Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku T.K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. II SA/Gd 651/23 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r., nr SKO Gd/2601/23 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: odmówić zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2023 r., sygn. II SA/Gd 651/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 29 września 2023 r., sygn. II SA/Gd 651/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił, z wniosku T.K., wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r., nr SKO Gd/2601/23 w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał m.in. że określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji przez decyzję o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania, bowiem sama ta decyzja (jej ustalenia) nie stanowi podstawy do przeprowadzenia robót budowlanych, które miałyby doprowadzić do powstania inwestycji o parametrach zabudowy tam wskazanych, czy wykonania robót w celu uzyskania przewidzianego w niej zagospodarowania terenu. Stanowi ona konieczny element w procesie inwestycyjnym, ale sama nie jest źródłem prawnego umocowania do podjęcia przez inwestora prac budowlanych. Określenie w niej parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie ogólnym, aczkolwiek wiążącym, wskazaniem dla inwestora, jak planowana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana względem innej zabudowy i jakie są dopuszczalne parametry takiej inwestycji. Innymi słowy, decyzja o warunkach zabudowy nakreśla dopuszczalne dla inwestycji parametry zabudowy i wskazuje, jak powinna ona być zlokalizowana, aby zachować ład przestrzenny na danym terenie, ale nie daje uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych. Nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych. Tym samym nie rodzi bezpośrednich skutków, gdyż takie mogą wystąpić wyłącznie wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślono, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd nie bada trafności zarzutów skargi w zakresie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może bowiem być zastąpiona oceną merytoryczną tego aktu z punktu widzenia jego legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny.

Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez strony postępowania.

W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 28 lutego 2024 r., jaki zapadł w niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie ponownie złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

We wniosku podał m.in., że wstrzymanie wykonania jest konieczne ze względu na to, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy determinuje rodzaj i charakter możliwej do realizacji zabudowy na terenie, dla którego została wydana i stanowi jeden z elementów wniosku o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę projekt budowlany podlega ocenie zgodności między innymi z wydaną dla danego przedsięwzięcia decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zaś samo wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu, to oznacza, że akt taki podlega wykonaniu, a zatem inwestor de facto dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania na mocy której może zainicjować postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na

budowę - nawet przed rozstrzygnięciem niniejszego sporu.

Taka sytuacja rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków w postaci istotnej i trwalej zmiany otoczenia nieruchomości sąsiadujących z projektowaną inwestycją, w tym nieruchomości skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kolejny wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został rozpoznany w trybie art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.

Niewątpliwie postanowienie Sądu I instancji zostało wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., zatem jego dalszy byt, w związku z okolicznościami podnoszonymi przez stronę, może być oceniany w trybie ww. przepisu. Ponadto z uwagi na to, że postępowanie przed sądem wojewódzkim już się zakończyło, sprawa wraz ze skargą kasacyjną została przekazana do NSA, zatem Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do oceny, czy w sprawie zachodzą podstawy do zmiany postanowienia o odmowie wstrzymania, wskutek okoliczności o jakich mowa w art. 61 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki, które przemawiałyby za zmianą prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2023 r., sygn. II SA/Gd 651/23. Argumentacja kolejnego wniosku (zawartego w skardze kasacyjnej) o wstrzymanie wykonania w żaden sposób nie wpływa na aktualność stanowiska Sądu I instancji dotyczącego w ogóle dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy.

Należy mieć na względzie, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, które bezpośrednio związane są z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Nie każda zatem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W orzecznictwie niemal jednolicie wskazuje się, że do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. II OZ 698/23, z 19 października 2023 r., sygn. II OZ 593/23, z 22 maja 2024 r., sygn. II OZ 241/24). Co prawda umożliwia ona inwestorowi wystąpienie do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę, jednak sama nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, ponadto nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich - co wprost wynika z przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ww. ustawy. Wobec tego już z samej istoty tego typu decyzji wynika, że nie może ona wywoływać skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie podlega również przymusowemu wykonaniu. Stanowi jedynie pierwszy etap (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przygotowania do rozpoczęcia inwestycji. Konkretyzacja zamierzenia budowalnego nastąpić może w decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem dopiero taki akt określa szczegóły techniczne planowanej budowy i upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja zaś o warunkach zabudowy określa jedynie czy na danym terenie może powstać inwestycja o parametrach wskazanych przez inwestora. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki.

Argumentacja zawarta w ponownym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazuje na żadną zmianę okoliczności, w dodatku sama decyzja o warunkach zabudowy nie może wywoływać skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., dlatego też wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 § 4 i 5 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.