Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Andrzej Nogal, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Marcin Maszczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2025 r. znak: DOR.7110.279.2025.MKU w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") z dnia

18 sierpnia 2025 r., znak: DOR.7110.279.2025.MKU, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia

11 czerwca 2025 r., znak: WIR-II.7840.20.4.2025.MK, wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

Wojewoda decyzją z dnia 11 czerwca 2025 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty L. (dalej: "Starosta") nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. , znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. (dalej: "inwestor" lub "skarżący") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. , gmina W. , sprostowanej postanowieniem Starosty z dnia 28 marca 2025 r., znak: [...].

Od powyższej decyzji Wojewody w ustawowym terminie odwołanie złożył inwestor - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata M. M. .

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB decyzją z dnia 18 sierpnia 2025 r., znak: DOR.7110.279.2025.MKU, utrzymał

w mocy decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2025 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, dalej: "Pr.b." - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), a także zapadłe na gruncie jego stosowania orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy, na podstawie analizy akt sprawy, ustalił następujący stan faktyczny.

Działki inwestycyjne o nr ew. [...], [...], [...], [...] , zlokalizowane są na terenie obowiązywania uchwały Nr IV/51/2019 Rady Gminy W. z dnia

28 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. , gm. W. - rejon ul. Podgórnej

(Dz.Urz. Woj.Mazowieckiego z dnia 11 kwietnia 2019 r. poz. 4767, dalej: "Plan" lub "m.p.z.p."). Z załącznika graficznego do Planu wynikać ma, że działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Stosownie do § 29 pkt 1 Planu, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], jako przeznaczenie podstawowe, wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w postaci wyłącznie budynków wolnostojących.

Jak wynikać ma z akt sprawy, w tym z części opisowej projektu architektoniczno- budowlanego "Projekt obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego. Kategoria obiektu budowlanego:

I. Budynek piętrowy z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony, pokryty dachem spadzistym o pochyleniu głównych połaci pod kątem 26,7°=50,30%" (Projekt architektoniczno-budowlany, str. 1). Jak wynikać zaś ma z projektu architektoniczno-budowlanego w ramach spornej inwestycji zaprojektowano budynek o powierzchni zabudowy 591,29 m2, powierzchni całkowitej 1770,57 m2, powierzchni użytkowej 1420,41 m2 oraz kubaturze 6420,30 m2 (Projekt architektoniczno-budowlany, str. 1).

Analiza dokumentacji rysunkowej wykazać miała, że na parterze zlokalizowany został lokal nr 1, a na pozostałych kondygnacjach lokal nr 2. Jednocześnie z rysunków wynikać ma, że dostęp do poszczególnych kondygnacji projektowanych lokali został przewidziany tylko i wyłącznie z klatki schodowej.

W lokalu nr 1 zaprojektowanych zostało 5 sypialni z łazienkami, kuchnia, salon, jadalnia, gabinet z pomieszczeniem WC oraz suszarnia z pralnią. Natomiast w lokalu nr 2 zaprojektowanych zostało 10 sypialni z łazienkami, kuchnia, salon, jadalnia, gabinet z pomieszczeniem WC, dwie suszarnie z pralnią, pomieszczenie rekreacyjne z garderobą i pomieszczeniem WC, sala do bilardu z pomieszczeniem WC, sala PING-PONG z pomieszczeniem WC, bawialnia z pomieszczeniem WC. Dostęp do pomieszczeń lokalu nr 2 zlokalizowanych na trzeciej kondygnacji możliwy jest wyłącznie ze wspólnej klatki schodowej - brak jest połączenia dwóch poziomów lokalu nr 2 komunikacją zaprojektowaną wewnątrz lokalu, co oznaczać ma, że lokal nr 2 posiada dwa wyjścia na klatkę schodową.

Każda kondygnacja została zaprojektowana w układzie powtarzalnym

10 pomieszczeń - na parterze, I piętrze i II piętrze (zob. Projekt architektoniczno-budowlany, Rzut parteru, rys. nr 5; Rzut 1 piętra, rys. nr 6; Rzut poddasza, rys. nr 7). Taki układ funkcjonalno-przestrzenny poszczególnych pomieszczeń oraz zaplanowane rozwiązanie dotyczące skomunikowania poszczególnych poziomów projektowanych lokali, zdaniem organu, nie jest charakterystyczne dla budynków jednorodzinnych. Z układu funkcjonalnego i konstrukcyjnego przedmiotowego budynku możliwe jest dla lokalu nr 2 wydzielenie 2 samodzielnych lokali mieszkalnych bez żadnej ingerencji budowlanej. Analizowany projekt budowlany przedstawia typowy układ pomieszczeń zgrupowanych wokół wydzielonej klatki schodowej na trzech kondygnacjach, co nie jest rozwiązaniem funkcjonalno-przestrzennym charakterystycznym dla budynków jednorodzinnych.

Ponadto GINB zauważył, że wszystkie pomieszczenia w poszczególnych lokalach zostały wydzielone ścianami trwałymi a wejście do nich odbywa się

z korytarza. Przedstawione rozwiązania, w tym powtarzalny na kondygnacjach 1-3 układ komunikacyjny, dowodzą w istocie odmiennego od budynku jednorodzinnego charakteru tego obiektu, którego układ funkcjonalny przemawia za zakwalifikowaniem go jako budynek wielorodzinny, bądź ewentualnie obiekt zakwaterowania zbiorowego.

Mając na uwadze powyższe, GINB podzielił ocenę organu I instancji,

że zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany przedstawia w istocie budynek wielorodzinny z trzema wydzielonymi lokalami mieszkalnymi, a to przeczy stanowisku skarżącego, że przedłożony przez niego projekt jest zgodny z przepisami m.p.z.p.

i pozostawia otwartą kwestię jego zgodności z warunkami technicznymi.

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty nr [...]

z dnia [...] stycznia 2024 r., zdaniem organu, dotyczy budynku wielorodzinnego, względnie zamieszkania zbiorowego, a nie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr.b. Konsekwencją takiego przyjęcia jest rażące naruszenie z art. 156 § 1 k.p.a. projektowanej inwestycji z wymogami § 29 pkt 1 Planu.

Powyższe ustalenia mają prowadzić do stwierdzenia, iż realizacja spornego przedsięwzięcia stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.b. w zw.

z § 29 pkt 1 Planu.

W ocenie GINB ww. ustalenia Planu są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Przede wszystkim udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w Planie, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 215/14).

Podsumowując, w ocenie GINB, udzielenie pozwolenia na budowę, gdy m.p.z.p. przewiduje zabudowę jednorodzinną a inwestycja, choćby wbrew nazwie nadanej przez projektanta i inwestora, w świetle rozwiązań zawartych w projekcie wyraźnie stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny, może stanowić rażące naruszenie prawa. Kontrola zgodności z m.p.z.p., jak wprost wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.b., dotyczy całości projektu zagospodarowania działki lub terenu

i całości projektu architektoniczno-budowlanego. Organ nie może więc w tym zakresie poprzestać na nazwie i deklaracji inwestora lub projektanta.

Ponadto, jak podał organ odwoławczy, analiza akt sprawy nie wykazała, aby projektowana inwestycja naruszała w sposób rażący pozostałe szczegółowe ustalenia Planu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania - GINB wskazał, że nie podziela stanowiska Wojewody dotyczącego rażącego naruszenia zapisu § 29 pkt 3 lit. d) Planu (dot. maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych budynków: 3 w tym poddasze użytkowe). Powołując się na definicję kondygnacji określoną w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "r.w.t.") a także ustalenia wynikające z projektu budowlanego (zwłaszcza z Przekroju A-A rys. nr 9 oraz Przekroju B-B rys. nr 10) GINB stwierdził, że nie wynika z niego aby ostatnia kondygnacja nie była poddaszem. Między podłogą 3 kondygnacji a połaciami dachowymi nie zaprojektowano stropów. Tym samym planowana inwestycja posiada w ocenie GINB maksymalną liczbę kondygnacji nadziemnych przewidzianą wymogami m.p.z.p. - 3 kondygnacje w tym poddasze użytkowe.

Powołując się dalej na przepisy § 23 ust. 1 pkt 2 r.w.t. organ wskazał,

że odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej 3 m - od granicy działki budowlanej. Mając zaś na uwadze, że planowana inwestycja nie jest budynkiem jednorodzinnym

i w związku z tym w analizowanym przypadku nie ma zastosowania przepis § 23 ust. 4 r.w.t., który dopuszcza sytuowanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych bez zachowania ww. odległości od granicy działki budowlanej. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu rys. nr 3 projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych ze szczelnymi pojemnikami do wstępnej segregacji śmieci (oznaczony

w legendzie PZT nr 4) zaprojektowano w granicy z działką nr ew. [...].

Mając powyższe na uwadze doszło więc do naruszenia § 23 ust. 1 pkt 2 r.w.t.

Organ odwoławczy przytoczył dalej treść § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) r.w.t. i wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, na terenie planowanej inwestycji zaprojektowano 6 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych. Analiza porównawcza ww. projektu zagospodarowania terenu i rzutu parteru rys. nr 5 wykazała, że powyższe miejsca postojowe zaprojektowano w odległości ok. 4,5 m od okna salonu zlokalizowanego na parterze.

Mając powyższe na uwadze doszło więc do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) r.w.t.

GINB przywołał także treść § 36 ust. 1 pkt 1 r.w.t. i § 36 ust. 2 pkt 1 r.w.t.

a następnie powołał się na akta sprawy, w tym projekt zagospodarowania terenu oraz rzut 1 piętra rys. nr 6, dochodząc do wniosku, że odległość projektowanego szczelnie szamba o poj. 10 m3 od okna salonu na 1 piętrze wynosi 5,5 m.

Z uwagi więc na to, że w ocenie GINB planowana inwestycja nie jest budynkiem jednorodzinnym, a tym samym w analizowanym przypadku ma zastosowanie § 36 ust. 1 pkt 1 r.w.t., doszło więc do naruszenia ww. przepisu.

Podsumowując, GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty nr [...]

z dnia [...] stycznia 2024 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.b. w związku z:

a) § 23 ust. 1 pkt 2 r.w.t. (przez jego niezastosowanie, a zastosowanie § 23 ust. 4 r.w.t.),

b) § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) r.w.t.,

c) § 36 ust. 1 pkt 1 r.w.t. (przez jego niezastosowanie, a zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 r.w.t.).

Zdaniem organu odwoławczego przesłanki rażącego naruszenia prawa zostały spełnione w tym przypadku. Rażąco naruszone art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.b. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 36 ust. 1 pkt 1 r.w.t., które są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami technicznymi dotyczącymi sytuowania miejsc gromadzenia odpadów stałych ze szczelnymi pojemnikami do wstępnej segregacji śmieci, miejsc postojowych a także zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe być przestrzegane w sposób restrykcyjny, gwarantują one właścicielom sąsiednich działek poszanowanie uzasadnionych interesów. Zachowanie minimalnych odległości wynikających z ww. norm prawnych ma bowiem na celu ochronę obiektów budowlanych i ich użytkowników oraz poszanowanie intymności i prywatności osób dysponujących tytułem prawnym do sąsiedniej działki budowlanej.

Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanej decyzji, GINB uznał, że nie narusza ona rażąco innych przepisów r.w.t. W szczególności nie uchybiono rażąco wymaganiom określonym w § 12 (sytuowanie obiektu na działce budowlanej),

§ 13 (przesłanianie obiektów), i § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci - w godzinach 8:00 - 16:00).

Ponadto zatwierdzony projekt budowlany został zaprojektowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Analiza decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. prowadzić ma do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych

w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów

o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Bezzasadne, jak stwierdził GINB, są w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny lub prawny. Materiał dowodowy jest zupełny a udowodniony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość, organ wyczerpująco wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Organ odwoławczy uznał nadto, że bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostają przedłożone przez skarżącego dowody w postaci dziennika budowy, na okoliczność ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych oraz,

że budynek mieszkalny został już wybudowany oraz protokołu z przeprowadzonej kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie na okoliczność ustalenia realizowania budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze treść odwołania, GINB wskazał, że strona skarżąca nie podnosi w zasadzie żadnych argumentów, iż inwestycja rzeczywiście stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny. Wskazano jedynie, że miał on zaspokajać potrzeby mieszkaniowe dwóch rodzin oraz, że fakt, iż budynek posiada wspólną dla wszystkich lokali klatkę schodową nie jest wystarczającym argumentem do wykluczenia, iż jest to budynek jednorodzinny. Argumentacja odwołania skupia się na wykazaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa w sposób rażący.

Odnosząc się do powyższego, GINB zwrócił uwagę, na sprzeczność inwestycji

z Planem z uwagi na niewypełnianie przez obiekt definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazują wyraźnie dwie okoliczności.

Po pierwsze, układ funkcjonalny budynku, w tym wspólna klatka schodowa, jasno wskazują na funkcję wielorodzinną. Po drugie, w budynku bez żadnej ingerencji budowlanej dają się wyodrębnić więcej niż 2 lokale mieszkalne. Te dwa aspekty, wiążą się ze sobą, bowiem zidentyfikowanie tych lokali nie wymaga dogłębnej analizy, poszukiwania i sztucznego podziału, lecz jasno i naturalnie wynika właśnie z zaprojektowanego układu funkcjonalnego. W ocenie GINB, taki charakter budynku dość łatwo dostrzec patrząc na projekt budowlany - nie wymaga to skomplikowanej analizy. Obowiązek badania zgodności inwestycji z Planem wynika

z przepisów wprost i jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej. Kompetencja ta obejmuje badanie rzeczywistej funkcji obiektu, a nie tylko nazwy podanej przez projektanta i inwestora. W innym wypadku kontrola zgodności inwestycji z planem miejscowym byłaby zupełnie iluzoryczna.

Podsumowując, w ocenie GINB, udzielenie pozwolenia na budowę, gdy m.p.z.p. przewiduje zabudowę jednorodzinną a inwestycja, choćby wbrew nazwie nadanej przez projektanta i inwestora, w świetle rozwiązań zawartych w projekcie wyraźnie stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny, może stanowić rażące naruszenie prawa. Kontrola zgodności z m.p.z.p., jak wprost wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.b., dotyczy całości projektu zagospodarowania działki lub terenu

i całości projektu architektoniczno-budowlanego. Organ nie może więc w tym zakresie poprzestać na nazwie i deklaracji inwestora lub projektanta.

Z powyższych względów, stwierdzone naruszenie można zakwalifikowano jako naruszenie oczywiste. GINB podał, że nie ma także wątpliwości, iż wywołuje ono skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Takie naruszenie m.p.z.p. oznacza istotne naruszenie ładu przestrzennego, na który składa się nie tylko aspekt wizualny, ale także planowanie innych funkcji (np. transportowych, usługowych) czy usług komunalnych (ilość wody

i ścieków, odbiór śmieci), a nawet zdrowotnych czy edukacyjnych. Projektowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych stwarzających pozory funkcji jednorodzinnej narusza interesy osób trzecich, utrudnia gminom wykonywanie władztwa planistycznego oraz innych funkcji i stanowi próbę obejścia prawa, na którą organy administracji publicznej mają obowiązek reagować.

W skardze z dnia 26 września 2025 r., inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata M. M. , zaskarżył decyzję GINB z dnia 18 sierpnia 2025 r. w całości, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 3 pkt 2a Pr.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem,

że sporna inwestycja nie mieści się w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tylko stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny, względnie zamieszkania zbiorowego, podczas gdy inwestycja mieści się w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ warunkiem uznania budynku za mieszkalny - jednorodzinny jest przede wszystkim cel aby służył on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, budynku jednorodzinnego nie dyskwalifikują takie okoliczności jak: gabaryty, parametry, ilość pomieszczeń czy wspólna klatka schodowa do lokali oraz, że w lokalu nr 2 istnieje możliwość wydzielenia 2 samodzielnych lokali mieszkalnych. W legalnej definicji określonej w art. 3 pkt 2a Pr.b. ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do ilości pomieszczeń, ich powierzchni, funkcji oraz układu funkcjonalnego i konstrukcyjnego;

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.b. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 36 ust. 1 pkt 1 r.w.t. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy w ocenie inwestora sporna inwestycja stanowi budynek jednorodzinny dwulokalowy

i skarżący zachował wszystkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami technicznymi dotyczącymi sytuowania miejsc gromadzenia odpadów stałych ze szczelnymi pojemnikami do wstępnej segregacji śmieci, miejsc postojowych a także zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie w celu jednoznacznego ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i wyciągnięcie na tej podstawie błędnego wniosku orzeczniczego, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. oraz dokonanie niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego, czego przejawem było stwierdzenie,

że sporny budynek jest budynkiem wielorodzinnym, względnie zamieszkania zbiorowego, podczas gdy w ocenie inwestora:

a) projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty nr [...] z dnia

[...] stycznia 2024 r. dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego

w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr.b., a nie budynku wielorodzinnego, względnie zamieszkania zbiorowego,

b) sporna inwestycja jest zgodna z § 29 pkt 1 m.p.z.p.,

c) gabaryty, parametry, ilość pomieszczeń czy wspólna klatka schodowa do lokali nie przesądzają o kwalifikacji budynku wielorodzinnego, względnie zamieszkania zbiorowego,

d) stwierdzenie organów, że układ funkcjonalno-przestrzenny pomieszczeń, skomunikowania poszczególnych poziomów lokali, zgromadzenie pomieszczeń wokół klatki schodowej na trzech poziomach nie są rozwiązaniami charakterystycznym dla budynków jednorodzinnych, tylko dla budynków wielorodzinnych, jest tylko domniemaniem organów, które nie mogą czynić domysłów co do przyszłego wykorzystywania obiektu przez inwestora,

e) stwierdzenie organów, że z układu funkcjonalnego i konstrukcyjnego budynku możliwe jest dla lokalu nr 2 wydzielenie 2 samodzielnych lokali mieszkalnych bez żadnej ingerencji budowlanej jest w ocenie pełnomocnika daleko idącą interpretacją projektu architektoniczno-budowlanego, albowiem w budynkach jednorodzinnych o dużej powierzchni i gabarytach zawsze może istnieć możliwość wydzielenia więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, co nie dyskwalifikuje budynku jako budynku jednorodzinnego,

f) w legalnej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej

w art. 3 pkt 2a Pr.b. ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do ilości pomieszczeń, ich powierzchni oraz funkcji,

g) rzeczywiste rozwiązania funkcjonalne przyjęte w projekcie świadczą o tym, że projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym,

h) rozwiązania przyjęte w projekcie przewidują tylko dwa lokale mieszkalne;

4) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie

i naruszenie określnych w nich zasad, tj. zasady zaufania obywatela do państwa

i stanowiącego przezeń prawa oraz pewności prawa. Niedopuszczalnym jest przerzucanie na obywatela negatywnych skutków działań organów administracji publicznej oraz przerzucanie na obywatela skutków błędów lub uchybień popełnionych przez samego prawodawcę, jak również negatywnych skutków błędów popełnionych przez sam organ administracji publicznej, np. przez ich niewłaściwą interpretację. Skarżący wybudował budynek zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji będzie skutkowało dla skarżącego wysoką szkodą majątkową. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie podczas gdy w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie może być mowy o rażącym,

tj. oczywistym i wyraźnym naruszeniu przepisów prawa, tj. § 29 pkt 1 m.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.b. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a),

§ 36 ust. 1 pkt 1 r.w.t., albowiem badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, została wydana przez prawidłowy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną i przy spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Pr.b.

Stawiając powyższe zarzuty inwestor wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi z dnia 21 października 2025 r. na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 27 października 2025 r. skarżący uzupełnił skargę z dnia 26 września 2025 r. w ten sposób, że:

1) uzupełnił zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a Pr.b. dodatkowo o to, że:

a) ustawodawca w definicji legalnej budynku jednorodzinnego dopuścił możliwość wydzielenia lokali, tzn. dał właścicielowi taką możliwość, z której może on skorzystać, ale nie musi,

b) sporny budynek w prawnym ujęciu znaczeniu jest budynkiem jednorodzinnym, a nie wbrew twierdzeniom organów budynkiem wielorodzinnym, względnie zamieszkania zbiorowego,

c) w przedmiotowym budynku nie zostały wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: "u.w.l."), a sam fakt, że w przedmiotowym budynku może mieszkać kilka rodzin nie zmienia jego znaczenia jako budynek jednorodzinny w świetle przepisów prawa:

Uzupełniony zarzut uzasadnił, w ten sposób, że:

a) w legalnej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej w art. 3 pkt 2a Pr.b. ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do ilości pomieszczeń, ich powierzchni oraz funkcji. Inwestor popiera pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 458/10, zgodnie z którym definicja zawarta w przepisie art. 3 pkt 2a Pr.b. nie mówi o przeznaczeniu budynku przez pryzmat ilości mieszkańców, ich koligacji, ilości pomieszczeń, w tym kuchni, toalet - odnosi się do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z tą definicją dopuszcza się wydzielenie lokali. Skoro ustawodawca dopuszcza tzn. daje właścicielowi możliwość,

z której ten może, choć nie musi skorzystać. Należy zauważyć, że w spornej inwestycji nie zostały wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne

w rozumieniu u.w.l. Oceny przedłożonego projektu budowlanego należy dokonywać przez rzeczywiste rozwiązania techniczne i funkcjonalne przyjęte w projekcie budowlanym. Zdaniem inwestora, sporna inwestycja poprzez zaprojektowany w niej układ funkcjonalno-przestrzenny poszczególnych pomieszczeń oraz zaplanowane rozwiązanie dotyczące skomunikowania poszczególnych poziomów projektowanych kondygnacji nie powoduje, że traci on charakter budynku jednorodzinnego. Prawo budowlane nie ogranicza budynku jednorodzinnego w zakresie układu funkcjonalno-przestrzennego czy też skomunikowania poszczególnych poziomów kondygnacji, a jedynym ograniczeniem jest dopuszczenie wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Zatem ustawodawca w definicji legalnej budynku jednorodzinnego dopuścił możliwość wydzielenia lokali, tzn. dał właścicielowi taką możliwość, z której może on skorzystać, ale nie musi. Wyodrębnienie lokalu musi być poprzedzone stosowną procedurą szczegółowo opisaną w u.w.l., spełnieniem szeregu wymogów co potwierdza Starosta stosownym zaświadczeniem. Taka procedura wyodrębnienia lokali nie pozostaje w związku z pozwoleniem na budowę. Sporny budynek w prawnym ujęciu znaczeniu jest budynkiem jednorodzinnym, a nie wbrew twierdzeniom organów budynkiem wielorodzinnym, względnie zamieszkania zbiorowego. W budynku nie zostały wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu u.w.l., a sam fakt, że w przedmiotowym budynku może mieszkać kilka rodzin nie zmienia jego znaczenia jako budynek jednorodzinny w świetle przepisów prawa,

b) inwestor popiera pogląd wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia

30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 959/07, zgodnie z którym do uznania danego lokalu za samodzielny lokal mieszkalny nie wystarczy wydzielenie izby lub zespołu izb trwałymi ścianami w obrębie budynku, konieczne jest jeszcze ustalenie, że lokal poza przeznaczeniem na trwały pobyt ludzi wyposażony jest w pomieszczenia pomocnicze służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców tego lokalu (np. łazienka, WC, przedpokój itp.) oraz że jeżeli lokal jako zespół izb wraz z pomieszczeniem przynależnym nie jest wydzielony w obrębie budynku (od innego lokalu) trwałymi ścianami i jego część (korytarz) służy do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych także innych osób, oprócz mieszkających w tym lokalu to nie jest on samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu u.w.l. Należy wskazać, że w budynkach jednorodzinnych o dużej powierzchni i gabarytach zawsze może istnieć możliwość wydzielenia więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, o ile zostaną spełnione warunki techniczne

i prawne. Nie dyskwalifikuje to budynku jako budynku jednorodzinnego. Podniesiona okoliczność przez organ, dotycząca układu funkcjonalno- przestrzennego poszczególnych pomieszczeń oraz zaplanowanych rozwiązań skomunikowania poszczególnych poziomów projektowanych kondygnacji, nie dyskwalifikuje projektowanego budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Należy wskazać, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o kilku kondygnacjach możliwym jest zastosowanie klatki schodowej, która pełni funkcję komunikacyjną, umożliwiając przemieszczanie się między piętrami budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Pismem procesowym z dnia 26 listopada 2026 r. skarżący wniósł

o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci:

1) wniosku skarżącego o udzielenie informacji z dnia 30 października 2025 r. oraz odpowiedzi Starosty z 19 listopada 2025 r. na okoliczność ustalenia faktu, że:

a) inwestor wniósł o udzielenie informacji czy dla budynku mieszkalnego wolnostojącego dwulokalowego, wybudowanego w całości zgodnie

z pozwoleniem na budowę, tj. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r.

w oparciu o obowiązujące przepisy i po oddaniu budynku do użytkowania będzie można uzyskać zaświadczenie o samodzielności lokali nie na dwa lokale mieszkalne, ale na trzy lokale mieszkalne znajdujące się

w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym dwulokalowym,

b) Naczelnik Wydziału Architektury działający z upoważnienia Starosty

w odpowiedzi na powyższe pytanie udzielił odpowiedzi, że po analizie art. 3 pkt 2a Pr.b., art. 2 ust. 1c, art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 3 u.w.l.:

- nie ma możliwości wydzielenia więcej niż dwóch lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym oraz że brzmienie art. 2 u.w.l. uniemożliwia wydanie zaświadczenia niezgodnego z treścią pozwolenia na budowę i pozwoleniem na użytkowanie oraz niezgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- jednym z elementów konstrukcyjnych pojęcia budynku jednorodzinnego jest wyraźny zakaz wydzielania w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych

i całkowicie niedopuszczalne jest wydzielenie większej ilości lokali,

- wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu musi być zgodne ze stanem prawnym wybudowanego i dopuszczonego do użytku budynku, Starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali stwierdza spełnienie jednocześnie dwóch przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1a- 2 u.w.l.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156

§ 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu

I instancji nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja GINB

z dnia 18 sierpnia 2025 r., znak: DOR.7110.279.2025.MKU, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2025 r., znak: WIR-II.7840.20.4.2025.MK, wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] z dnia

[...] stycznia 2024 r. nr [...] , znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego na terenie działek nrew. [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. , gmina W. , sprostowanej postanowieniem Starosty z dnia 28 marca 2025 r., znak: [...].

Na wstępie należy podnieść, że Sąd – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – oddalił złożone pismem z dnia 26 listopada 2025 r. wnioski dowodowe, gdyż przeprowadzenie tych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Dla oceny prawidłowości kontrolowanego postępowania nie ma żadnego znaczenia, czy skarżący uzyska pozwolenie na użytkowanie realizowanego przez siebie budynku ani też stanowisko Starosty co do sposobu i możliwości wykonania wydanej przez ten organ decyzji.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny

i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Powyższe oznacza, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu

o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok WSA w Warszawie

z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/06), w którym Sąd przyjął,

iż "działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi

w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych.

W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko

i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego

w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się - co należy w tym miejscu podkreślić - na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publiczne

w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa,

a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym,

czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia

12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10).

Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1802/13). Tym samym, dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa.

Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu,

że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.

Uwzględniając nawet tak rygorystyczne pojmowanie przesłanek

i uwarunkowań eliminacji z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] z dnia

[...] stycznia 2024 r., zaś zarzuty podniesione w skardze i jej uzupełnieniu nie zasługują na uwzględnienie.

Podzielając zaprezentowane poglądy organów nadzoru budowlanego tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana przez organy ww. decyzja Starosty nr [...] z dnia

[...] stycznia 2024 r. w sposób oczywisty narusza prawo, a przy tym wywołane nią skutki społeczno-gospodarcze nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż prowadzą do pogwałcenia istotnych zasad ustawowych realizacji inwestycji budowlanych.

W pierwszej kolejności należy wskazać (a co jest bezsporne między stronami), że działki inwestycyjne o nr ew. [...], [...], [...], [...] , zlokalizowane są na terenie obowiązywania Planu, na terenie oznaczonym symbolem [...]. Stosownie do § 29 pkt 1 Planu, na tym terenie, jako przeznaczenie podstawowe, wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w postaci wyłącznie budynków wolno stojących. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2a Pr.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, który Sąd w całości podziela, że treść art. 3 ust. 2a Pr.b. zgodnie z którym decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r. II SA/Kr 3/20; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. II OSK 458/20; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada

2019 r. II SA/Ol 43/19). Pogląd ten zdaje się także podzielać autor skargi.

Przedkładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, to z akt sprawy

w tym z części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, wynika że "Projekt obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego. Kategoria obiektu budowlanego: I. Budynek piętrowy z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony, pokryty dachem spadzistym o pochyleniu głównych połaci pod kątem 26,7°=50,30%" (Projekt architektoniczno-budowlany, str. 1).

Na podstawie analizy projektu architektoniczno-budowlanego można ustalić,

że w ramach spornej inwestycji zaprojektowano budynek o powierzchni zabudowy 591,29 m2, powierzchni całkowitej 1770,57 m2, powierzchni użytkowej 1420,41 m2 oraz kubaturze 6420,30 m2 (Projekt architektoniczno-budowlany, str. 1).

Na parterze zlokalizowany został lokal nr 1, a na pozostałych kondygnacjach lokal nr 2. Dostęp do poszczególnych kondygnacji projektowanych lokali został przewidziany tylko i wyłącznie z klatki schodowej. W lokalu nr 1 zaprojektowanych zostało 5 sypialni z łazienkami, kuchnia, salon, jadalnia, gabinet z pomieszczeniem WC oraz suszarnia z pralnią. Natomiast w lokalu nr 2 zaprojektowanych zostało

10 sypialni z łazienkami, kuchnia, salon, jadalnia, gabinet z pomieszczeniem WC, dwie suszarnie z pralnią, pomieszczenie rekreacyjne z garderobą i pomieszczeniem WC, sala do bilardu z pomieszczeniem WC, sala PING-PONG z pomieszczeniem WC, bawialnia z pomieszczeniem WC. Dostęp do pomieszczeń lokalu nr 2 zlokalizowanych na trzeciej kondygnacji możliwy jest wyłącznie ze wspólnej klatki schodowej - brak jest połączenia dwóch poziomów lokalu nr 2 komunikacją zaprojektowaną wewnątrz lokalu, co oznacza, że lokal nr 2 posiada dwa wyjścia na klatkę schodową. Każda kondygnacja została zaprojektowana w układzie powtarzalnym 10 pomieszczeń - na parterze, I piętrze i II piętrze (zob. Projekt architektoniczno-budowlany, Rzut parteru, rys. nr 5; Rzut 1 piętra, rys. nr 6; Rzut poddasza, rys. nr 7).

W związku z powyższym, dokonując nawet pobieżnej oceny, trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem GINB, że taki układ funkcjonalno-przestrzenny poszczególnych pomieszczeń oraz zaplanowane rozwiązanie dotyczące skomunikowania poszczególnych poziomów projektowanych lokali nie jest charakterystyczny dla budynków jednorodzinnych. Sąd podziela przy tym ustalenia organu, że z układu funkcjonalnego i konstrukcyjnego przedmiotowego budynku możliwe jest dla lokalu nr 2 wydzielenie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych bez żadnej ingerencji budowlanej. Analizowany projekt budowlany przedstawia typowy układ pomieszczeń zgrupowanych wokół wydzielonej klatki schodowej na trzech kondygnacjach, a przy tym - co słusznie dostrzegł organ odwoławczy - nie jest rozwiązaniem funkcjonalno-przestrzennym charakterystycznym dla budynków jednorodzinnych. Ponadto, na co zwrócił uwagę GINB, wszystkie pomieszczenia w poszczególnych lokalach zostały wydzielone ścianami trwałymi

a wejście do nich odbywa się z korytarza.

Przedstawione rozwiązania, w tym powtarzalny na kondygnacjach 1-3 układ komunikacyjny, dowodzą w istocie odmiennego od budynku jednorodzinnego charakteru tego obiektu, którego układ funkcjonalny przemawia za zakwalifikowaniem go jako budynek wielorodzinny, bądź ewentualnie obiekt zakwaterowania zbiorowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi to nie są one zasadne.

W zakresie zarzutu nr 1, jakoby to przedmiotowa inwestycja mieścić się by miała w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ warunkiem uznania budynku za mieszkalny - jednorodzinny jest przede wszystkim cel aby służył on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, to nie jest on zasadny. O ile zasadniczo rację ma autor skargi, że budynku jednorodzinnego nie dyskwalifikują takie okoliczności jak: gabaryty, parametry, ilość pomieszczeń czy wspólna klatka schodowa do lokali oraz możliwość wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych (w przedmiotowym przypadku w lokalu nr 2), to jednak inwestor zupełnie pomija ratio legis normy określonej w art. 3 pkt 2a Pr.b. Jak słusznie bowiem dostrzegły obie strony sporu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Powyższe należy jednak uzupełnić o dodatkowe i oczywiste stwierdzenie, że w przypadku budynków jednorodzinnych zaspokajana ma być przede wszystkim potrzeba mieszkaniowa jednej rodziny (ewentualnie dwóch rodzin w sytuacji występowania dwóch lokali), a w przypadku budynków wielorodzinnych – zaspokajane mają być potrzeby wielu rodzin. Powyższe definiuje więc w sposób zasadniczy czym faktycznie jest budynek jednorodzinny.

Na gruncie niniejszej sprawy, zestawiając ze sobą parametry przedmiotowej inwestycji, tj. - powierzchnię zabudowy (591,29 m2), powierzchnię całkowitą

(1770,57 m2), powierzchnię użytkową (1420,41 m2), kubaturę (6420,30 m2)

oraz układ funkcjonalno-przestrzenny poszczególnych pomieszczeń oraz zaplanowane rozwiązania dotyczące skomunikowania poszczególnych poziomów projektowanych lokali, należy stwierdzić, że oczywistym jest, że przedmiotowa inwestycja nie jest budynkiem jednorodzinnym, o którym mowa w art. 3 pkt 2a Pr.b. (definicja legalna).

Kierując się przy tym doświadczeniem życiowym, mając na uwadze,

że poszczególne pomieszczenia (o podobnej powierzchni) zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym miałyby pełnić takie funkcje jak np. "sala do ping-ponga" czy "jadalnia", a przy tym każde z nich wyposażone jest w łazienkę z WC, Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie miał wątpliwości, że inwestycja

w zaplanowanym kształcie miała na celu ominięcie przepisów prawa – tj. zakazu realizacji budynków wielorodzinnych wynikających z wiążących ustaleń Planu. Powyższe prowadzi zaś do jednoznacznego stwierdzenia, że decyzja Starosty

nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.b. w zw. z art. 3 pkt 2a Pr.b. w zw. z § 29 pkt 1 Planu,

W konsekwencji powyższego za niezasadny należy uznać także zarzut nr 2 skargi, gdyż o ile przedmiotowa inwestycja w zaplanowanym kształcie spełniać mogła wymogi przewidziane przepisami r.w.t., to jednak w sytuacji, gdy w toku postępowania nadzwyczajnego przed organem nadzoru budowlanego okazało się, że nie jest ona budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym, to w sposób rażący narusza ona art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.b. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 36 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Oczywistym jest bowiem, że jeżeli ww. przepisy r.w.t. regulują warunki techniczne odnośnie: odległości pojemników i kontenerów od okien i drzwi do budynków oraz od sąsiedniej działki (§ 23), odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej (§ 23), odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych (§ 36) odmiennie dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego i odmiennie dla budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, to określenie warunków technicznych dla przedmiotowej inwestycji tak jakby była ona budyniem mieszkaniowym wielorodzinnym, prowadzić musi do rażącego naruszenia tych przepisów. Słusznie więc uznał GINB, że kontrolowana decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.b. w związku z: a) § 23 ust. 1 pkt 2 r.w.t. (przez jego niezastosowanie,

a zastosowanie § 23 ust. 4 r.w.t.); b) § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) r.w.t.; c) § 36 ust. 1 pkt 1 r.w.t. (przez jego niezastosowanie, a zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 r.w.t.).

Wbrew zarzutowi nr 3 skargi, przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.,

a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Stanowisko to zostało także w sposób przekonywujący uzasadnione (art. 8 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym organ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i prawidłowo utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w zarzucie nr 4 skargi przepisów art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Dokonując bowiem oceny możliwości naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej; utrwalone praktyki rozstrzygania spraw), wyraźnie należy zastrzec, że Sąd oceniał działanie GINB a nie Starosty (czego zdaje się oczekiwać skarżący formułując ten zarzut). Na gruncie zaś tej sprawy – wbrew zarzutom skargi - nie budziła wątpliwości ani wykładnia przepisu art. 3 pkt 2a Pr.b. ani też ustaleń Planu określonych w art. 29 § 1 Planu. Jeżeli więc organy nadzoru budowlanego nie stwierdziłyby nieważności decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., to tym samym same naruszyłyby ww. art. 8 § 1 k.p.a., utrzymując w obrocie prawnym orzeczenie Starosty jawnie sprzeczne zarówno z przepisami prawa, jak i utrwaloną praktyką rozstrzygania tożsamych spraw.

Dlatego też niezasadny musiał się także okazać zarzut nr 5 skargi, gdyż organy prawidłowo zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, za nieakceptowalne z punktu widzenia państwa prawa należy uznać treść wydanego przez Starostę orzeczenia, które całkowicie pomija regulacje ustawy – Prawo budowlane, w szczególności w zakresie obowiązku sprawdzanie przed wydaniem pozwolenia budowlanego zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieść przy tym trzeba, że słuszny interes społeczny wymaga przestrzegania norm dotyczących dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków w tak istotnym zakresie, zaś indywidualny interes skarżącego w żadnym razie nie uzasadnia odstępstw od tych zasad, stwarzających pewność obrotu prawnego

i wiarygodności urzędowych rejestrów i ewidencji.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można zatem zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie

z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z przedstawionych powodów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.