Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3080/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3080/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu rusztowań z plandeką reklamową i oświetleniem, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Rondzie Z., w dzielnicy T. [...], oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania poprzez błędne przyjęcie za organami orzekającymi, że w sprawie zaszła tożsamość złożonych wniosków o wydanie warunków zabudowy, w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie wskazywała na błędne ustalenia poczynione przez organy orzekające w tej sprawie,

b) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał

orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania

rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości

należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające

rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że mamy do czynienia z tożsamością złożonych wniosków o warunki zabudowy, w sytuacji, w której wnioski te dotyczą różnych inwestycji, co nie zostało zweryfikowane przez organy orzekające w sprawie, co podnosiła skarżąca kasacyjnie,

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu pierwszej i drugiej instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,

e) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez

brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności

z prawem,

f) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

g) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego

nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa, albo że narusza prawo,

jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, na podstawie przepisu art. 185 § 1

Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca kasacyjnie wniosła

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za organami, błędnie przyjął, że drugi wniosek

o wydanie warunków zabudowy dotyczył tożsamej inwestycji, co pierwszy, i w konsekwencji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że inwestycja objęta pierwotnym wnioskiem została zdemontowana, a obecny wniosek dotyczy nowej inwestycji, objętej nowym postępowaniem legalizacyjnym i został złożony na skutek wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowienia z [...] kwietnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca

ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy (pkt 2). Ich istota sprowadza się do ustalenia, czy planowana inwestycja była

już przedmiotem postępowania administracyjnego.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami

postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności

i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została

udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107

k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W sprawie organy ustaliły, że decyzją z [...] maja 2016 r. Zarząd Dzielnicy T. [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej kasacyjnie (złożonego w związku z legalizacją samowoli budowalnej), odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu rusztowań z siatką reklamową wraz z oświetleniem na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy Rondzie Z. w Dzielnicy T. w W. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na dwie niezależne przyczyny wydania decyzji negatywnej – zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz konieczność zachowania minimalnych odległości od obszaru kolejowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r.

Wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. skarżąca kasacyjnie zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu rusztowań wraz

z oświetleniem w celu montażu winylu informacyjno-reklamowego związanego

z ruchem kolejowym w celu przedstawiania komunikatów i reklam [...] S.A. oraz

spółek Grupy [...] oraz promocji usług [...] S.A. i innych, na działce nr ew. [...], obręb [...], przy Rondzie Z. w Dzielnicy T. [...].

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., Zarząd Dzielnicy T. [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, powołując się na art. 61a k.p.a. Zdaniem Zarządu Dzielnicy, w sprawie nie doszło do zamiany zakresu przedsięwzięcia,

inwestor zmienił tylko jego nazwę. Zachodzi zatem tożsamość sprawy administracyjnej ze sprawą zakończoną decyzją SKO z [...] września 2016 r.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej kasacyjnie, zaskarżonym postanowieniem

z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało

w mocy ww. postanowienie. Organ drugiej instancji stwierdził, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną obliguje organ do wydania postanowienia

w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.

Organ drugiej instancji podkreślił, że złożony przez inwestora w niniejszej

sprawie wniosek dotyczy identycznego przedmiotu – nośnika reklamowego w postaci rusztowań z plandeką reklamową i oświetleniem, na tej samej działce. Bez znaczenia dla sprawy pozostają natomiast szczegóły związane ze sposobem wykorzystania planowanej inwestycji, a więc to, jakie treści będą prezentowane. Sprawa ustalenia,

czy na terenie przedmiotowej działki może zostać posadowiona konstrukcja

reklamowa została już przesądzona z wynikiem negatywnym. Ponawianie wniosku w tym zakresie nic nie zmienia, gdyż organ miałby ponownie badać te same kwestie, które podlegały badaniu w toku wydawania decyzji w 2016 r. Decyzja z [...] września 2016 r. pozostaje w obrocie prawnym, a więc nie jest możliwe rozpoznanie wniosku z 2018 r.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został

należycie ustalony, a w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej – nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1

i 80 k.p.a.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1

lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów

lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych

w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., s. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez

zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy

byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo 2007, z. 4, s. 39). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz

odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje

tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy

do zarzutu naruszenia prawa przez sąd, zwłaszcza że w niniejszej sprawie sąd skargę oddalił.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1

p.p.s.a. Podkreślić należy, że art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych i "art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a." to przepisy ustrojowe. Sąd administracyjny może naruszyć

ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na postanowienie kończące postępowanie (bo ono było przedmiotem postępowania, a nie decyzja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)

oraz ocenił je pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego.

Następnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając

"w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno

zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną

przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt

II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

Ponadto, za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut, wskazany w punkcie

I lit. g skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym, regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów – w taki sposób prawidłowo skonstruowano zarzuty I lit. a-c, gdzie

powiązano przepis art. 145 p.p.s.a. z innymi przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. "135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. wskazać należy, co następuje.

Przede wszystkim, za prawidłowe należy uznać rozważania sądu

wojewódzkiego dotyczące interpretacji art. 61a § 1 k.p.a. oraz odnoszące się do

analizy tożsamości spraw na gruncie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Choć pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, w judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o przeszkody natury przedmiotowej, takie jak brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją, lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 457/18, LEX nr 2785265). Nie ma zatem wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu

prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja

2019 r., sygn. akt I OSK 1817/17, LEX nr 2685292).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja, co do której została wydana decyzja z [...] maja 2016 r. Zarządu Dzielnicy T. [...] oraz inwestycja objęta wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. są tożsame – dotyczą takiego

samego zamierzenia przede wszystkim w zakresie jego parametrów (montaż

|rusztowań z siatką reklamową wraz z oświetleniem, a zgodnie z wnioskiem – montaż rusztowań wraz z oświetleniem w celu montażu winylu informacyjno-reklamowego związanego z ruchem kolejowym), planowanego na tej samej nieruchomości, przez

ten sam podmiot. Nie budzi więc wątpliwości, że nowy wniosek różni się wyłącznie zmianą nazwy zadania inwestycyjnego, która odnosi się do przewidywanych do zaprezentowania na nim treści.

Słusznie także sąd wojewódzki stwierdził, odnosząc się do planowanej przez inwestora innej treści, która miałaby być prezentowana na nośniku, że cel inwestycji

czy też rodzaj treści (przekaz), który ma być prezentowany na danej powierzchni reklamowej, jest co do zasady irrelewantny w sprawie o ustalenie warunków

zabudowy. Przedmiotem i naturą postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie tych warunków dla przedsięwzięcia o określonych we wniosku parametrach urbanistyczno-architektonicznych. Zadaniem organu jest analiza kluczowych cech planowanej inwestycji, a więc właśnie ww. parametrów, bo to one decydują o charakterze inwestycji. Inna treść, prezentowana później na danym nośniku, nie wpływa przecież np. na jego położenie czy konstrukcję. Podobnie, nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że inna nazwa planowanej inwestycji, w stosunku do tej z 2016 r., mimo tożsamości rozwiązań i parametrów, wystarczy do uznania, że inwestycje te różnią się od siebie, zwłaszcza w znaczeniu prawnym.

Skoro zatem w sprawie wnioskiem z 2018 r. skarżąca kasacyjnie próbowała w istocie doprowadzić do wszczęcia postępowania przedmiotowo i podmiotowo tożsamego z zakończonym decyzją z [...] maja 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy postępowaniem, to prawidłowo organy odmówiły, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo utrzymał te rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.