Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz /spr./ Sędziowie: NSA Stanisław Biernat AWSA Mariusz Kotulski Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. sprawy ze skargi P.B. na bezczynność Prezydenta Miasta K. I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy decyzji o odmowie udzielenia P. B. informacji publicznej lub do udzielenia mu w tym terminie informacji publicznej poprzez doręczenie opinii prawnych wydanych w sprawie w formie kserokopii oraz umożliwienie wglądu do oryginałów tych dokumentów, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego P.B. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P.B. wniósł do Dyrektora Magistratu A.K. (imiennie) pismo z 30.03.2004r., (w związku z otrzymanym 23.03.2004r. pismem,, dotyczącym zwrotu nadpłaconej diety radnego za okres od początku 2002r. do 31.05.2003r. w wysokości 1.140, 82 zł.) formułując w 10 punktach wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podobne w treści pismo z 31.03.2004r. skierował P.B. do Prezydenta Miasta K. wnosząc o udzielenie informacji publicznej co do rzekomych nieprawidłowości przy wypłacaniu diet radnym Miasta K. i członkom Rad Dzielnic za okres 01.2002 - do 31.05.2003r. Domagał się udzielenia następujących informacji publicznych w postaci kserokopii:

1. 1) protokołu z doraźnej kontroli RIO,

2) zaleceń pokontrolnych RIO,

3) ustaleń zawartych w piśmie [...],

2. kserokopii opinii prawnych zewnętrznych i wewnętrznych sporządzonych w tej sprawie,

3. kserokopii decyzji podjętych w tej sprawie przez organy miasta,

4. podania postawy prawnej przyjęcia współczynnika A na poziomie 1,

5. imion i nazwisk osób odpowiedzialnych za ewentualne zaniedbania w tej sprawie,

6. powodów nie poddania pod obrady RMK poprzedniej kadencji projektu grupy radnych w sprawie diet w Dzielnicach,

7. podania informacji, czy MK poczyniło kroki, aby odzyskać rzekomo niesłusznie pobrane diety ( kserokopie pism związane z takimi krokami).

W piśmie adresowanym do A. K. - P.B. domagał się nadto podania sposobu wyliczenia kwoty 1.140,82 zł. oraz informacji dlaczego wysłano mu pismo po 7 miesiącach od wykrycia nieprawidłowości (kontrola RIO była bowiem w okresie 07-08.2003r.); podania, właściciela konta, którego numer widnieje w skierowanym do niego piśmie.; podania podstawy prawnej działania A.K. (Dyrektora Magistratu) i pełnomocnictwa od podmiotu, w którego imieniu wysłano pismo adresowane do P.B.

15.04.2004r. A.K. z upoważnienia Prezydenta Miasta K. odpowiedział obszernie na pisma z 30.03. i 31.03. (k. 224-231 akt administracyjnych). W piśmie tym wyjaśniono większość kwestii, jednakże stwierdzono, że opinie prawne (pkt. II wniosku P.B.) nie zostaną udostępnione, gdyż nie mają charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6.09.2001r. Przekazano także P.B. fragmenty protokołu RIO i wystąpienia pokontrolnego RIO z 13.08.2003r.

W dniu 8.07.2004r. P.B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta K. w związku z nieudzieleniem mu informacji publicznej. Domagał się kserokopii całego protokołu RIO wraz z załącznikami oraz opinii prawnych w niniejszej sprawie. Uzasadniał to tym, że nie podjęto decyzji o odmowie udostępnienia informacji i błędnie przyjęto, że informacje, których on żąda nie są informacjami publicznymi. Przyjęto, iż opinie prawne nie są dokumentami. Według P.B. bez względu na to, czy są one dokumentami urzędowymi, czy też nie, to stanowią informację publiczną, bo zostały sfinansowane z funduszów miejskich i powstały na zlecenie miasta K. Uważa, że istotne jest sprawdzenie, na co wydano pieniądze. Powołuje się na art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, pkt 4 lit. a,b,c,d ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].08.2004r., znak:[...] wydanym na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) oraz art. 37 kpa i 123§1 i 2 kpa uznano zażalenie za uzasadnione i wyznaczono 7 dni, w ciągu których trzeba sprawę załatwić. Zwrócono też uwagę na treść art. 5 ustawy i ewentualną konieczność wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej odmownej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. W aktach jest też korespondencja pomiędzy P.B. i SKO w [...] z okresu po 4.08.2004r, a nadto korespondencja z Dyrektorem Magistratu A.K. W nawiązaniu do pisma z 10.09.2004r. P.B. uściśla wniosek w piśmie do Prezydenta Miasta K. z 27.09.2004r. Wnosi o udostępnienie całego protokołu RIO wraz z załącznikami oraz opinii prawnych "w formie umożliwienia mu wglądu do oryginałów tych dokumentów w sposób umożliwiający identyfikacje występujących w materiałach kolorów". Prosi również o udzielenie mu w formie pisemnej informacji publicznej polegającej na wyszczególnieniu obliczenia kosztów informacji w formie kserokopii. Wnosi o podanie kosztów wykonania jednej strony kserokopii, na jakiej kserokopiarce i przez kogo będą, lub są już kserokopie wykonane, gdyż ostateczną decyzję co do otrzymania żądanych kserokopii podejmie po zapoznaniu się z tymi dokumentami i odpowiedzią na niniejsze pismo.

W odpowiedzi na to pismo Dyrektor Magistratu M.N. przesłała powiadomienie 8.10.2004r. na podstawie art. 15 ustawy do dostępie do informacji publicznej, w którym zawarto ofertę sporządzenia 103 stron dokumentów za 32,39 zł. Prosi zatem, aby w terminie 14 dni opowiedział się P.B., co zrobi w tej sprawie.

W piśmie adresowanym również do P.B. z 8.10.2004r. Dyrektor Magistratu powołuje się na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podaje, że część dokumentacji jest tajna, dlatego odmawia się częściowo do niej wglądu. Strona może otrzymać kserokopie dokumentacji po jej przetworzeniu. W piśmie jest zawarte dokładne wyliczenie stron kserokopii i podana podstawa prawna obliczenia kosztów - Zarządzenie Prezydenta Miasta K. z 7.07.2004r. w sprawie określenia opłat, jakie Urząd Miasta K. może pobrać od wnioskodawcy. Dane co do kserokopiarki, na której będą wykonane kopie oraz pracownika itp. nie są informacją publiczną, ani też, do tej kategorii informacji nie należyta, czy kopie zostały już wykonane.

W kolejnym zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5.10.2004r. P.B. zarzuca Prezydentowi Miasta K. bezczynność - brak podjęcia decyzji i przyjęcie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną w przypadku udzielenia mu kserokopii opinii prawnych. Powtarza poprzednie argumenty z zażalenia z 8.08.2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...].11.2004r. znak:[...], uznaje zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione na podstawie art. 13 ust. 1 i art. 15 ustawy z 6.09.2001 r. oraz art. 37 kpai123§1 i §2 kpa.

Postanowienie organu l instancji uznano za prawidłowe i stwierdzono, że teraz P.B. powinien się wypowiedzieć co do wspomnianego powiadomienia. Organ zatem nie jest w zwłoce w załatwianiu sprawy.

W kolejnym powiadomieniu M.N. z 20.12.2004r. znak:[...], działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 15 ustawy poinformowano P.B., że uzyska informację publiczną bezpłatnie poprzez wgląd w całość dokumentacji, tj. w jej część w postaci oryginałów po ich zwrocie z SKO i wgląd w część w postaci kserokopii w kwestiach związanych z wyłączeniem jawności.

P.B. 20.12.2004r. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynność w sprawie wniosku z 27.09.2004r. w sprawie udostępnienia mu informacji publicznej o jakie wnioskował w piśmie z 31.03.2004r. Domaga się "całego protokołu RIO wraz z załącznikami oraz opinii prawnych wydanych w sprawie w formie umożliwienia mu wglądu do oryginałów tych dokumentów w sposób umożliwiający identyfikację występujących w materiałach kolorów". Dodaje, że wnioskowana informacja nie została udzielona, choć minął 1 miesiąc od złożenia wniosku i 3 miesiące od jego modyfikacji.

W kolejnym zażaleniu P.B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20.12.2004r. (k. 281 akt administracyjnych) na bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie rozpatrzenia wniosku z 30.03.2004r. skarżący kwestionuje, że na pismo z 8.10.2004r. nie udzielił organowi l instancji odpowiedzi. Pismo z 8.10.2004r. dotyczy innego wniosku (z 27.09.2004r. w sprawie wglądu do dokumentów z kontroli RIO a nie opinii prawnych). Podaje, że nawet gdyby na pismo z 8.10.2004r. nie udzielił odpowiedzi, to samo pismo organu I instancji świadczy o jego bezczynności, gdyż nie ma podstaw do żądania opłaty za wgląd do dokumentów. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].01.2005r. znak:[...] wydanym na podstawie art. 13 ust. 1 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ) oraz art. 37 kpa i 123§1 i 2 kpa uznano zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczono 7-dniowy termin na jej załatwienie od daty otrzymania akt. W uzasadnieniu SKO stwierdza, że 8.10.2004r. organ l instancji skierował do strony pismo, w którym powiadomił stronę o wysokości kosztów związanych z udostępnieniem informacji. Od daty tego powiadomienia biegnie zatem 14 dni do załatwienia sprawy (art. 15 ust 2 ustawy z 6.09.2001 r.). Ponieważ P.B. nie zmodyfikował wniosku, lecz złożył 5.10.2004r. zażalenie na bezczynność - kolegium 18.11.2004r. prawidłowo uznało, że nie ma bezczynności. Prezydent był zatem zobowiązany do udzielenia żądanej informacji publicznej w ciągu 14 dni od otrzymania tegoż postanowienia SKO, tj. od 26.11.2004r. Art. 15 ust. 2 ustawy z 6.09.2001 r. przewiduje zdaniem SKO, że w razie braku odpowiedzi strony na takie powiadomienie - udziela się informacji w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Brak odpowiedzi wnioskodawcy należy bowiem rozumieć jako zgodę na poniesienie kosztów związanych z udostępnieniem dokumentów.

Postanowieniem SKO z [...].02.2005r. znak:[...] rozpoznającego zażalenie P.B. na nierozpoznanie jego wniosku z 27.09.2004r, tj. udostępnienia całego protokołu RIO wraz z załącznikami oraz opinii prawnych w sprawie, na podstawie art. 37 kpa w zw. z art. 123 § 1 i § 2 kpa uznano zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ l instancji za nieuzasadnione, gdyż udzielenie informacji zależy od zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy a organ l instancji nie ma dokumentów, bo są one w SKO, a zatem nie może sprawy na razie załatwić. W skardze P.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta K.: w zakresie realizacji części wniosku z 31.03.2004r., zmodyfikowanego 27.09.2004r., dotyczącego przesłania "opinii prawnych wydanych w sprawie" w formie kserokopii, a następnie "umożliwienia mi wglądu do oryginałów tych dokumentów w sposób umożliwiający identyfikację występujących w materiałach kolorów", skarżący żąda, aby sąd:

1) stwierdził bezczynność i nakazał udostępnienie wszystkich opinii prawnych w ciągu 3 dni oraz stwierdził bezprawność żądania opłat w podanej formie i wysokości za wgląd do dokumentów oraz za wydanie ich kserokopii,

2) zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącego kwotę 2.000zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podaje, że wniosek złożył 31.03.2004r; informacja publiczna nie została mu do tej pory udzielona; 8.11.2004r. wnosił o umożliwienie niezwłocznego wglądu do części tej dokumentacji; Pismo Dyrektora Magistratu z 23.11.2004r. nie zasługuje na uznanie tak pod względem podstawy prawnej, jak i ustaleń faktycznych. Dwukrotnie występowało w sprawie SKO i mimo to nie uzyskał dostępu do informacji; odmawia się mu dostępu do opinii prawnych, ale nie ma decyzji o odmowie udzielenia informacji. Powiadomieniem z 10.09.2004r. UMK chciał wyłudzić od niego opłatę za kserokopie 221 stron A4 - (za całość protokołu RIO plus załączniki). Opłata ta w rażący sposób przekracza faktyczne koszty sporządzenia ksero. Dlatego 27.09.2004r. złożył wniosek zmodyfikowany, o udostępnienie mu do wglądu (całego protokołu plus załączniki) oraz opinii prawnych, gdyż chodziło mu też o te opinie, które nie są załącznikami do protokołu RIO. 8.10.2004r. zażądano od niego opłaty za 221 stron kserokopii dokumentów. Ponieważ nie zmienił wniosku, ani go nie wycofał w ciągu 14 dni Prezydent Miasta K. powinien go zrealizować zgodnie z propozycją (ustawa nie pozwala uzależniać udzielenia informacji od wcześniejszego wniesienia opłaty), jednak nie zrobił tego. Wobec tego 20.12.2004r. ponownie złożył zażalenie do SKO, ale SKO go nie uwzględniło.7.02.2005r. zwrócono akta do Prezydenta Miasta K. i nic do tej pory nie nastąpiło. Dodaje, że Prezydent od 31.03.2004r. miał oryginały opinii prawnych, nie ma nic co uzasadniałoby odmowę ich udostępnienia lub potrzebę przetworzenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wnosi o:

1) oddalenie skargi,

2) zasądzenie na rzecz Prezydenta Miasta K. kosztów zastępstwa procesowego.

Twierdzi, że P.B. dwukrotnie udzielono informacji publicznej, a to pismem z 15.04.2004r. i 15.02.2005r, kiedy to udostępniono P.B. do wglądu protokół RIO wraz z załącznikami (wśród nich były też opinie prawne), w trakcie tego udostępnienia P.B. zażądał innych opinii. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.11.2003r. (IISAB 3727 03) oraz powołano się na publikacje naukowe i stwierdzono, że za dokumenty urzędowe nie można uznać dokumentów o charakterze roboczym (nieoficjalnym), które nie zostały zawarte w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.o.p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Z akt sprawy wynika, że w piśmie Dyrektora Magistratu A.K. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 15.04.2004r. (k. 224 - 231 akt administracyjnych) odpowiedziano łącznie na większość pytań skarżącego zawartych w pismach 30.03.2004r. i 31.03.2004r. Ponadto początkowo przekazano skarżącemu kserokopie fragmentów protokołów RIO oraz zaleceń pokontrolnych RIO i kserokopię wystąpienia pokontrolnego RIO z 13.08.2003r. w tym zakresie, w jakim dotyczyły osoby skarżącego. Jak wynika z protokołu podpisanego przez skarżącego oraz p. o. Dyrektora Wydziału Kontroli Wewnętrznej A.F., P.B. w dniu 15.02.2005r. zgłosił się do Wydziału Kontroli Wewnętrznej UMK, gdzie w obecności p.o. Dyrektora tego Wydziału A.F. udostępniono mu oryginały dokumentów dotyczących kontroli RIO. Udostępniono zatem całą dokumentację dotyczącą kontroli (wraz z załącznikami). Jednakże zdaniem P.B. udostępnienie mu tych dokumentów nie wyczerpuje jego wniosku z 30.03.2004r., gdyż wnosił o udostępnienie wszystkich opinii prawnych w sprawie ( a nie tylko tych, które zostały włączone do dokumentacji). Nadto jego wniosek dotyczył wglądu do oryginałów tych dokumentów, a w aktach są kserokopie opinii prawnych, niektóre niepotwierdzone za zgodność z oryginałem.

Zarzuty te Sąd uznał za zasadne i z tych względów orzekł jak w sentencji wyroku w części dotyczącej wspomnianych opinii. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, uznając, że skarżący uzyskał stosowne informacje, a Prezydent Miasta z K. nie pozostaje w tym zakresie w bezczynności.

Należy jednak przyznać, że stanowisko Prezydenta Miasta K. było w zakresie wspomnianych opinii prawnych wyjątkowo niekonsekwentne. W piśmie z 15.04.2004r. powołano się na art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 "a" oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, że opinie prawne nie będące załącznikami do dokumentacji pokontrolnej RIO nie są dokumentami urzędowymi, a zatem skarżący nie może mieć do nich wglądu, gdyż nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1ust. 1 ustawy z 6.09.2001 r., natomiast w piśmie z 8.10.2004r. (k. 253 akt administracyjnych) powołano się m.in. na art. 5 ustawy, który to przepis ma zastosowanie właśnie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną, ale zachodzi konieczność wyłączenia jej jawności (z uwagi na tajemnicę państwową, służbową i inne chronione tajemnice).

Sąd rozpoznając sprawę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w zakresie nieujawnienia do wglądu wszystkich opinii w sprawie w sposób określony we wniosku skarżącego nie wypowiada się, ani nie przesądza, czy stanowią one, czy też nie informację publiczną. Sąd wypowiada się jedynie w tej kwestii, iż organ powinien konsekwentnie, zgodnie z procedurą administracyjną załatwić wniosek skarżącego. Jeśli bowiem przyjęto, iż niektóre opinie są informacją publiczną, a jedynie nie mogą być ujawnione z uwagi na którąś z tajemnic ustawowych, to z pewnością należało wydać odmowną decyzję w tej sprawie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( podobne stanowisko zajęło SKO w [...] w postanowieniu z [...].08.2004r. (k. 240 akt administracyjnych) oraz z [...].01.2005r. (k. 283 akt administracyjnych). Jeśli natomiast, co zdaje się wynikać z pisma Dyrektora Magistratu A.K. z 15.04.2004r. (k. 230-231 akt administracyjnych) przyjęto, iż niektóre opinie prawne w sprawie nie mają charakteru dokumentów urzędowych, a zatem skarżący nie może mieć do nich wglądu z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6.09.2001 r., to po pierwsze: brak było podstaw do nieudostępnienia do wglądu tych opinii które miały charakter oficjalny i to w sposób określony we wniosku skarżącego; po drugie - również te kwestię należało rozstrzygnąć w drodze wspomnianej odmownej decyzji, a nie pisma. Co prawda przywołano tu stanowisko NSA zawarte m.in. w orzeczeniach z 11.12.2002r., II SA 2867/ 02 czy z 19.12.2002r, II SA 3301/ 02, MOP 2003, nr 5, poz. 195, jednak należy stwierdzić, że stanowisko to było krytykowane w literaturze, a nadto nie jest ono powszechnie przyjmowane w orzecznictwie. Z tezami tych orzeczeń można bowiem polemizować. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze sporną okolicznością, czy opinie prawne nie mające charakteru urzędowego są, czy też nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy oraz czy istnieje do nich dostęp w jakiejkolwiek formie. Ustawa zatem ma niewątpliwie zastosowanie w sprawie, bowiem dopiero wydanie decyzji administracyjnej przesądzającej tę kwestię może podlegać kontroli administracyjnej i sądowej. Odmowa w takim przypadku udostępnienia dokumentu, dokonana w drodze pisma powoduje jedynie przedłużenie sprawy ewentualnego udzielenia informacji (tak jak w niniejszej sprawie) o wiele miesięcy, po to, aby dopiero sąd musiał uznać, że w danym przypadku należy zastosować instrumenty prawne, o których mowa w ustawie z 6.09.2001 r. Nie pozostającą zdaniem Sądu w sprzeczności z treścią

art. 16 ustawy drogą jest wydanie od razu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W przeciwnym bowiem razie organ naraża się na zarzut niezałatwienia podania strony, gdyż odpowiedź w postaci pisma, nie jest ani udzieleniem żądanej informacji, ani też władczym i jednostronnym aktem organu, rozstrzygającym konkretną sprawę (chyba, że będziemy tego rodzaju pisma traktować jako decyzje, jak zresztą przyjmowano w orzecznictwie). W prawie administracyjnym nie uznaje się bowiem pisma za rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, a co najwyżej informację dla strony (podobnie uznanie, że ktoś jest czy nie jest stroną postępowania wymaga również wydania decyzji a nie poinformowania wnioskodawcy pismem). W rozpatrywanym przypadku strona składająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zwraca się o udzielenie jej pouczenia, gdzie się ma zwrócić z jakąś sprawą ( co uzasadniałoby wystosowanie do niej odpowiedzi w formie pisma ), ale wszczyna postępowanie administracyjne, które musi zakończyć się jakimś aktem lub czynnością kończącą wszczęte postępowanie.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 oraz 151 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.