Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

II OZ 78 / 14 POSTANOWIENIE Dnia 30 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1797/13 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

II OZ 78 / 14

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu J. K. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Ostródzkiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku gastronomicznego na dz. nr [...], obr. [...], gm. M.

Wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący wskazał, że "w wyniku wykonania ... decyzji może dojść do wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż konsekwencją wykonania ... decyzji może być wznowienie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. To z kolei postępowanie może prowadzić między innymi do wymuszenia na skarżącym przebudowy budynku, lub nawet jego rozbiórki".

Rozpoznając powyższy wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w oparciu o art. 61 § 3- 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Założenie to implikuje konieczność rozważenia w każdym przypadku, czy zaskarżony skargą akt, ze względu na charakter zawartego w nim rozstrzygnięcia, może podlegać wstrzymaniu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie - nie każdy wymaga wykonania.

Rozstrzygnięciem nadającym się do wykonania nie jest decyzja stwierdzająca nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę. Zaskarżona decyzja ze względu na swój formalny charakter i zakres nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Dotyczy wyłącznie kwestii procesowej, a więc nie rodzi żadnych praw, jak również nie nakłada na stronę obowiązków. Nie podlega, zatem ochronie tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania.

Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., postanowił jak na wstępie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. K., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 § 3 P.p.s.a. polegającą na przyjęciu, iż tylko decyzja, która nadaje się do wykonania w drodze egzekucji może być przedmiotem ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r.

Zdaniem skarżącego o możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje tylko to, czy sama zaskarżona decyzja może podlegać egzekucji, ale to czy może ona prowadzić do wydania innych decyzji, które mogą być wykonane w drodze egzekucji. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może polegać nie tylko na wstrzymaniu egzekucji samej decyzji, ale również na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, gdy zaskarżony do sądu akt zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji chodzi zatem o to, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy ją wiązać z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, które w konsekwencji może prowadzić nawet do rozbiórki obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Pomijając, zatem przepisy szczególne, w świetle powyższej normy stwierdzić należy, iż zasadą jest, że złożenie środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji organu nie ma w stosunku do niej skutku suspensywnego. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest natomiast możliwe, na podstawie rozstrzygnięcia procesowego organu lub sądu administracyjnego. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu stosownego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. i są to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Celem zaś wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a więc udzielenia stronie tzw. ochrony tymczasowej jest przede wszystkim zapobieżenie sytuacji, w której zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględniania skargi akt ten zostanie wzruszony. Taka sytuacja wypaczałaby w rzeczywistości sens kontroli sądowoadministracyjnej szczególnie w sytuacji całkowitej lub znacznej niemożności przywrócenia stanu poprzedniego lub poniesienia przez stronę szkody w stopniu znacznym.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności zależy jednak przede wszystkim od charakteru prawnego decyzji, której rozpoznawany wniosek dotyczy. Nie podlegają bowiem wykonaniu te akty, które nie nadają się do wykonania i nie wymagają wykonania w trybie egzekucyjnym. Nie sposób jednak pominąć tego, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę rodzi niekiedy daleko idące skutki prawne dla strony. Jak słusznie wykazuje strona skarżąca w uzasadnieniu rozpoznawanego zażalenia, stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, które w konsekwencji może prowadzić nawet do rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę, do którego odnosi się decyzja kontrolowana. Uznać jednak należy, iż sama zależność, że w wyniku zakończenia jednego postępowania, może zostać wszczęte w przyszłości inne postępowanie, nie stanowi jeszcze tylko z tego względu okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie oznacza to oczywiście, iż nie da się także bezspornie wykluczyć takiej sytuacji, w której w konkretnych okolicznościach sprawy decyzja stwierdzająca nieważność określonego aktu będzie wywoływać skutki, o jakich mowa w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OZ 786/11- orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykazanie jednak tych konkretnych okoliczności, które przemawiałaby za koniecznością udzielenia stronie ochrony tymczasowej jest obowiązkiem strony składające wniosek. W oparciu o stan faktyczny sprawy oraz uwarunkowania dotyczące sytuacji strony musi ona wskazać na takie zindywidualizowane okoliczności, które pozwolą sądowi na ocenę, że aktualnie istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić przy tym trzeba, iż nie jest wystarczające samo powtórzenie treści przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a., czy też nie poparte niczym twierdzenie strony skarżącej.

Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Składając wraz ze skargą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący oparł go jedynie na potencjalnym wyniku przyszłego postępowania, które organ może prowadzić po usunięciu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutki jednak tego postępowania, co do zasady niepewne i zależne od ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego, nie stanowią takich okoliczności, które wskazywałyby na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż skarżący nawet nie wskazywał na fakt wszczęcie postępowania naprawczego.

Z tych też przyczyn, uznać należało, iż skarżący w rozpoznawanym zażaleniu nie wykazał, aby naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 61 § 3 P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc iż w oparciu o argumentację strony mogło zapaść odmienne rozstrzygnięcie od tego, które stanowi przedmiot kontroli.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie.