I OSK 1697/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-11-20	
Data wpływu	2007-10-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Lech
Ewa Dzbeńska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6290 Reforma rolna	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 845/07	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1945 nr 3 poz 13; art. 2 ust. 1 lit. e, art. 6;  Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1944 nr 15 poz 82; ; Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa.
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51; § 5 i § 6; Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 188 i art. 193 w zw. z art. 135, art. 200;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Tezy
Nieruchomości leśne, nieprzeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej mogły być wyłączone z pod dzialania dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r, nr 3, poz. 13 ze zm.) na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. (Dz. U. nr 10, poz. 51). Lasy i grunty leśne, o ile nie przekraczały 25ha, przeszły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 845/07 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...], oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2005 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 845/07 oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Na wniosek J. M., spadkobiercy dawnych właścicieli, zostało wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie, że nieruchomość położona w B. k/L. stanowiąca zespół lasów oraz dróg obejmująca dawne parcele gruntowe o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (objęte dawnym wykazem hipotecznym dla wielkiej własności Lwh tab. [...]) nie podlegała przejęciu w trybie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. We wniosku J. M. podnosił, że nieruchomość położona w B. nie była wykorzystywana na cele rolnicze, gdyż obejmowała wyłącznie lasy i drogi.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] marca 2005 r. stwierdzającą, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż stosownie do treści art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Stosownie do przepisów art. 6 dekretu PKWN nieruchomości spełniające powyższe wymogi z dniem 13 września 1944 r. przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa bez żadnego wynagrodzenia w całości. Na własność Państwa na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie w całości, w tym także nieruchomości leśne, jeśli wchodziły w ich skład.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. podnosząc, iż organy rozpoznając sprawę całkowicie pominęły aspekt nie rolnego charakteru nieruchomości.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ I instancji nie ustalił czy będące przedmiotem sprawy działki mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję, podzielił ustalenia faktyczne wskazane w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, iż przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu będący podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi, że na cele reformy rolnej przechodzą nieruchomości ziemskie, których łączny rozmiar przekraczał wyznaczone w dekrecie normy obszarowe. Tak więc w przypadku, gdy majątek stanowił więcej niż jedną nieruchomość powierzchnie tych nieruchomości podlegały zliczeniu. Zatem przy orzekaniu czy dany majątek podlegał przejęciu na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu nie miało znaczenia wyodrębnienie nieruchomości w sensie ich położenia czy w sensie wieczystoksięgowym, a jedynie ziemski charakter nieruchomości jako całości i łączny jej rozmiar. Przepisy dekretu o reformie rolnej stanowiły o przejęciu nieruchomości ziemskich stanowiących jedną całość. Brak w nich było takich przepisów, które wyłączałyby z przejęcia lasy lub drogi i to niezależnie od tego czy stanowiły one niewielkie kompleksy znajdujące się pośród nieruchomości o charakterze rolnym czy też większe obszary wyodrębnione takimi granicami jak np. rzeki. Za wyłączeniem lasów nie przemawiały w żaden sposób także przepisy wykonawcze do dekretu o reformie rolnej.

Ponadto, istotne znaczenie miały również cele na jakie miały być przeznaczone nieruchomości ziemskie. Z art. 1 ust.2 lit. a-e dekretu wynika, że cześć z nich została zarezerwowana m.in. dla szkół, ośrodków przemysłowych gospodarstw, miast, koloni mieszkaniowych, na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Oznacza to, iż dekret przewidywał nacjonalizację działek nie tylko niezabudowanych ale i takich na których znajdowały się naniesienia, które mogły być wykorzystane np. dla potrzeb komunikacji czy melioracji. Nieruchomości zabudowane ponad wszelką wątpliwość nie mają obecnie i nie miały wówczas charakteru rolnego co stanowi dodatkowy argument za przyjęciem szerszego rozumienia pojęcia nieruchomości ziemskiej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że pojecie nieruchomości ziemskiej, którym operuje dekret nie może być utożsamiane tylko z pojęciem gruntów bądź użytków rolnych. Nieruchomość ziemska podlegała bowiem przejęciu nawet wtedy gdy w jej skład w ogóle nie wchodziły użytki rolne. Oznacza to, że kryterium wielkości użytków rolnych de facto nie było istotne. Decydujące znaczenie miała bowiem jej powierzchnia ogólna.

Wobec wątpliwości interpretacyjnych co do zakresów działania obu dekretów najbardziej przekonuje pogląd, iż na podstawie dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82) na własność Skarbu Państwa przechodziły tylko te nieruchomości leśne (lasy, grunty leśne), które miały charakter samodzielny tzn. stanowiły wyodrębnione katastralnie działki gruntu o powierzchni przekraczającej areał wymieniony w art. 1 ust. 1 dekretu tj. 25ha, ale nie większy niż ten o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej (100 ha) i nie stanowiły części większej nieruchomości ziemskiej.

Powyższe rozumienie relacji pomiędzy dekretem o reformie rolnej a dekretem o lasach prowadzi do wniosku, iż w sposób prawidłowy w niniejszej sprawie zostało przyjęte, że przedmiotowa nieruchomość ziemska stanowiąca pewną nierozdzielną całość, w której lasy stanowiły 111,0489ha powierzchni podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1994 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M.. Zaskarżając orzeczenie w całości, wnosił o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit e) oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię:

a) ignorując ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że lasy oraz drogi miały charakter rolny i stanowiły część "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i to "funkcjonalnie" związane z pozostałą częścią majątku podczas gdy z utrwalonego orzecznictwa wynika, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej - przez inne podmioty, a ponadto, że dla wyodrębnienia części nieruchomości z przeznaczeniem na inny niż rolny cel nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej, gruntowej), a oznaką wyodrębnienia fizycznego są w zasadzie granice działki.

b) Odnośnie nieruchomości skarżącego nie mógł mieć zastosowania dekret o reformie rolnej, który według zaskarżonego wyroku domyślnie obejmował również lasy, w sytuacji wydania przez tego samego ustawodawcę innego aktu prawnego (dekret o lasach), który ewentualnie mógł dotyczyć podobnych terenów;

c) oraz wykładnię dokonaną wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, zgodnie z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności;

2) naruszenie art. 1 sporządzonego 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie zaskarżoną decyzją prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiących kompleks leśny;

3) naruszenie § 5 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepis nie posiadający rangi ustawowej stanowić mógł podstawę prawną konfiskaty mienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania , że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

Analiza przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r,o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 Nr3poz.13) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz.U.1945 Nr10 poz.51) pozwalają na wyrażenie odmiennego stanowiska niż w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uznanie, że nieruchomość ziemska położona w B. stanowiąca zespół lasów i dróg obejmująca dawne parcela gruntowe o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie podpadała pod przepis art. 2 ust.1 lit. e dekretu chociaż jej łączna powierzchnia przekraczała 100ha.

Zgodnie z treścią art. 2 ust.1 dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były "nieruchomości ziemskie", które przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na cele wskazane w art.1 ust.2 tego aktu.

Należy podkreślić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". W orzecznictwie dla interpretacji tego terminu stosuje się wykładnię wyrażoną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. TK W 3/89 OTK 1990/1/26. W uchwale tej stwierdzono, że "ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem " ziemska" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy." Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu " o przeprowadzeniu reformy rolnej" jak też w treści niektórych przepisów dekretu ( art.1 ust.2 lit. a i b art.6 art.11 ust.1) oraz w przepisach cytowanego rozporządzeniu (§ 6)

Wspomniana uchwała Trybunału Konstytucyjnego, choć nie stanowi źródła prawa to niewątpliwie ma charakter dyrektywy interpretacyjnej w procesie stosowania prawa. Mając to na uwadze przyjąć należy , że " na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania w całości przechodziły bezzwłocznie tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeśli ich rozmiar łączny przekracza 1oo ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych".. Wojewódzkie Urzędy Ziemskie ( obecnie wojewoda) wydając decyzję w trybie przewidzianym w § 5 rozporządzenia powinny orzekać mając na uwadze tak zinterpretowaną treść art. 2 ust.1 lit.e dekretu.

Ponadto, Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie był konieczny wpis w księdze wieczystej /hipotecznej ,gruntowej / w przypadku wyodrębnienia tej części nieruchomości, która przeznaczona była na cel inny niż rolny. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że " oznaką wyodrębnienia fizycznego są w zasadzie granice działki. Nie muszą być one uwidocznione w terenie. Wystarczy gdy są one uwidocznione na urzędowych mapach albo też, gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone".

Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko Trybunału Konstytucjonalnego zaprezentowane w cytowanej uchwale. Szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ten fragment uchwały, który stwierdza, że przepisy dekretu na cele reformy rolnej przeznaczały nieruchomości lub ich części , które mogły być przeznaczone do prowadzenia szeroko rozumianej działalności rolniczej.

Oznacza to, że na podstawie § 5 rozporządzenia organy administracji państwowej, w drodze decyzji, mogą orzekać o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa a art.2 ust.1 lit.e dekretu. (Uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006r. I OPS 2/06 publ. ONSA i WSA 2006 z.5 poz.123).

Z § 6 powołanego wyżej rozporządzenia wynika natomiast, że strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona z pod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, winna przedłożyć Wojewódzkiemu Urzędowi Ziemskiemu ( obecnie wojewodzie) dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Zwrot "użytków każdego rodzaju´ przemawia za przyjęciem stanowiska, ze obok sprawdzenia normy obszarowej organ powinien sprawdzić czy jest to nieruchomość rolna nadająca się do realizacji zadań wskazanych w art.1 ust.2 dekretu czy tez inny rodzaj użytku.

Konkludując należy stwierdzić, że nieruchomości leśne, nie przeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące cześć nieruchomości ziemskiej mogły być wyłączone z pod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie §5 rozporządzenia Lasy i Grunty Leśne o ile przekraczały 25 ha, przeszły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa ( Dz. U. Nr 15 poz.82)

Nie uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenie art. 1 sporządzonego 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Sąd pierwszej instancji nie pozbawił wnoszącego skargę kasacyjną prawa własności do nieruchomości w B., a jedynie wypowiedział się ,dokonując interpretacji, na podstawie których przepisów były właściciel został tego prawa pozbawiony.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 188 i art. 193 w zw z art. 135 art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.