II OSK 3007/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-05-17	
Data wpływu	2017-11-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Irla /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Roman Hauser	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 613/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1121; art. 88l ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 613/16 w sprawie ze skargi R. S.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 613/16) oddalił skargę R. S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2011 r. R.J. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...].

Organ I instancji - Wójt Gminy [...]- kilkakrotnie wydawał w sprawie tej inwestycji rozstrzygnięcia, którymi odmawiał ustalenia warunków zabudowy. Orzeczenia te były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a sprawa kierowana była do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W sprawie tej orzekał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 130/12) oddalił skargę inwestora na decyzję SKO w [...] z [...] 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten jednak oraz decyzja SKO i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2011 r. uchylone zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 16 kwietnia 2014 r.; sygn. akt II OSK 2798/12). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał m.in., że:

- błędnie rozumiały orzekające organy i sąd I instancji pojęcie "działka sąsiednia". Jest to bowiem działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora, a która nie musi mieć z tą działką inwestora wspólnej granicy. Tym samym błędnym było porównywanie sposobu zagospodarowania działki nr [...], z sąsiadującymi bezpośrednio działkami nr [...] i wyłącznie z innymi działkami położonymi po tej samej stronie drogi. NSA zauważył, że działki nr: [...], spełniają wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.);

- przedwczesne było uznanie organów obu instancji, że przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) sprzeciwią się udzieleniu skarżącemu warunków zabudowy. W aktach kontrolowanej sprawy brak dokumentów, wskazujących na rzeczywisty przebieg i szerokość korytarza ekologicznego wzdłuż rzeki [...]. Nie wiadomo, czy i kiedy taki korytarz ekologiczny został wytyczony bowiem budynki mieszkalne na działkach nr: [...] (w obszarze analizowanym) i nr [...] (bezpośrednio przyległa do obszaru analizowanego – po przeciwnej stronie drogi publicznej, oddzielającej działkę nr [...]od działek nr: [...]), znajdują się nie dalej od rzeki [...]niż część działki nr [...] (k. 21 akt administracyjnych);

- ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą stać na przeszkodzie określeniu warunków zabudowy, ponieważ studium nie jest prawem. Skoro organy obu instancji przywoływały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]jako dodatkowy argument przeciwko wydaniu warunków zabudowy, to obowiązane były stosowny wyciąg z tego Studium załączyć do akt administracyjnych;

- w aktach brak także Studium dla obszarów nieowałowanych, opracowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w zakresie istotnym dla rzeki [...] i miejscowości [...], jak i mapy zagrożenia powodziowego oraz informacji odnośnie tego, pod rządem jakich przepisów to Studium i mapa zagrożenia powodziowego, powstały. Brak też rzędnych działki nr [...];

- decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy brak dowodu przedłożenia właściwemu dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...], jak i postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu takiej decyzji. Dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią. Zgodnie z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał równocześnie, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi (art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy Dębe Wielkie uzupełni materiał dowodowy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności o wskazane w uzasadnieniu brakujące dokumenty, w tym znajdujące się w aktach postępowań zakończonych decyzjami, wskazanymi przez skarżącego. Należycie opracowany projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Wójt przedłoży do uzgodnienia właściwemu dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej, uwzględniwszy stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie opracowania nowego projektu decyzji, a następnie istniejący w dacie wydania ponownej decyzji.

W toku kolejny raz prowadzonego przez organy administracji postępowania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z [...] 2015 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpoznaniu zażalenia R. J. na wspomniane postanowienie z [...] 2015 r., postanowieniem z [...] 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Wójt Gminy [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2016 r. (Nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podkreśliło m.in., że powodem wydania negatywnej decyzji przez Wójta było niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W szczególności Wójt Gminy [...] ustalił, iż projektowana inwestycja na działce nr [...]znajduje się na obszarze terenów szczególnego zagrożenia powodzią. Znajduje to potwierdzenie w "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej" opracowanym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Powołując się na przepis art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) jako przepis odrębny, Wójt stwierdził, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót budowlanych oraz budowy obiektów budowlanych. Wójt Gminy [...] uzupełnił materiał dowodowy o "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - etap III" opracowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] i dotyczące m.in. rzeki [...]. Organ pierwszej instancji uczynił także ze wskazanego studium załącznik do zaskarżonej decyzji. Wg SKO w [...], treść studium jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] położona w miejscowości [...] w przeważającej części znajduje się w zasięgu wód zalewowych rzeki [...] o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym obowiązują zakazy określone w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 88I ust. 1 Prawa wodnego. Wspomniane studium pomimo, że opracowane zostało w listopadzie 2006 r. zachowało wciąż ważność, bowiem stosownie do art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159) studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Dla wskazanego w decyzji terenu, w dacie wydawania decyzji mapa zagrożenia powodziowego nie została opracowana, stąd też znajdujące się w aktach sprawy i jednocześnie będące załącznikiem do decyzji studium jest dokumentem wiążącym organy administracji przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie. Kolegium podkreśliło, że Wójt wykonał również zalecenie przekazania do uzgodnienia projektu decyzji Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Nadto podało, że R. J., mimo wezwania go pismem z dnia 17 lipca 2014 r. do uzupełnienia wniosku, poprzez przedłożenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zwalniającej od zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na wnioskowanym terenie, nie uzupełnił podania w wymaganym zakresie.

Skargę na wskazaną decyzję Kolegium z [...] 2016 r. do WSA w Warszawie wniósł . J.

Skarżący zakwestionował obowiązywanie Studium ochrony przeciwpowodziowej, a także powołał się na tabele nr 2 tego Studium wywodząc, że jego działka nie leży na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Zakwestionował również potrzebę wcześniejszego uzyskania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]zwalniającej z zakazu zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. oddalił skargę. Podał, że w świetle art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 188 p.p.s.a.) związany jest ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r. (II OSK 2798/12).

W ocenie sądu I instancji, analiza akt administracyjnych dowodzi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy akta administracyjne zostały uzupełnione o "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej. Etap III" z listopada 2006 r. sporządzone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Z załącznika nr 2 do tego Studium ("Mapy obszarów zagrożonych powodzią") wynika, że działka nr [...] w przeważającej części położona jest na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi w zasięgu zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1% (Arkusz 17 dla rzeki [...]). Dodał WSA w Warszawie, że prawdopodobieństwo powodzi o wartości 1% w Studium powiązano z prawdopodobieństwem powodzi raz na sto lat. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6c) lit. a Prawa wodnego, przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się m. in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Tabela 2 wskazana w załączniku nr 1 do Studium, na którą skarżący powołuje się w skardze, dotyczy zagrożenia zalewu wodą 0,5% (raz na dwieście lat – zob. s. 11 Studium), a nie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi 1 % (raz na 100 lat). Podkreślił sąd I instancji, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy skarżący jako teren inwestycji określił całą działkę nr [...] (k. 46 i 47 tomu 5/5). Takie zlokalizowanie działki skarżącego, tj. na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, potwierdził również Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w postanowieniu z dnia 4 listopada 2015 r. (tom 2/5 akt administracyjnych, k. 31 v.). Na takie zlokalizowanie działki skarżącego wskazał także Wojewoda [...] w piśmie z 10 sierpnia 2016 r., dołączonym do pisma skarżącego z 23 sierpnia 2016 r. (k. 50 v.). W ocenie WSA w Warszawie błędne jest stanowisko skarżącego, że powyższe Studium nie może być podstawą orzekania. Z ustaleń organów wynika, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], wciąż nie sporządzono mapy zagrożenia powodziowego. Do czasu sporządzenia tej mapy, na mocy art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność. Ustalenie, że działka nr [...] znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią (w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c p.w.) oznacza, że co do zasady, nie jest na niej możliwa zabudowa (art. 88l ust. 1 p.w.). W ocenie WSA w Warszawie, organ I instancji nie mógł wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Przepisem takim jest m. in. art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 13.09.2016 r. wniósł R.S.J. Zarzucił naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1.art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, przez błędną wykładnię w postaci nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej etap III" z 2006 r. wiązała organy administracji orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy Studium tego nie można uznać za obowiązujące prawo;

2. art. 6 k.p.a., w zw., z art. 61 u.p.z.p., w zw., z art. 14 ustawy z dnia 5.01.2011 r., o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 r. Nr 32, póz. 159), poprzez błędną ich wykładnię, w postaci nieuprawnionego przyjęcia, jakoby w.w. Studium z 2006 r., stworzone dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej, zachowało swoją ważność i mogło być podstawą do wydania negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, podczas gdy w rzeczywistości, treść tego Studium oraz sporządzonej do jej celów mapy (nie załączonej do sprawy) nie może stanowić podstawy wiążącej dla organów administracji i być tym samym prawnie skuteczne z uwagi na fakt, iż treść zawarta w powyższym Studium oparta jest w obecnym stanie prawnym na nieaktualnych podstawach prawnych tj.: "art. 80a, art. 82, art. 83, art. 85 ustawy Prawo wodne", które to były już uchylone w dniu wydania decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy, co stanowi istotne uchybienie zasadzie praworządności;

3. rażące naruszenie prawa – przepisów: art. 52 ust. 4 pkt. 11 lit.,b) u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p., w zw., z art. 61 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu przez organ I instancji, iż przedmiotowa działka skarżącego objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jest położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych i prawnie wiążących informacji oraz dokumentacji, pozwalającej na poczynienie takiego ustalenia. Rzutowało to w sposób bezpośredni na wynik negatywnego rozstrzygnięcia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który wobec przedłożenia przez organ I instancji projektu decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co równoważne było z dokonaniem negatywnego rozstrzygnięcia przez w.w. podmiot, z uwagi na fakt, iż uzgodnieniu polegają wyłącznie projekty decyzji o warunkach zabudowy co do oznaczonych nieruchomości, co w korelacji z faktem, iż organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla działki oznaczonej nr [...] usytuowanej naprzeciwko działki skarżącego, której dotyczy postepowanie, świadczy wyłącznie o wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i w istocie o dowolności w stosowaniu prawa, w sytuacji, gdy wydanie pozytywnego strzygnięcia dla skarżącego nie utrudni w żadnym stopniu zarządzania ryzykiem powodziowym;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie całokształtu materiału dowodowego sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez sąd I instancji decyzji. Dodatkowo zawierała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej podano m.in., że przedłożone przez organ I instancji "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap III", sporządzone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] w listopadzie 2006 r. nie można uznać za przepisy prawa miejscowego. W związku z powyższym, wadliwy jest wyrok WSA potwierdzający stanowisko wyrażone przez organy administracji publicznej, jakoby planowane przez inwestora przedsięwzięcie na obszarze spornym (na działce nr [...]) było niezgodne z art. 61. ust. 1 pkt 5 u.p.zp., z uwagi na fakt, iż działka ta, według treści zawartej w w/w Studium, znajduje się w strefie szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazała skarga kasacyjna, iż Wójt Gminy [...], nie uprawdopodobnił, iż działka ta znajduje się na takim obszarze, zaś argument, iż Studium to zachowuje moc do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego, nie może się ostać, gdyż Studium to oparte jest na nieobowiązujących obecnie podstawach prawnych. Godzi ono także w uprawnienia skarżącego, ograniczając jego prawo do zagospodarowania terenu. Brak planu zagospodarowania przestrzennego na analizowanym terenie, w korelacji z faktem, że przez ponad 10 lat od stworzenia w/w studium, nie zostały dla przedmiotowego obszaru opracowane mapy zagrożenia powodziowego, nie może wpływać negatywnie na uprawnienia strony, w sytuacji, gdy w/w studium i oparte na jego podstawie wyliczenia i mapy, stworzone zostały na podstawie nieobowiązujących już przepisów tj. art. 80 a, art. 82, art. 83, art 85 ustawy Prawo wodne. Nie mogą one stanowić podstawy jakiegokolwiek wiążącego rozstrzygnięcia w aktualnym stanie prawnym. Zwracała uwagę skarga kasacyjna, że Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym na działce oznaczonej nr [...] w w/w miejscowości, z czego to wywodzić należy, iż Wójt Gminy [...] wydał inwestorowi tj. R.J. ostateczną pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] (położonej dokładnie po przeciwnej stronie drogi w stosunku do działki nr [...]). Konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia, iż działka nr [...] znajdowała się na terenie szczególnego zagrożenia powodziowego, było zastosowanie zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt. 3, art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne, przewidujących zakaz budowy innych obiektów budowlanych na takich obszarach. Wg skarżącego kasacyjnie, WSA nie dostrzegł, iż pomimo treści art. 14 ustawy z dnia 05.01.2011 r., o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2011 r. Nr 32, póz. 159), w.w. studium nie może stać na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy, co bezsprzecznie miało miejsca w niniejszej sprawie i miało kluczowy i rozstrzygający wpływ na wynik sprawy.

Zwrócono tez uwagę, iż WSA w zaskarżonym wyroku nie zauważył, iż "organy administracyjne nie dopełniły w pełni formalności, do których zobowiązał NSA, w wyroku z dnia 16.04.2014 r.", tj. nie przedłożyły Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], Studium dla obszarów nieowałowanych opracowanych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w zakresie istotnym dla rzeki [...] i miejscowości [...], jak i mapy zagrożenia powodziowego oraz informacji, pod rządem jakich przepisów Studium to i mapa zagrożenia powodziowego powstały, jakichkolwiek rzędnych działki nr [...] oraz należycie opracowanego projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, który to projekt wójt przedłożyłby do uzgodnienia właściwemu dyrektorowi regionalnemu zarządu gospodarki wodnej.

W ocenie skargi kasacyjnej, nie sposób uznać za prawidłowe podjęte przez organ I instancji czynności, polegające na zwróceniu się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], celem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki skarżącego, w sytuacji, gdy organ ten przedłożył projekt decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na analizowanym obszarze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w ocenianej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zwrócić należy uwagę, że w ramach przedstawionych podstaw skargi kasacyjnej nie został powołany zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 188 p.p.s.a. Przepisy te odnoszą się do kwestii związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniu sądu. Brak powołania zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania wyklucza aktualnie możliwość badania tego, czy należycie wykonane zostały przez orzekające organy administracji wiążące je zalecenie NSA zawarte we wcześniej wydanym w sprawie wyroku tego sądu z dnia 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2798/12) oraz tego, czy sąd I instancji dokonał należytej kontroli wskazanego aspektu sprawy. Co prawda, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto pewne rozważania akcentujące brak dostatecznej realizacji przez organy administracji zaleceń NSA, jednak podkreślić trzeba, że zgłoszenie uwag w tym zakresie jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bez jednoczesnego skonstruowania zarzutu naruszenia konkretnych przepisów w ramach powołania podstaw skargi kasacyjnej, czyni niedopuszczalnym obecnie badanie tejże kwestii.

W zakresie pierwszego z powołanych zarzutów (naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne) skarga kasacyjna wskazywała, że nie było zasadne przyjęcie przez sąd I instancji, iż treść "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej etap III" z 2006 r., była w tej sprawie wiążąca dla organów administracji. Nadto akcentowała skarga kasacyjna, że wadliwe było przyjęcie, iż działka inwestora (skarżącego kasacyjnie) w znacznej części znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego. Powyższy zarzut okazał się jednak nietrafny.

Stosownie do art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r., poz. 1121) na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych (...). Oceniając czy cytowany przepis został w sprawie naruszony, istotne jest zdefiniowanie "obszarów szczególnego zagrożenia powodzią". Definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego z 2001 r. Obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są zatem m.in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (lit. a powołanego przepisu). Uchylony z dniem 18.03.2011 r. przepis art. 79 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (ustawą z dnia 5.01.2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 32, poz. 159) stanowił przy tym, że ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Ustęp 2 tego przepisu wskazywał zarazem, że dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią. Zauważyć zarazem trzeba, iż rolę studium ochrony przeciwpowodziowej zastąpiły - od 2011 r. - mapy zagrożenia powodziowego (por. art. 88d ustawy Prawo wodne z 2001 r. dodany wskazaną wyżej ustawą zmieniającą Prawo wodne). Jednocześnie art. 14 tej ustawy, zawierający tzw. przepisy międzyczasowe, stanowił, że studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego.

W niniejszym przypadku nie było przedmiotem kontrowersji to, że do dnia rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy przez organy administracji publiczne, mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona dla obszaru, na którym znajduje się działka inwestora (nr [...]). Powyższe, stosownie do powołanych wyżej przepisów oznacza, że studium ochrony przeciwpowodziowej z 2006 r. było wiążącym dokumentem w zakresie wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Takie zaś obszary uwzględnia się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co wynika także z art. 17 cytowanej wyżej ustawy zmieniającej Prawo wodne.

Skoro zatem określony teren znajduje się w zasięgu wody o prawdopodobieństwa jej wystąpienia raz na 100 lat (1%), wyznaczonym w studium ochrony przeciwpowodziowej, opracowanym przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, to ten teren uznawać należy za obszar szczególnego zagrożenia powodzią, na którym obowiązują zakazy, o których mowa w m.in. w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Działalność inwestycyjna na takim terenie wymaga uzyskania decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniającej z tych zakazów (art. 88l ust. 2 wskazanej ustawy). Zatem oceniany zarzut akcentujący brak związania organów administracji wydających decyzję o warunkach zabudowy postanowieniami studium ochrony przeciwpożarowej uznać należało za bezpodstawny. Oczywiście nieuzasadnione było także to twierdzenie skargi kasacyjnej, które wskazywało, iż działka inwestora (nr [...]) nie jest położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Znajdująca się w aktach administracyjnych mapa sporządzona na potrzeby studium ochrony przeciwpowodziowej etap III (k. 21 tomu 2/5) wskazuje zasięg zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1% tj. raz na sto lat. Powyższy parametr zobrazowany został niebieską linią. Z mapy tej jednoznacznie przy tym wynika, że ok ¾ tej działki inwestora o nr [...], bez wątpienia znajduje się na obszarze zalewowym. W pełni podzielić zatem należy ocenę i wnioski przedstawione w powyższym zakresie przez sąd I instancji. Jednocześnie niniejsze rozważania stanowią także ustosunkowanie się do zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego nr 2, a wskazującego na naruszenie art. 6 k.p.a., w zw. z art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 5.01.2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 r. Nr 32, poz. 159). Jak wyżej już bowiem wskazano, obowiązywanie spornego studium i związanie tym dokumentem organów wydających decyzję w sprawie warunków zabudowy wynikało z jednoznacznego brzmienia art. 14 cytowanej ustawy zmieniającej oraz art. 17 tej ustawy. Nadto, powyższych ocen nie zmienia fakt utraty mocy obowiązującej przepisów będących podstawą prawną do wydania samego studium, skoro międzyczasowy przepis ustawy rozciągał moc obowiązującą przedmiotowego studium do czasu sporządzenia map zagrożenia powodziowego.

Nie był także usprawiedliwiony zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3, tj. naruszenia art. 52 ust. 4 pkt. 11 lit.,b) u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p., w zw., z art. 61 u.p.z.p. W tym zakresie skarga kasacyjna podawała, że nie było zasadne przyjęcie, iż działka nr [...] jest położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, gdyż brak jest wiążących informacji (dokumentów) pozwalającej na poczynienie takiego ustalenia. Dostrzec jednak należy, że wskazana okoliczność bezspornie wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - etap III. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, akta sprawy zawierają także mapę pozwalającą bez wątpienia ustalić miarodajną dla tej sprawy okoliczność, a odnoszącą się do położenia działki inwestycyjnej w przeważającej mierze na tzw. terenach zalewowych (por. wyżej). Dla prawidłowej oceny niniejszego przypadku nie jest przy tym miarodajne odwoływanie się do innych zamierzeń inwestycyjnych, w tym na innych działkach położonych w sąsiedztwie działki inwestora – np. do działki nr [...]. Działka ta stanowi bowiem odrębną nieruchomość od działki [...], i jej możliwości inwestycyjne (zabudowy) oraz wydane dla tej działki decyzje, nie mogą być przedmiotem ocen i weryfikacji w niniejszym postępowaniu.

Brak też było podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. rozumianego jako pominięcie całokształtu materiału dowodowego sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przedstawiona wyżej ocena zgłoszonych zarzutów, przemawiająca za brakiem ich zasadności, prowadzi zarazem do wniosku, że brak jest podstaw kwestionowania zajętego przez sąd I instancji stanowiska. Ocena treści uzasadnienia WSA w Warszawie prowadzi przy tym do wniosku, że sąd ten kompleksowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy i nie pominął żadnego istotnego dla sprawy jego elementu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.