II SAB/Lu 176/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-17	
Data wpływu	2025-12-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Teatru im. [...] w L. do rozpoznania wniosku A. R. z dnia [...] października 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Teatru im. [...] w L. na rzecz A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z 19 listopada 2025 r. A. R. (dalej jako "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w L. (dalej również jako "organ", "Dyrektor") polegającą na nierozpoznaniu wniosku z [...] października 2025 r.

o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Strona podała, że [...] października 20Z5 r. wysłała na adres poczty elektronicznej ([...]) organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wniosek dotyczył:

1. podania na jakiej podstawie umownej (umowa o pracę, umowa o współpracy) Teatr zatrudnił/zatrudnia w 2025 r. osobę/podmiot świadczący pomoc w zakresie obsługi prawnej dla Teatru;

2. podania okresu na jaki zawarta jest umowa, z podaniem daty początkowej i daty końcowej;

3. czy jest to osoba, która posiada kompetencje zawodowe, jeśli tak to jakie;

4. podania wysokości wynagrodzenia ustalonego w umowie z osobą/podmiotem świadcząca pomoc w zakresie obsługi prawnej dla Teatru, z podaniem wszystkich składników wynagrodzenia;

5. podania w jakim trybie doszło do wyboru osoby świadczącej usługi prawne.

Skarżąca wskazała, że [...] października 2025 r. otrzymała informację, że organ przeanalizował wniosek i stwierdził, iż wniosek wysłany e-mailem nie spełnia wymogów pisemności, o jakiej mowa w art. 14 § 1a i § 1b k.p.a., bowiem występuje wysokie prawdopodobieństwo wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ustawy z 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej powoływana jako "u.d.i.p."). W związku z tym organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wiadomości oraz pouczył, że uzupełnienie braków powinno nastąpić poprzez opatrzenie wniosku własnoręcznym podpisem oraz danymi właściwymi do korespondencji lub przesłanie wniosku podpisanego podpisem kwalifikowanym bądź profilem zaufanym na elektroniczną skrzynkę podawczą Teatru.

Skarżąca nie uzupełniła braków i ponownie złożyła wniosek w dniu [...] października 2025 r. podnosząc, że złożony wniosek jest składany w ramach informacji publicznej i nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym.

W dniu [...] października 2025 r. strona otrzymała odpowiedź w zakresie uzupełnienia braków, które organ powielił w całości z poprzedniego wezwania.

Strona stojąc na stanowisku, że złożone zapytanie mające charakter informacji publicznej, gdzie brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej - "przy czym za wniosek pisemny uznać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny" - nie uzyskała informacji zgodnie ze złożonymi wnioskami uprawniona była do wniesienia skargi na bezczynność organu.

Strona nadmieniła, że minimalne wymogi odnośnie wniosku w zakresie informacji publicznej muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Dyrektora skarga w niniejszej sprawie jest całkowicie bezzasadna, gdyż w związku z otrzymanymi od skarżącej wnioskami o udostępnienie informacji publicznej organ nie pozostawał w bezczynności, lecz kierował do niej odpowiedzi, na które skarżąca nie reagowała. W ocenie Dyrektora podjęte w odniesieniu do wniosków skarżącej działania były prawidłowe.

Dodatkowo organ z ostrożności zawnioskował, że w przypadku stwierdzenia jego bezczynności nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, a zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wyjaśnień należy, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Minimalne wymogi odnośnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej muszą obejmować jedynie jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Dopuszczalne jest więc przesłanie wniosku drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadnionym interesem faktycznym lub prawnym.

Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

W pierwszym rzędzie, w chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, aktualizuje się obowiązek ustalenia czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.

Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy albo podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15, wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie zaś decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1238/17).

Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W sprawie niniejszej nie było kwestią sporną, że Dyrektor Teatru im. [...] w L. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. albowiem jest organem publicznym. Zgodnie z § 3 ust. 2 Statutu Teatru im. [...] w L. stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] maja 2023 r. Teatr jest samorządową instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194) prowadzoną jako wspólna przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Województwo.

Pracami Teatru kieruje Dyrektor lub osoba pełniąca jego obowiązki oraz reprezentuje organ na zewnątrz. Tym samym Dyrektor jako osoba działająca w imieniu organu jest zobowiązany do udzielenia posiadanych informacji publicznych.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw.

Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

Zagadnienia, związane z obsługą prawną i kosztami tej obsługi, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. a, pkt 5 lit. d u.d.i.p. Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z zatrudnionymi aktualnie w instytucji publicznej, mogą wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego podmiotu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. Umowy te obrazują zasady funkcjonowania tej instytucji i sposób gospodarowania środkami publicznymi (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13, WSA w Lublinie z 12 września 2023 r., II SAB/Lu 99/23).

W ocenie Sądu, żądane we wniosku z dnia [...] października 2025 r. informacje w zakresie: podania na jakiej podstawie umownej (umowa o pracę, umowa o współpracy) Teatr zatrudnił/zatrudnia w 2025 r. osobę/podmiot świadczący pomoc w zakresie obsługi prawnej dla Teatru, podania okresu na jaki zawarta jest umowa, z podaniem daty początkowej i daty końcowej, czy jest to osoba, która posiada kompetencje zawodowe, jeśli tak to jakie, podania wysokości wynagrodzenia ustalonego w umowie z osobą/podmiotem świadcząca pomoc w zakresie obsługi prawnej dla Teatru, z podaniem wszystkich składników wynagrodzenia, podania w jakim trybie doszło do wyboru osoby świadczącej usługi prawne, w świetle powyższych rozważań, stanowią informację publiczną. Jeśli zaś żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu to organ winien wydać decyzję administracyjną.

W niniejszej sprawie jak zaznaczał organ jego celem było wydanie decyzji administracyjnej, aby tego dokonać [...] października 2025 r. wezwał skarżącą za pomocą poczty elektronicznej do uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] października 2025 r. poprzez jego własnoręczne podpisanie lub podpisanie podpisem kwalifikowanym. Jak już wyżej wskazano, ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ po ponownym złożeniu wniosku przez skarżącą w dniu [...] października 2025 r. wezwał ponownie do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie, co uczynił wiadomością e-mail [...] października 2025 r. Skarżąca wobec braku udzielania żądanej informacji wniosła skargę.

Sąd zwraca uwagę, iż w przekazanych aktach organu brak jest jakiejkolwiek wzmianki o pozostawieniu wniosku skarżącej z [...] października 2025 r. bez rozpoznania, pomimo faktu, że pod takim rygorem organ wzywał stronę do uzupełnienia spornego wniosku. Należy wskazać, że nie jest identyfikowalna forma i sposób tej czynności. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa, co prawda, prawnej formy wezwania do usunięcia braków podania oraz nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania, tym niemniej przyjąć należy, iż powinna ona być dokonana w taki sposób, który dotrze do adresata, jest jasny i precyzyjny. Tymczasem akta sprawy, jak i odpowiedź na skargę, nie zawierają informacji, czy przedmiotowy wniosek został pozostawiony przez Dyrektora bez rozpoznania, kiedy to nastąpiło, w jakiej formie i czy skarżąca została o tym zawiadomiona. Sąd nie dopatrzył się w aktach kontrolowanej sprawy, aby Dyrektor zakończył postępowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Na obecnym etapie postępowania wniosek skarżącej z [...] października 2025 r. pozostaje nierozpoznany.

W związku z powyższym zasadnym jest zobowiązanie Dyrektora do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).

Uwzględniając skargę Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podzielić należy pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest takie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi więc być uzasadniona dodatkowymi okolicznościami, które stanowiłyby wystarczające przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do pewnego stanu wyjściowego, jakim jest naruszenie prawa w ogólności. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w pkt II sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania obejmujące wpis od skargi (100 zł) zawarte w pkt III sentencji wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.