budynki mieszkalne jednorodzinne oraz niewielkie budynki wielorodzinne. Działki wzdłuż ul. [...] położone są przy linii zabudowy, usytuowanej w odległości 5 metrów od granicy z działką drogową, zabudowane są budynkami w układzie bliźniaczym. W głębi działek występuje zabudowa bliźniacza oraz wolnostojąca położona jest w odległości min. 33 metrów od granicy z ul. [...]. Średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynosi 0,27. Średnia wysokość elewacji frontowej to 10.8 m (z uwagi na to, że teren inwestycji składa się z dwóch przylegających działek budowlanych, dla projektowanych budynków szerokość została wyznaczona w oparciu o opisaną szczegółowo zabudowę bliźniaczą przy ul. [...], tj. od 20 m do 22 m). Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynki w obszarze analizowanym posiadają wysokość od 1 m ([...]) do 12 m ([...]), na działkach sąsiednich z terenem inwestycji, przy ul. [...] wysokości wynoszą odpowiednio 8/11,9 m; 9 m/12 m; 9,5 m/13 m; 9,0 m/11,5 m/13,20 m. Geometria dachów - w obszarze znajduje się zabudowa z dachami płaskimi i stromymi, a dla nowo projektowanej zabudowy przyjęto geometrię dachów budynków sąsiednich – przy ul. [...].

W konsekwencji w ocenie Kolegium możliwe było ustalenie dla wnioskowanej inwestycji warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W dalszej części analiza wskazuje również na spełnienie wszystkich warunków określonych w kolejnych punktach (2-6) przepisu art. 61 ust. 1 ustawy. Oznacza to istnienie podstaw dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, albowiem zostały one w całości spełnione. Z kolei parametry planowanej inwestycji stanowią kontynuację wielkości parametrów istniejącej zabudowy, w szczególności sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji.

Kolegium uznało zarzuty odwołań za nieuzasadnione, podkreślając, że decyzja organu I instancji zawiera w uzasadnieniu szczegółowe odniesienie organu do treści zarzutów wniesionych w toku postępowania przez strony postępowania. Zarzuty stron dotyczyły konieczności dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego; zaburzenia ładu przestrzennego i naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa; braku wskazania powierzchni biologicznie czynnej; wadliwego określenia ilości miejsc postojowych przypadających na lokal i ich wpływ na intensywność zagospodarowania terenu; braku analizy zastanego zagospodarowania na terenie objętym wnioskiem; wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego i ustalenia średniej powierzchni zabudowy w sposób uniemożliwiających odniesienie się do wniosku inwestora; błędnego przyjęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu; błędnego przyjęcia szerokości elewacji frontowej; wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w głębi działki; braku uzasadnienia dla zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia organu do tych zarzutów należy uznać za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Tym samym zdaniem organu drugiej instancji zarzut odwołań w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego błędną wykładnię jest zarzutem nieuzasadnionym.

Organ drugiej instancji wskazał, że o ile treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy istotnie zawiera sposób zapisu treści decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie odnoszącym się do ustalenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Jednakże treść rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje na sposób i tryb ustalania tego parametru. To drugie rozporządzenie, wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy stanowi przepisy szczególne odnoszące się do sposobu spełnienia i wyliczenia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy - wydane na podstawie art. 67 ust. 3 ustawy. Jednakże zasady ustalania wielkości powierzchni biologicznie czynnej zostały określone w przepisie § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Ten akt prawny nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i bierze się go pod przy kolejnym, odrębnym postępowaniu, jakim jest wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Na marginesie Kolegium zauważyło, że pełnomocnik inwestora, w swojej odpowiedzi na zarzuty stron zasadnie podniósł fakt praktycznie w całości zabetonowania nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (ul. [...] działka nr [...]), a tym samym brakiem powierzchni biologicznie czynnej na tej działce. Z kolei wymagany ustawą, określony dla planowanej inwestycji, parametr stanowiący wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek - do 0,27 - wynika z prawidłowych ustaleń dokonanych w toku analizy wyznaczonego obszaru i stanowi średnią wielkość tej zabudowy.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie:

1) art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 15, art. 40 § 1 i 7 oraz art. 44 § 1 i 2 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę skutków prawnych w odniesieniu do skarżących, którzy otrzymali decyzję oraz nieuzasadnione zaniechanie oceny skutków w odniesieniu do stron postępowania, które odwołania nie wniosły, wadliwego doręczenia przedmiotowej decyzji, tj. bez potwierdzenia przez strony postępowania, nieumieszczenie w miejscu awiza wobec niezastania stron postępowania w domu i pozostawienie pisma nie osobom wskazanym w przepisach dotyczących doręczeń, lecz w skrzynce pocztowej, co spowodowało otrzymanie decyzji bez możliwości poświadczenia tego faktu w sposób mający znaczenie prawne, a tym samym realne skrócenie terminu na wniesienie odwołania, uniemożliwienie skorzystania w sposób prawidłowy z drugiej instancji przez skarżących, innych uczestników postępowania 1 osoby, które w wyniku ww. skrócenia terminu na ich wniesienie, odwołań nie wniosły, będąc w ten sposób pozbawionymi prawa do II instancji, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2) w konsekwencji naruszeń ww. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. przez pozbawienie skarżących możliwości zadawania pytań i składania wyjaśnień stronom, które w wyniku pozbawienia ich możliwości udziału w postępowaniu przez wadliwe doręczenie decyzji, nie wzięły w nim udziału, a także braku możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów również w postępowaniu drugoinstancyjnym, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a.

3) art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji, poprzez pominięcie przez organ, że naruszone przepisy ustaw niżej wymienionych, zawierają ograniczenia w zakresie praw inwestora, które - będąc proporcjonalnymi i adekwatnymi - zostały wprowadzone celem ochrony środowiska, zdrowia publicznego oraz wolności i praw innych osób (w niniejszej sprawie - stron postępowania) i przez pryzmat wprowadzonych ograniczeń należy interpretować zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdy nie spełnia on przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy organ uznał w istocie, że wolność w zakresie zabudowy spornych działek nie podlega ww. ograniczeniom,

4) art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w wydanej decyzji zasady ochrony interesu prawnego osób trzecich, tj. skarżących i uczestników postępowania, przy zagospodarowaniu terenu własnego,

5) art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a, 3 lit. a i d, pkt 6, 7, 12, ust. 3, 4 pkt 1, 2, 3, 4 lit. a u.p.z.p. przez ich niezastosowanie,

6) art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu, że przy wydawaniu decyzji organy powinny kierować się definicją "ładu przestrzennego" zawartą w ustawie, a nie subiektywnych interpretacjach organu,

7) art. 7 oraz 10 § 1 k.p.a., przez niezawiadomienie stron postępowania, w tym według wiedzy skarżących stron, które nie złożyły odwołań, o kontynuowaniu postępowania w II instancji, jak również o jego zakończeniu i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz zgłoszonych żądań, w szczególności odpowiedzi organu I instancji oraz innych żądań - niepoinformowanie skarżących o toczącym się postępowaniu i o jego zakończeniu przed wydaniem decyzji,

8) art. 7 i art. 78 § 1 i art. 77 § 1, 2 i 4 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na: uchyleniu się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięciu szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu zarzutów stron postępowania podniesionych w odwołaniu oraz od rozpoznania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznych interesów stron postępowania; zaniechaniu i nieodnoszeniu się do wniosków i stanowisk stron postępowania oraz niewykonywania składanych w toku postępowania przez strony postępowania wniosków dowodowych na okoliczności mające dla sprawy istotne znaczenie, co stanowi również jedną z przyczyn niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności mających znaczenie prawne; w konsekwencji - uchyleniu się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a idąc dalej - nieprzeprowadzeniu w sposób prawidłowy ponownego postępowania w toku procedury odwoławczej; niezweryfikowaniu nawet podnoszonych w odwołaniu okoliczności braku przyczyn, z powodu których zgłaszanym wnioskom, twierdzeniom oraz dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

9) art. 136 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której powinien zostać zastosowany oraz w sytuacji, w której zastosowania nie znajdował art. 136 § 4 k.p.a., co skutkowało nieuzasadnionym zaniechaniem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a w konsekwencji - naruszeniami przepisów, o których mowa w pkt. powyżej,

10) art. 8 § 1 i 2, art. 9 zdanie pierwsze i drugie oraz art. 7 k.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w szczególności w odniesieniu do decyzji wydawanych w oparciu o ustalenia tożsamych obszarów analizowanych przyjmowanych do decyzji o warunkach zabudowy działek sąsiednich - jak w przypadku decyzji Prezydenta Miasta z 25 lutego 2011 r. i nieprzydanie ww. decyzji znaczenia istotnego dla ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającego w niniejszej sprawie zastosowanie,

11) art. 77 § 4 k.p.a. przez pominięcie znanych organowi I instancji urzędowo dokumentów, w szczególności wymienionej wyżej decyzji, i niekomunikowanie o nich stronom postępowania, a także niezwrócenie się do tego organu ze wskazaniami dotyczącymi ich włączenia do akt postępowania, pomimo takiego obowiązku,

12) art. 80, art. 81 i art. 10 § 2 k.p.a., polegające na dokonywaniu ustaleń z naruszeniem zasady, że organ ustala na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i po zebraniu materiału, w tym uzgodnień oraz wniosków, komunikuje o tym stronom umożliwiając zapoznanie się z nimi, czego w postępowaniu w pierwszej instancji nie dokonał;

13) art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niedążenie przez organ I instancji do polubownego rozstrzygnięcia kwestii spornych w odniesieniu do parametru powierzchni biologicznie czynnej oraz liczby miejsc postojowych, pominięcie jej w analizach pomimo uzasadnionych i umotywowanych wniosków stron postępowania w tym zakresie i ograniczenie się jedynie do podzielenia stanowiska organu I instancji, z pominięciem kontroli ww. uchybień,

14) art. 50 § 1 k.p.a. w zw. 52 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zaniechanie wezwania inwestora do sprecyzowania i określenia zakresu planowanej inwestycji w zakresie wskazywanym przez strony odnośnie do uzupełnienia jego wniosku w szczególności w szczególności w zakresie obecnie istniejącego zagospodarowania oraz parametrów odnoszących się do planowanej liczby miejsc parkingowych w terminie wyznaczonym oraz o elementy niezbędne do uzupełnienia analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy o braki wskazywane w przedkładanych przez strony uwagach;

15) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się twierdzeniem, jakoby dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczne określenie w jej treści wymagań dotyczących wskaźnika ustalającego minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a to w sytuacji, gdy w zakresie tego przepisu, tj. "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (...) oraz intensywności wykorzystania terenu" mieści się również konieczność ustalenia ww. wskaźnika, co wynika m.in. z treści § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy, który precyzuje, że określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wymaga m.in. wskazania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej;

16) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 i ust. 7 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że ustalone dla planowanej inwestycji wskaźniki i parametry przyszłej zabudowy stanowią kontynuacje funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, występującej w obszarze analizowanym, niewzięcie pod uwagę kwestii liczby miejsc postojowych i czynników powierzchni biologicznie czynnej oraz niedostateczne uzgodnienie zabezpieczenia infrastruktury technicznej,

17) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego było, gdyby właściwie uwzględnił zgłaszane przez skarżących wnioski dowodowe oraz ich stanowisko - zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj, uchylenie tej decyzji w całości i odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy, względnie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy i w związku z zaniechaniem przeprowadzenia dowodów, istotnym powyższego wpływem na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji a także decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szeroko uargumentowała podniesione wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Odrębnym pismem także inwestor wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest legalność decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "Rozbiórka istniejącej zabudowy i infrastruktury, budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną" na działkach nr [...] i [...]w G. obręb [...] O., przy ul. [...].

Organy obu instancji rozpoznały wniosek o ustalenie warunków zabudowy w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), według stanu prawnego obowiązującego przed 24 września 2023 r. W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wniosek inwestora wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyznacza jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem każdorazowo rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku (ewentualnie jego modyfikacji) oraz według przepisów prawa obowiązujących w dniu jego złożenia. Wskazania wymaga, że kolejno składane przez inwestora wnioski o wydanie warunków zabudowy wszczynają kolejne, odrębne postępowania. Każdy wniosek rozpatrywany jest bowiem na podstawie i w oparciu o przepisy, adekwatne do daty złożenia wniosku. Tym samym bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje ewentualne wcześniejsze wydanie inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy, jak też i decyzje wydawane w innych sprawach, dotyczących nieruchomości sąsiednich. Każdy wniosek o wydanie warunków zabudowy nawet dla tej samej działki inwestycyjnej ma swój odrębny, a zarazem indywidualny byt prawny i zakreśla ramy dla zainicjowanego nim postępowania.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki mają charakter obligatoryjny i łączny. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest zatem jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451). Z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Podstawową i zasadniczą czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie - dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany wokół działek nr [...] i [...] o długości 90 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej od ulicy [...] wynosi 30 m. Front działki o szerokości 30 m ustalono od strony ul. [...], jako części działki przyległej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organy obu instancji uznały, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy terenu, ponieważ obejmuje on działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu, obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób.

Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa wielorodzinna. Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora - zdaniem Sądu - wynika, że prawidłowy jest wniosek organów, iż projektowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa co do funkcji zabudowy planowanej, która znajduje swój wzorzec w zabudowie zastanej. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jednocześnie, stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - w ocenie Sądu - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz jednorodzinna. Planowana przez inwestora zabudowa wielorodzinna wpisuje się więc w funkcję występująca na analizowanym terenie (mieszkalnictwo).

Z analizy urbanistycznej w odniesieniu z kolei do określenia obligatoryjnych parametrów zabudowy wynika, że wszystkie parametry kształtujące zabudowę (wskaźnik linii zabudowy, powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu) zostały ustalone i zanalizowane dla wszelkiej zabudowy w obszarze analizowanym, w tym także dla zabudowy o tożsamej co planowana funkcji (czyli zabudowy wielorodzinnej). Analiza urbanistyczna została sporządzona przez podmiot posiadający uprawnienia zawodowe, stanowi dokument kompletny, wyczerpujący i prawidłowo uzasadniony. Wynika z niej, że uwzględnieniu podlegało niemal 60 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, których funkcja i istotne parametry zabudowy zostały ustalone i przeanalizowane. W istocie też, ustalone w skarżonych decyzjach parametry planowanej zabudowy zostały przyjęte w wartościach średnich określonych w przepisach rozporządzenia, a występujących w obszarze analizowanym. Wszystkie też zostały szczegółowo przeanalizowane w kontekście zarzutów formułowanych w toku postępowania i w odwołaniach. Ustalenia w zakresie istotnych parametrów planowanej zabudowy i ich uzasadnienie zawarte w zaskarżonych decyzjach Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Z decyzji wynika: linia zabudowy – obowiązująca – 5 m od granicy działki z ul. [...] i nieprzekraczalna dla zabudowy w głębi działki – min. 33 m od granicy z ul. [...]; wskaźnik powierzchni zabudowy do 0,27; szerokość elewacji frontowej – od 20 do 22 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – w pierwszej linii zabudowy wysokość okapu lub gzymsu dachu - do 37,75 m n.p.m., max. 8,7 m, wysokość gzymsu lukarny jednospadowej - do 39,79 m n.p.m., max. 10,74 m, wysokość kalenicy dachu - do 42,16 m n.p.m.; max. 13,11 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - w drugiej linii zabudowy (w głębi działki): 8,5 m do okapu dachu, 11,3 m do kalenicy dachu oraz w zakresie geometrii dachu - dachy strome, 2 lub wielospadowe.

Skarżone decyzje ustalają także, że inwestor zobowiązany jest zapewnić na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta nr 2011/20/VIII/M z 25 lutego 2020 r. od 0,8 do 1 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny. Nadto należy zapewnić miejsca postojowe dla osób z niepełnosprawnościami wewnątrz i na zewnątrz budynku. Ustalając wskaźniki miejsc postojowych dla rowerów wskazano: min. 1 m.p./1 mieszkanie oraz ogólnodostępne postoje czasowe m.in. 0,3 m.p. na 1 mieszkanie. Kolegium w skarżonej decyzji uznało wyjaśnienia w powyższym zakresie za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa (s. 7 decyzji).

Oceniając powyższą kwestię dotyczącą ustalenia parametrów miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy, że zasadniczo problematykę miejsc postojowych dla samochodów osobowych w związku z realizacją obiektu budowlanego, ich odległość od budynków i parametry, jakie muszą spełniać, w tym miejsc dla niepełnosprawnych, regulują przepisy działu II rozdziału 3 "Parkingi i garaże dla samochodów" rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Zasadniczo więc, kwestie odległości miejsc postojowych i ich usytuowania w stosunku do budynków nabierają znaczenia w projekcie zagospodarowania terenu, a więc na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wskazania jednak wymaga, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2012/16, CBOSA) wynika, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić ich warunki w decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13, z 8 października 2015 r. II OSK 346/14). Oznacza to jednak tyle, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne precyzyjne określenie samej ilości potrzebnych miejsc postojowych, ale zasad ich ustalania poprzez np. przyjęcie stosownych wskaźników w zależności od planowanej lub planowanych funkcji obiektu oraz rozwiązań już istniejących, w tym również na sąsiednich działkach. Z decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno wówczas wynikać, że przyjęte uwarunkowania w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu zapewniają miejsca postojowe w sposób realny, trwały i adekwatny do charakteru danej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 585/24, CBOSA).

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organy skorzystały z możliwości ustalenia rozwiązań dotyczących ilości miejsc postojowych i wskaźniki te ustaliły w sposób prawidłowy. Argumentacja skargi w tym zakresie nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Wskazania organu pierwszej instancji, co do sposobu obliczeń przy ustalaniu wymaganej liczby stanowisk postojowych zostały sformułowane na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta nr 2011/20/VIII/M z 25 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wskaźników parkingowych dla określania wymagań parkingowych w decyzjach o warunkach zabudowy, przyjmując standardy zawarte w tym zarządzeniu jako istotną i obiektywną wskazówkę dla organów wydających decyzje w sprawie warunków zabudowy. W kwestii wymagań co do ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych dla spornej inwestycji literalnie zastosowano zestawienie wskaźników parkingowych określone w Tabeli stanowiącej załącznik do ww. zarządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazania wymaga, że zarzuty takie wymagają dla swej skuteczności nie tylko określenia, który przepis postępowania został naruszony oraz w jaki sposób doszło jego naruszenia, ale także wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli zarzut wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji osobom, które odwołania nie wniosły, mając skrócony termin na sporządzenie takiego odwołania, a także zarzut braku możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu drugoinstancyjnym i zadawania pytań stronom. Strona skarżąca nie wykazała jednak, by zaistniałe naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Co więcej, zarzut pominięcia jako strony postępowania jest zarzutem o charakterze indywidualnym, który może być skutecznie podnoszony wyłącznie przez stronę pominiętą, a nie inną stronę, która brała udział w postepowaniu, a jedynie powołuje się na fakt pominięcia innego podmiotu. Nie są zasadne również zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia dowodów zgłaszanych przez strony, czy też zaniechanie przeprowadzenia oględzin. Podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jak to już zostało wyjaśnione powyżej, jest analiza urbanistyczna. Ta w sprawie została sporządzona i w ocenie Sądu stanowi wiarygodny i wyczerpujący materiał dowodowy. Dowód z oględzin w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć znaczenie wyłącznie uzupełniające i fakultatywne. Wreszcie też, analiza akt sprawy, zgromadzonej w nich dokumentacji, w tym także zdjęciowej oraz licznych pism procesowych wskazuje, że organ nie ignorował stanowiska stron postępowania, a do zgłaszanych zarzutów ustosunkowywał się, choć nie zawsze zgodnie z oczekiwaniami skarżących. Jeszcze raz podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap postępowania inwestycyjnego, którego zwieńczenie decyzją o warunkach zabudowy nie uprawnia jeszcze do realizacji inwestycji. Decyzja ta ma charakter związany w tym znaczeniu, że spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obliguje organ do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W decyzji tej ustalane są tylko podstawowe parametry planowanej inwestycji, które podlegają doprecyzowaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem w szczególności technicznych warunków, jakim musi odpowiadać inwestycja. Zaplanowana przez inwestora inwestycja niewątpliwie wpisuje się zarówno w zakresie funkcji (zabudowa wielorodzinna), jak i parametrów zabudowy w istniejący i zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny, a argumentacja skargi nie zdołała podważyć legalności kwestionowanych decyzji, zarówno w aspekcie materialnoprawnym jak i procesowym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), oddalił skargę.