Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Ł.S. na bezczynność Starosty I. zobowiązuje Starostę do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 3 lipca 2012 r., w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Ł.S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. IISAB/Kr 137/12

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 lipca 2012r. Ł.S. złożył wniosek skierowany do Starosty W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu dokonanego przez A.K. w dniu 15 marca 2012r. na działce nr [...] w miejscowości K.

Pismem z dnia 10 lipca 20102r. Starosta W. poinformował Wnioskodawcę, że żądany dokument, jako dokument prywatny złożony przez osobę fizyczną do organu administracji publicznej nie stanowi dokumentu urzędowego o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem informacja publiczna zgodnie z żądaniem nie może być udostępniona.

Nie zgadzając się z taką interpretacją przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Ł.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty W. , wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji w określonym terminie; stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; nałożenie na organ grzywny oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione - inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą zatem również czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28).

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego organ jest zwolniony w przypadku, gdy żądana informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 d.i.p., por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 462/11, LEX nr 990254).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną był fakt czy żądanie udostępnienia kserokopii zgłoszenia robót budowlanych może zostać uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznej, skoro zgłoszenie zdaniem organu jest dokumentem prywatnym a nie urzędowym.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że art. 6 ustawy wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, na co bezpośrednio wskazuje sformułowanie "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". Oznacza to, że o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji.

W niniejszej sprawie formą działania organu administracji publicznej było milczące "przyjęcie zgłoszenia". Ustawodawca wprowadzając w ustawie Prawo budowlane procedurę "zgłoszenia robót budowlanych" uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) jednakże nie mają formy pisemnej. Niemniej jednak milcząco "przyjęte" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Nie jest możliwa zatem do zaakceptowania taka interpretacja przepisów zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy) na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012r. sygn. I OSK 2215/11, zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.

Należy też dodać, że w niniejszej sprawie nie zachodzą zdaniem Sądu przesłanki o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która usprawiedliwiałaby odmowę dostępu do informacji publicznej – zgłoszenie to nie jest bowiem ani informacją niejawną, tajemnicą ustawowo chronioną, nie narusza prywatności osoby fizycznej ani tajemnicy przedsiębiorcy.

Sad jednakże uznał, że odmowa udzielenia informacji nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź na wniosek – choć odmowna - została bowiem udzielona w terminie 7 dni, czyli nie tylko nastąpiła szybko ale również w ustawowym terminie 14 dni, a odmowa wynikała z takiej a nie innej interpretacji ustawy dokonanej przez organ. Rozumienie i interpretacja tej ustawy nastręcza szereg trudności i nie można czynić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa z powodu dokonania interpretacji odmiennej niż dokonał jej Skarżący. Nie ma zatem również podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.