Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 września 2023 r., nr SKO.PS/4110/348/2023 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego T. K. kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r., znak SKO.PS/4110/348/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Wadowic z dnia 11 kwietnia 2023 r. orzekającej o odmowie skierowania T. K. (dalej: "skarżący") do domu pomocy społecznej odpowiedniego profilu. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej: "u.p.s."), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na swój obecny stan zdrowia, niepełnosprawność i konieczność zapewnienia opieki przez osoby drugie po wypisie ze szpitala w O., chciałby zostać umieszczony w DPS. Do wniosku dołączył zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że niezbędne jest zapewnienie pielęgnacji, opieki nad niepełnosprawnym oraz rehabilitacji leczniczej. Zaznaczono, że nie ma przeciwskazań do umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej. Skarżący powinien zostać umieszczony w domu pomocy społecznej dla osób niesprawnych fizycznie.

W ocenie stanu pacjenta według skali Barthel skarżący uzyskał 10 punktów.

Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 13 lutego 2023 r. wynika, że skarżący jest przytomny, w prostym kontakcie, zorientowany w podstawowym zakresie, niechętnie współpracujący z terapeutą, ze spastycznym niedowładem lewostronnym, z niedowidzeniem połowicznym lewostronnym i zaniedbywaniem lewostronnym. Zależny całkowicie od osób drugich – sam je przygotowane jedzenie, posadzony na wózku siedzi około godziny, pozostały czas spędza w łóżku.

Z oświadczenia skarżącego z dnia 14 lutego 2023 r. wynika, że wyraża zgodę na skierowanie do domu pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie.

Z zaświadczenia z dnia 17 lutego 2023 r. wynika, że skarżący z uwagi na stan zdrowia może być umieszczony w domu pomocy społecznej dla osób niesprawnych fizycznie. Jego stan zdrowia nie wymaga wzmożonej opieki medycznej, a z uwagi na brak perspektywy poprawy stanu neurologicznego nie wymaga dalszego pobytu w szpitalu.

Decyzją Burmistrza Wadowic z dnia 20 lutego 2023 r. przyznano skarżącemu pomoc społeczną w postaci zapewnienia schronienia w Schronisku dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi od dnia 20 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r.

Z karty wypisowej ze szpitala wynika, że skarżący z uwagi na brak rokowań dalszej poprawy został wypisany ze szpitala. Wskazano, że cewnik powinien zostać wymieniony lub usunięty za dwa tygodnie.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r. Burmistrz Wadowic zawiesił postępowanie w sprawie skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej do czasu dostarczenia przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 16 marca 2023 r. przyznano skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 600 zł miesięcznie.

Z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 marca 2023 r., które zostało wydane do 31 marca 2025 r., wynika, że skarżący jest osobą niezdolną do pracy, przyczyną niepełnosprawności są choroby neurologiczne i choroby narządu ruchu.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2023 r. podjęto zawieszone postępowanie.

Z informacji w aktach sprawy wynika, że skarżący został zabrany do szpitala, a od 21 marca 2023 r. jest w stanie śpiączki farmakologicznej.

Decyzją z dnia 27 marca 2023 r. przyznano skarżącemu zasiłek stały w kwocie 719 zł od 1 lutego 2023 r. do 31 marca 2023 r.

Z notatki urzędowej wynika, że skarżący od dnia 4 kwietnia 2023 r. ponownie przebywa w schronisku dla bezdomnych.

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. Burmistrz Wadowic odmówił skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej odpowiedniego profilu. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 965) do zakładu opiekuńczego nie przyjmuje się świadczeniobiorcy, który w ocenie skalą Barthel otrzymał 40 punktów lub mniej, jeżeli podstawowym wskazaniem do objęcia go opieką jest zaawansowana choroba nowotworowa, choroba psychiczna lub uzależnienie. Tymczasem, w odniesieniu do skarżącego wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej umotywowany jest stanem zdrowia po wypadku, ograniczoną sprawnością fizyczną nim spowodowaną. Organ wskazał, że jeżeli w toku postępowania okaże się dana osoba wymaga wzmożonej opieki medycznej, sprawa zostaje poza zakresem kompetencji organu pomocy społecznej, wyklucza to możliwość skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej, ponieważ nie zapewniają one wzmożonej opieki medycznej. W ocenie organu z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżącemu pomoc w postaci skierowania do domu pomocy społecznej nie przysługuje.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego:

- art. 54 ust. 1 u.p.s. przez wydanie decyzji odmownej, mimo że przepis zawiera nakaz kierowany do organu w tym zakresie;

- art. 54 ust. 3 u.p.s. poprzez przyjęcie, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej;

- naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oparcie postępowania dowodowego na domniemaniach i kierowanie się przesłankami niewynikającymi z przepisów prawa;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej, na podstawie własnych twierdzeń organu, bez opinii biegłego.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i skierowanie do domu pomocy społecznej.

Decyzją z dnia 5 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Wadowic. Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy organ ustali, że osoba wnioskująca o umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga wzmożonej opieki medycznej, sprawa zostaje poza zakresem organów pomocy społecznej, w świetle ponadto ogólnej zasady subsydiarności ustalenie, że dana osoba wymaga wzmożonej opieki medycznej, stanowi negatywną przesłankę do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zdaniem SKO prawidłowo, na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji medycznej, organ I instancji ustalił, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej. Potwierdza to uzyskany przez skarżącego wynik oceny w skali Barthel. Kolegium wskazało, że skoro w sprawie zostało ustalone, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej Kolegium uznało, że zachodzi negatywna przesłanka umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego:

- art. 54 ust. 1 u.p.s. przez wydanie decyzji odmownej, pomimo iż przepis ten zawiera nakaz skierowany do organu w tej kwestii,

- art. 54 ust. 3 u.p.s. przez uznanie, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej, podczas gdy samodzielnie spożywa on posiłki, nie jest cewnikowany, a DPS pozwala na powrót do zdrowia i rehabilitację w związku z tym, że zamieszkują tam osoby o zbliżonym wieku i schorzeniach,

- przepisów prawa procesowego:

- art. 7 k.p.a. przez niedążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, niezbadanie, jak wygląda funkcjonowanie skarżącego w środowisku, czy wymaga on stałej opieki, czy też wystarczający jest pobyt w DPS B.,

- art. 8 § 1 k.p.a. przez oparcie postępowania dowodowego na domniemaniach i kierowanie się przesłankami niewynikającymi w przepisach prawa,

- art. 84 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej na podstawie własnych twierdzeń organu, bez opinii biegłego, która mogłaby wyjaśnić kwestie wymagające wiadomości specjalnych.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, z nakazaniem rozważenia skierowania skarżącego do DPS B., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 54 u.p.s., który w ust. 1 stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2). W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. (ust. 2a). Zgodnie z art. 54 ust. 3 u.p.s. osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest na podstawie art. 33a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2561, 2674 i 2770 oraz z 2023 r. poz. 605 i 650) do zakładu opiekuńczo-leczniczego lub pielęgnacyjno-opiekuńczego.

Okolicznością bezsporną w niniejszym postępowaniu jest, że skarżący uległ wypadkowi, był hospitalizowany przez wiele miesięcy, cierpi na niedowład spastyczny lewostronny, nadciśnienie tętnicze, nikotynizm, niesporne jest również, że skarżący posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podnieść należy, że w świetle powołanych przepisów, organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia przesłanki określone w art. 54 ust. 1 u.p.s. Wydanie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia przesłanek. W świetle analizowanego przepisu ani posiadanie przez zainteresowaną osobę orzeczenia o niepełnosprawności, ani jej subiektywne przekonanie i wola uzyskania tej formy pomocy nie są okolicznościami wystarczającymi do jej przyznania.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W decyzji organu I instancji bez jakiegokolwiek odwołania do materiału dowodowego sprawy przyjęto, że skarżący jest osobą wymagającą wzmożonej opieki medycznej. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podzieliło ustalenia zawarte w decyzji Burmistrza Wadowic, nie odnosząc ich do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a jedynie do części dowodów (wyników skali Barthel).

Ani w zaskarżonej decyzji, ani decyzji organu I instancji organy nie dokonały ustalenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej: czy skarżący wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; czy może samodzielnie funkcjonować w samodzielnym życiu; czy można zapewnić mu niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych. Organy przyjęły, bez wyjaśnień, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 13 października 2021 r., III OSK 4313/21) celem umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej jest zapewnienie jej stałej opieki, a zatem każda osoba umieszczana w domu pomocy społecznej musi wymagać stałej opieki, konieczne jest ponadto ustalenie, że nie może ona funkcjonować samodzielnie (okoliczność tę potwierdzają zaświadczenia lekarskie w aktach sprawy), a także czy opieka może być zapewniona przez instytucję usług opiekuńczych. Co więcej, z akt wynika, że skarżący posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazać należy, że ani organ I, ani II instancji nie wyjaśniły na jakiej podstawie (poza odwołaniem się do skali Barthel) ustaliły, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej. Ustalenia organów w tym zakresie mają charakter dowolny, ponieważ nie zostały dokonane z odwołaniem do całokształtu okoliczności sprawy – organy zupełnie pominęły zaświadczenie lekarskie z dnia 17 lutego 2023 r., z którego jednoznacznie wynika, że skarżący nie wymaga wzmożonej opieki medycznej (monitorowania parametrów życiowych, podawania leków dożylnie, k. 112, k. 116). Zwrócić należy uwagę, że z zaświadczenia lekarskiego (k. 105) wynika, że skarżący jest zależny od pomocy innych, ale samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, potrafi samodzielnie siedzieć w wózku około godziny (k. 105). Zasadnie wskazał organ, że skarżący uzyskał 10 punktów oceny w skali Bartlel przeprowadzonej w lutym 2023 r. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 9 lutego 2023 r. wynika, że stan skarżącego wymaga stałej opieki o charakterze całodobowym, nie istnieją przeciwskazania do umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej, powinien zostać skierowany do placówki dla osób niepełnosprawnych fizycznie (k. 85).

W rezultacie, ustalenia organów, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej pozostają w sprzeczności z treścią zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a zatem muszą być uznane za dowolne.

Wskazać ponadto należy, że w ustawie o pomocy społecznej, ani w innych ustawach nie zawarto definicji pojęcia "wzmożonej opieki medycznej". Organy nie wyjaśniły tego pojęcia, ani wyjaśniły na czym polega różnica pomiędzy wymaganiem przez osobę całodobowej opieki z uwagi na chorobę, czy niepełnosprawność a wymaganiem wzmożonej opieki medycznej. Interpretacja tych pojęć ma kluczowe znaczenie, dla zastosowania normy prawnej określonej w art. 54 ust. 1 u.p.s., z uwagi na fakt, że zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych ustalenie, że dana osoba wymaga wzmożonej opieki medycznej uniemożliwia skierowanie do domu pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu wzmożona opieka medyczna powinna być rozumiana, jako sytuacja, w której osoba wymaga stałego nadzoru i bliskiej obecności pracowników medycznych – lekarzy, pielęgniarek, a także stałego monitorowania funkcji życiowych. Niewątpliwie, ustalenie takiej okoliczności nie może być oderwane od przedłożonych w toku postępowania zaświadczeń lekarskich, dokumentacji medycznej, historii choroby. Nie jest bowiem możliwe dokonanie tych ustaleń bez wiadomości specjalnych, a zatem samodzielnie przez organ.

W rezultacie, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). W niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy w sprawie zaistniały przesłanki umieszczenia skarżącego w DPS. O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). W ocenie Sądu za dowolne należy uznać ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z których wynika, że skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej, ponieważ w żadnym z przedłożonych do akt zaświadczeń, orzeczeń nie wskazano, aby taka okoliczność istniała w odniesieniu do skarżącego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić, czy w sprawie spełnione są przesłanki umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej, w tym celu organ może wystąpić o ponowną ocenę samodzielności skarżącego w skali Barthel, dodatkowe zaświadczenia lekarskie, przeprowadzić wywiad środowiskowy, dopiero po uzyskaniu pełnego obrazu dotyczącego aktualnego stanu zdrowia skarżącego, jego aktualnego stanu samodzielności, powinien rozważyć, czy zostały spełnione przesłanki umieszczenia go w domu pomocy społecznej, czy opiekuńczo-leczniczym lub pielęgnacyjno-opiekuńczym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023, poz. 1935) zasądzając na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 480 złotych.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.