I SA/Wr 1440/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-01-17	
Data wpływu	2007-08-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ewa Kamieniecka /przewodniczący sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel
Katarzyna Borońska	
Symbol z opisem	6115 Podatki od nieruchomości	
Hasła tematyczne	Podatek od nieruchomości	
Sygn. powiązane	II FSK 784/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 9 poz 84;  art. 2 ust. 3 pkt 4; Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Asesor WSA Katarzyna Borońska, Protokolant Marta Pająkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. w Wydziale I sprawy ze skargi A. Szp. z o.o. w S. (poprzednio B. sp. z o.o. w S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2004-2006 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 5.117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 marca 2007 r. B. Spółka z o. o. w S. ( obecnie A. Sp. z o. o. ) zwróciła się do Wójta Gminy D. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2004 – 2006 w łącznej wysokości 66.361,11 zł. Spółka wskazała, że na terenie zakładu produkcyjnego w Gminie D. posiada sieć dróg wewnętrznych, niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej i w latach 2004 – 2006 opodatkowała powyższe drogi podatkiem od nieruchomości. Według wnioskodawcy w okresie 2004 – 2006 wszystkie drogi wewnętrzne były wyłączone z opodatkowania podatkiem od nieruchomości, w związku z czym Spółka od 2004 r. nie miała obowiązku opodatkowania podatkiem od nieruchomości posiadanych dróg wewnętrznych. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego wówczas art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu były wyłączone z opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy D. odmówił stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2004, 2005 i 2006 rok od nieruchomości położonych w D. Organ podatkowy wskazał, że określenie użyte w art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych "pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu" jest właściwe dla drogi publicznej, ponieważ drogi inne niż publiczne nie wymagają posiadania infrastruktury związanej z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą tego ruchu. Drogi wewnątrzzakładowe ( wewnętrzne ) nie stanowią dróg publicznych. W związku z tym nie obejmowało je wyłączenie od podatku od nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ( w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2006 r. ). Organ podatkowy wskazał też, że zgodnie z pkt 3 ust. 7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty oznaczone symbolem – dr. Natomiast z akt sprawy wynika, że Spółka posiada w D. działki o numerach [...], [...], [...] i [...], składające się z gruntów oznaczonych symbolami Ls i Ba. Z danych tych wynika, że nie została wyodrębniona geodezyjnie żadna część gruntów z przeznaczeniem na drogę. Podstawą do wymiaru podatków, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Na konieczność ustalania charakteru gruntu na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów wskazuje bezpośrednio art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w którym wymienia się tę ewidencję jako dokument rozstrzygający o klasyfikowaniu gruntów.

W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy D. Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym pomiędzy 2004 r. a 2006 r. nie wyłączał z opodatkowania podatkiem od nieruchomości dróg wewnętrznych. Według Spółki przepis ten wyłączał z opodatkowania podatkiem od nieruchomości wszystkie drogi, także drogi wewnętrzne. Definicje "pasa drogowego" oraz "drogi" zawarte w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie odnoszą się tylko do dróg publicznych, skoro poza pojęciem drogi publicznej ustawodawca posługuje się także pojęciem drogi wewnętrznej. Ponadto o wyłączeniu z opodatkowania podatkiem od nieruchomości powinny decydować jedynie obiektywne przesłanki, tj. czy na gruncie znajduje się budowla "drogi", a nie tylko zapis w ewidencji gruntów. W przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków nie ma domniemania prawdziwości danych zawartych w ewidencji gruntów.

W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 13 czerwca 2007 r. Spółka wskazała, że organ I instancji nie kwestionuje istnienia budowli drogi jako przedmiotu opodatkowania, skoro w dacie zgłaszania do opodatkowania przez Spółkę budowli dróg oraz pasów drogowych, składane deklaracje ocenił jako poprawne. Tym samym Wójt Gminy powinien uznać wniosek Spółki o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości z tytułu posiadania dróg wewnętrznych, gdyż fakt istnienia budowli drogi przesadza o wyłączeniu tych budowli z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Ponadto w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych brak jest bezpośredniego odniesienia do ewidencji gruntów i budynków, tak jak to uregulowane zostało w podatku rolnym i leśnym.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, albowiem decyzja ta, mimo że w części zawiera pogląd, z którym organ odwoławczy się nie zgadza, co do zasady prawidłowo rozstrzyga o istocie sprawy, tj. kwestii istnienia nadpłaty w podatku od nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego w latach 2004 – 2006, grunty pod drogi były wyłączone od podatku bez względu na to, jaki był to rodzaj drogi: publiczna czy wewnętrzna. Należy zgodzić się z tezą podatnika, że literalne brzmienie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wskazuje, o jakie drogi chodziło ustawodawcy przy ustanowieniu tego wyłączenia. Zawężenie wyłączenia do gruntów zajętych przez drogi publiczne należy uznać za bezpodstawne. Jednak występuje inna okoliczność, mająca decydujący wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Dla ustalenia podstawy opodatkowania decydujące znaczenie mają dane zawarte w ewidencji budynków i gruntów. Z ewidencji gruntów wynika, że podatnik nie posiada gruntów zajętych pod drogi o symbolu "dr". Spółka posiada nieruchomości gruntowe na terenie Gminy D. Jednak żadna nie została w ewidencji gruntów sklasyfikowana jako "dr", czyli tereny komunikacyjne – drogi ( § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ). Natomiast organy podatkowe nie mogą samodzielnie w postępowaniu podatkowym ustalać i orzekać o kwalifikacji gruntów inaczej niż wskazuje ewidencja gruntów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie art. 180 § 1 w związku z art. 122 Ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie możliwości przeprowadzenia dowodu z oględzin i ustalenie poprawnego stanu faktycznego, tj. tego że na gruncie znajduje się budowla drogi. W przypadku podatku od nieruchomości, inaczej niż w pozostałych podatkach o charakterze majątkowym, ewidencja gruntów i budynków co do zasady nie decyduje o wymiarze podatku. W ustawie o podatkach i opłatach lokalnych brak jest bezpośredniego odniesienia do ewidencji gruntów i budynków, tak jak to uregulowane zostało w podatku rolnym i leśnym. Dla celów wymiaru podatku od nieruchomości, zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają drugorzędne znaczenie, a determinantem wymiaru podatku od nieruchomości jest wystąpienie zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego. Podobnie także w przypadku zwolnień podatkowych, na gruncie przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ewidencja gruntów i budynków nie decyduje o zwolnieniu z podatku od nieruchomości. Ponadto art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wskazywał, że obiekty budowlane oraz grunt muszą być odpowiednio sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków. Również z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wynika, że w podatku od nieruchomości o obowiązku podatkowym decyduje stan faktyczny, a nie dane z ewidencji. Wprawdzie istnieje domniemanie prawdziwości danych znajdujących w ewidencji gruntów i budynków, ale domniemanie to nie oznacza, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mogą zostać zakwestionowane.

Spółka wskazała również, że stanowisko SKO jest niekonsekwentne. Przy założeniu SKO, że wyłącznie dane z ewidencji stanowią podstawę dla wymiaru podatku, a większość dróg wewnętrznych Spółki w tej ewidencji nie figuruje, nie byłoby podstaw do opodatkowania tych dróg podatkiem od nieruchomości według stawki właściwej dla budowli, która jest znacznie wyższa niż dla gruntów i Spółka miałaby nadpłatę w podatku od nieruchomości. Nadpłata wynikałaby z faktu, że Spółka płaciła podatek od nieruchomości od budowli dróg ( według stawek właściwych dla budowli ), które nie zostały uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków. Brak przeprowadzenia dowodu z oględzin zarówno przez Wójta Gminy, jak i SKO w celu ustalenia, czy na posiadanym przez Spółkę gruncie znajduje się budowla drogi, wskazuje na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 180 § 1 w związku z art. 122 Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej ( ... ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy zasadnie organy podatkowe odmówiły stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2004 – 2066 z uwagi na niewykazanie w ewidencji gruntów i budynków dróg wewnętrznych znajdujących się, jak podaje strona skarżąca, na terenie zakładu produkcyjnego strony skarżącej. Natomiast bezsporne pomiędzy stronami stało się w wyniku postępowania odwoławczego, że drogi wewnętrzne nie podlegały opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości w latach 2004 – 2006 na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 z późn. zm. ), zgodnie z którym opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

W niniejszej sprawie organy podatkowe wskazały, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. tekst jedn. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ) podstawę ( ... ) wymiaru podatków i świadczeń ( ... ) stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organów, skoro drogi wewnętrzne, na istnienie których powołuje się strona skarżąca, nie zostały sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków, to brak jest podstaw do wyłączenia takich dróg z opodatkowania.

Jednakże przypisanie ewidencji gruntów i budynków decydującej roli w zakresie stosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nie jest działaniem prawidłowym. Ewidencja ta może być bowiem podstawą do wymiaru i poboru podatków jedynie wtedy, gdy klasyfikuje kategorię gruntów wskazanych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawodawca w art. 2 ust. 3 pkt 4 wyraźnie wskazał na różne kategorie przedmiotów opodatkowania - pas drogowy i drogę. W ewidencji gruntów i budynków nie ma symbolu właściwego dla gruntów stanowiących pasy drogowe i dlatego art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego w tym zakresie nie może znaleźć zastosowania. Stąd też przedmiotem ustaleń powinno być istnienie na gruncie budowli drogi, gdyż jedynie w tym przypadku można mówić o gruncie jako o pasie drogowym. Ewidencja gruntów i budynków, jak wskazuje już jej nazwa, nie jest również dokumentem obejmującym budowle, w tym drogi. Są tam zawarte dane dotyczące gruntów i budynków, a nie budowli. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się budowla, np. droga ( R. Dowgier, L. Etel, glosa do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2007 r. I SA/Ol 582/06, Finanse Komunalne 2007/3/49, Lex numer publikacji 58263 ).

Należy również zauważyć, że nie wszystkie grunty pod drogami są w ewidencji klasyfikowane jako "dr". Wniosek taki wypływa z załącznika nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454 ). Zgodnie z pkt 3 ppkt 7) lit. a) do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednakże w dalszej treści tego przepisu stwierdza się, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego.

Strona skarżąca wskazuje, że posiada sieć dróg wewnętrznych na terenie zakładu produkcyjnego na terenie Gminy D. Stosownie do cyt. pkt 3 ppkt 7) lit. a) załącznika do rozporządzenia takie grunty nie podlegają oznaczeniu w ewidencji symbolem "dr", ale wliczane są do przyległych do nich użytków gruntowych oznaczonych np. symbolem Ba.

Wobec powyższego organy podatkowe błędnie przyjęły, że brak sklasyfikowania dróg wewnętrznych na terenie zakładu produkcyjnego symbolem "dr" w ewidencji gruntów i budynków, przesądza iż drogi te nie podlegają wyłączeniu z opodatkowania, naruszając w ten sposób art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku pkt 3 ppkt 7) lit. a) załącznika do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005r. Dz. U. Nr 8 poz. 60 z późn. zm. ) organ podatkowy zobowiązany jest do ustalenia czy drogi wewnętrzne na terenie zakładu produkcyjnego faktycznie istnieją. Można bowiem opodatkować ( wyłączyć z opodatkowania ) jedynie budowle istniejące w rzeczywistości. Należy zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że stanowisko organu odwoławczego jest niekonsekwentne. Przy założeniu, jakie czyni organ, że wyłącznie dane z ewidencji stanowią podstawę dla wymiaru podatku, nie byłoby podstaw do opodatkowania dróg wewnętrznych podatkiem od nieruchomości według zasad przewidzianych dla budowli, a jak wskazuje strona skarżąca opodatkowała w składanych deklaracjach drogi wewnętrzne właśnie jako budowle.

Wobec powyższego stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy, mając na uwadze wpis w kwocie 1.500 zł, opłatę skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w kwocie 3.600 zł.