Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mirosława Pindelska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 359/11 w sprawie ze skargi Towarzystwa Ochrony [...] "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 359/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Towarzystwa Ochrony Herpetofauny "[...]" w Warszawie i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie, w jakim udzielono nią zezwolenia na usunięcie 157 drzew o obwodach i pniach podanych w tabeli w terminie do 31 grudnia 2010 r. z nieruchomości o nr ew. 55 i 218 przy ul. [...] w Warszawie i udzielono zezwolenia na usunięcie 5 drzew wskazanych w tabeli w terminie do 15 lutego 2011 r.

Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał następujące uwarunkowania, które uwzględnił orzekając w sprawie:

– ze stosownym wnioskiem wystąpili, będący osobami fizycznymi, współwłaściciele działek, zainteresowani usunięciem drzew - wskazali, iż uniemożliwiają im one prawidłowe korzystanie z nieruchomości a w szczególności rozbiórkę pozostałości po znajdujących się tam kiedyś budynkach zagrażających, jak twierdzą, bezpieczeństwu ludzi i być może realizację w przyszłości nowej zabudowy, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– jak wynika z przedstawionej przez wnioskodawców dokumentacji "Inwentaryzacja przyrodnicza terenu przy ul. [...]" – [...] Sp. z o.o. – teren, gdzie rosną drzewa, znajduje się koło obszarów cennych przyrodniczo ani jednak teren, ani znajdująca się tam roślinność wartości takiej nie przedstawia (nie należą do gatunków chronionych),

– na obszarze, gdzie mają być usunięte drzewa nie stwierdzono występowania gatunków chronionych zwierząt, przebiegają przez nie tylko szlaki migracyjne kilku gatunków zwierząt,

– uczestniczące w postępowaniu w interesie publicznym na prawach strony Towarzystwo Ochrony Herpetofauny "[...]" (zwane dalej "Towarzystwem") zalicza przedmiotowe drzewa do zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, których usunięcie nie jest dopuszczalne, usuwane drzewa rosną na terenie siedliskowym podlegającej ochronie rzekotki drzewnej – niszczenie jej siedlisk jest zabronione,

– zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że interes publiczny powinien przeważyć nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości zainteresowanego rozbiórką fundamentów. Powyższe konkluzje zdaniem organu uzasadniają następujące uwarunkowania:

– przedmiotowe drzewa znajdują się w obszarze występowania rzekotki drzewnej (i co najmniej trzech innych gatunków płazów) jednakże stanowią dla niej jedynie jedno z licznych miejsc żerowania; usunięcie owych drzew nie powinno w sposób znaczący wpłynąć na warunki życia tych zwierząt,

– same drzewa (topole) nie mają znacznej wartości przyrodniczej - należą do gatunków popularnych, szybkorosnących, ich usunięcie nie stanowi istotnego uszczerbku dla sytemu przyrodniczego,

– przedmiotowe drzewa nie są zadrzewieniami śródpolnymi, bowiem przedmiotowe działki (nr ew. 55 i 218) nie są działkami rolnymi; drzewa nie rosną przy drodze – nie są więc zadrzewieniami przydrożnymi; ze względu na znaczne oddalenie od wody – nadwodnymi; nie mają do nich zastosowania ograniczenia wynikające z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42, poz. 870),

– rzekotka drzewna nie należy do gatunków wymienionych, jako objęte ochroną gatunkową w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237) – przepisy tego aktu nie znajdą do niej zastosowania – nie zależnie od tego, usunięcie kilku z kilkuset drzew z miejsca określanego, jako siedlisko, nie można uznać za jego niszczenie, zabronione prawem ( § 6 pkt 4 rozporządzenia),

–rzekotka drzewna jest chroniona na mocy prawodawstwa ustalonego na szczeblu Unii Europejskiej – dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.2 s.102 ze zm.) – dopiero wprowadzenie do krajowego sytemu prawnego odpowiednich regulacji zakazujących określonych działań mogłoby uniemożliwić wydanie zezwolenia.

Dodatkowo wyjaśniono, iż przyczyną zmiany treści decyzji była omyłka popełniona przez organ I instancji. Z treści wniosku i decyzji wynika, iż intencją organu było udzielenie zezwolenie na usunięcie 5 drzew nie zaś 157. Przedłużenie postępowania uzasadnia z kolei zmianę terminu na dokonanie czynności usunięcia drzew. Czynność ta zwolniona jest z opłat w związku z treścią art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, iż usunięcie drzew ma związek z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Towarzystwo sformułowało następujące zarzuty:

– nie dopuszczalna była zmiana treści decyzji organu I instancji (zmiana ilości usuwanych drzew) – sentencja decyzji stanowi jej kluczowy element,

– przedwcześnie uznano, iż usunięcie drzew nie jest związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, kwestii tej nie wyjaśniono w żadnej instancji, jeden ze współwłaścicieli wystąpił o warunki zabudowy dla niniejszej działki i działek sąsiednich – w tej kwestii wydał uzgodnienie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (postanowienie z dnia 19 grudnia 2008 r.),

– gdyby fundamenty stanowiły istotnie zagrożenie dla ludzi wystarczającym rozwiązaniem byłoby ich ogrodzenie siatką,

– kwestia, czy na przedmiotowym terenie występują zadrzewienia śródpolne jest rozmaicie interpretowana – wynika to z treści ww. postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, samo położenie działki w Warszawie nie przesądza, iż nie ma ona charakteru rolnego, w danym obrębie występują działki rolne, drzewa z kolei są w niewielkiej odległości od drogi i wody, stanowią więc zadrzewienia przydrożne i nadwodne,

– mylnie uznano, iż rzekotka drzewna nie jest gatunkiem chronionym, w myśl rozporządzenia w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, jest ona płazem a wszystkie gatunki tych zwierząt podlegają ochronie (poz. 183 zał. nr 1 do rozporządzenia),

– oceniając materiał dowodowy dano wiary ekspertyzom przygotowanym i opłaconym przez inwestora – pisane na jego potrzeby przez osoby niebędące ekspertami w dziedzinie płazów i ich ekologii, w pozycji eksperta postawił się także organ orzekający, oceniając jak wycinka wpłynie na stan siedliska rzekotki drzewnej, Towarzystwo zrzesza z kolei czołowych ekspertów w dziedzinie ekologii płazów m.in. p. J. M. (pracownik Muzeum i Instytutu Zoologii PAN, autorkę wielu publikacji naukowych - załączono ich listę),

– jak wynika z opracowań – załączono fragment ekspertyzy sporządzonej na zlecenie Gminy Ursynów – nie tylko staw, lecz także jego okolica (do której należą działki ew. nr 55 i 118) są siedliskami rzekotki drzewnej,

– właściciele terenu byli świadomi, iż działki są położone na bagnach, w obrębie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w pianie miejscowym i studium nadrzędnym celem jest ochrona przyrody,

– obręb geodezyjny, gdzie znajdują się przedmiotowe działki, jest jednym z dwu w Warszawie, gdzie pozostały siedliska rzekotki drzewnej – gatunku zagrożonego wyginięciem, bezpodstawnie przedłużono termin wykonalności decyzji organu I instancji, naruszając zasadę reformationis in peius (art. 139 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym uczestnicy postępowania K. i A. G. oraz T. W. (wnioskujący o wydanie zezwolenia) wnieśli o oddalenie skargi, wskazali m.in., iż:

– drzewa nie stanowią zadrzewień śródpolnych, przydrożnych lub nadwodnych; załączono plany poglądowe i zdjęcia lotnicze terenu,

– ochrona wartości przyrodniczych, w tym gatunków chronionych, jest realizowana dopiero na etapie legalizacji przedsięwzięcia budowlanego, co wynika z treści ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.),

– decyzja została wykonana (drzewa usunięto).

Na rozprawie przedstawiciel Towarzystwa wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 359/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, choć nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne. Stwierdził, że decyzja w przedmiocie zgody na usunięcie drzew została wydana przedwcześnie, bez zbadania istotnych uwarunkowań m.in. na skutek błędnego odczytania treści normatywnej przepisu prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zasadność wydania zezwolenia).

Podkreślił, że prawodawca w ustawie o ochronie przyrody, w jej stosownej części redakcyjnej (rozdziale 4) nie wymienia kryteriów orzekania w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, wydawanego na podstawie art. 83 ust. 1. Nie oznacza to jednak, iż nie ma regulacji normatywnych, z których wynikałyby przesłanki negatywne wyrażenia zgody, tj. przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących o zakazie ingerencji w środowisko przyrodnicze w tym zakresie. Skoro pewne działania (tu usuwanie drzew) prawodawca objął reglamentacją, jej celem jest kontrola nad dopuszczalnością naruszania zasobów środowiska przy uwzględnieniu zasad wynikających ze stosownych regulacji.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie w toku postępowania było podnoszone przez Towarzystwo, iż planowana ingerencja w zasoby środowiska w postaci usunięcia 5 sztuk drzew skutkowałaby zniszczeniem siedliska gatunku rzekotka drzewna, należącego według systematyki przyrodniczej do gromady płazy (królestwo zwierząt).

Podał, że z treści poz.183 załącznika nr 1 w związku z § 2 i 6 pkt 4 rozporządzenia w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną niszczenie siedlisk i ostoi także tego gatunku zwierząt należących do płazów jest zabronione. Wskazany zakaz ma charakter bezwzględny i nie jest uzależniony od jednoczesnego występowania danego siedliska na terenie objętym obszarową formą ochrony przyrody.

Ochrona gatunkowa jest równorzędną, w stosunku do obszarowych, formą ochrony zasobów przyrodniczych (patrz art. 6 pkt 1-9 a pkt 10 ustawy o ochronie przyrody). Gdy chodzi o ochronę siedlisk gatunków wymienionych w załączniku nr 1 i oznaczonych symbolem (1) – jak w tym przypadku wszystkie płazy, nie mają do nich zastosowania praktycznie żadne wyłączenia od zakazów. Zniszczenie ich jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku uzyskania stosownego zezwolenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w myśl art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, w przypadku spełnienia wskazanych ustawą przesłanek.

Zdaniem Sądu I instancji nie znajduje z kolei oparcia ani w wykładni językowej ani tym bardziej celowościowej teza, prezentowana przez uczestników postępowania, jakoby kwestie ochrony gatunkowej, nie miały być uwzględniane przy wydaniu orzeczeń innych niż pozwolenie na budowę, takich jak na usunięcie drzew.

Sąd podkreślił, że wydając zezwolenie na prowadzenie działań reglamentowanych ustawą o ochronie przyrody organ administracji w pierwszym rzędzie winien mieć na uwadze ochronę dóbr objętych ochroną właśnie w ramach tego aktu. Przeciwna teza ma charakter dowolny, a jednocześnie pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą wykładania przepisów prawa przy założeniu racjonalnej legislacji (względy celowościowe). Zauważył, iż trudno wnosić by wolą prawodawcy było umożliwienie w ramach wydania zezwolenia na usunięcie drzew, legalizacji działań zabronionych z mocy prawa (niszczenie siedlisk gatunków chronionych).

Dalej Sąd I instancji zaznaczył, że kluczowe znaczenie miało wobec tego ustalenie czy w konkretnym przypadku usunięcie określonych drzew prowadziłoby w istocie do zniszczenia siedliska gatunku chronionego. W takim przypadku wydanie zezwolenia na usunięcia drzew byłoby dopuszczalne wyłącznie w razie uzyskania zezwolenia na zasadzie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, co bezsprzecznie w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego kwestia ta nie została w niniejszej sprawie wnikliwie wyjaśniona, co musiałoby zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa ). Organ administracji mylnie uznał, iż siedlisko rzekotki drzewnej nie podlega ochronie, w myśl prawodawstwa stanowionego na poziomie krajowym (w kontekście tego błędu bez znaczenia są wywody o braku możliwości zastosowania wprost regulacji stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej). Jednocześnie jednak sformułowano stanowisko, iż nawet gdyby tak było to planowana ingerencja nie może być uznana za skutkującą zniszczeniem siedliska gatunku chronionego, z uwagi na nieznaczny zakres ingerencji. W innym z kolei miejscu uzasadnienia organ administracji wyraził pogląd, iż na rzeczonym terenie w ogóle nie znajdują się siedliska płazów – odwołano się do treści opracowań, którym jak należy zakładać organ dał wiarę.

Obie tezy wobec zgromadzonego materiału dowodowego Sąd Wojewódzki uznał za dowolne. Zdaniem Sądu I instancji w świetle uwag Towarzystwa wymagało rozważenia, czy nie zawierają one mylnych ustaleń i konkluzji, bowiem jak twierdził uczestnik postępowania, na terenie objętym wnioskiem występują siedliska rzekotki drzewnej a usunięcie drzew prowadziłoby do ich zniszczenia. Organ administracji nie wyjaśnił jednak, jakie kwalifikacje mają osoby zgłaszające konkretne uwagi, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia ich oceny w kontekście swobodnej oceny dowodów. Do skargi załączono zestawienie zawierające informacje o kwalifikacjach sygnującej pisma Towarzystwa J. M.

Sąd stwierdził, że zarówno dokumentacja przedkładana przez wnioskujących o wydanie zezwolenia (inwentaryzacja sporządzona na ich zlecenie przez podmiot gospodarczy) jak i stanowiska formułowane przez Towarzystwo były wyłącznie dokumentami prywatnymi a więc nie miały kwalifikowanej mocy dowodowej. W szczególności waloru takiego nie ma sporządzona na zlecenie wnioskodawcy dokumentacja nawet, gdy stanowi osobne edytorsko opracowanie wykonane przez wyspecjalizowany podmiot gospodarczy. W takiej sytuacji rolą organu administracji było dokonanie oceny materiału dowodowego w pierwszym rzędzie z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a. ), a następnie wskazanie, jakimi kryteriami kierowano się dając wiarę twierdzeniem jednej strony a uznając za niewiarygodne przeciwne (zasada uzasadnienia decyzji i przekonywania stron – art. 107 § 3 w związku z art. 140 oraz art. 11 k.p.a.). O ile proste zasady oceny dowodów oparte np. o kryterium potwierdzenia kwalifikacji specjalisty w danej dziedzinie (czego w ogóle nie analizowano) nie dają odpowiedzi, które z niebudzących wątpliwości, co do profesjonalizmu autorów stanowisko jest trafne (np. istnieją dwie profesjonalnie sporządzone rozbieżne opinie ekspertów o podobnych kwalifikacjach) organ winien rozważyć potrzebę dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a.

Wskazanym wyżej zasadom prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie uczynił zadość organ orzekając w niniejszej sprawie. Przywołano mianowicie konkluzje stanowiska jednej ze stron (wnioskodawcy) uznając je za odzwierciedlające stan rzeczywisty. Jednocześnie sformułowano wniosek o braku wpływu usunięcia 5 drzew na siedlisko rzekotki drzewnej, o ile takowe istnieje, nie wskazując, na jakim źródle wiedzy oparto się formułując taki pogląd. Sąd I instancji stwierdził, że samo wskazanie, iż drzewa stanowią tylko niewielką część spośród kilkuset na danym terenie, nie przesądza, iż ich usunięcie nie może prowadzić do zniszczenia np. części siedliska zwierząt chronionych, co także jest zakazane (analogicznie do zakazu zabijania pojedynczych osobników spośród dużej populacji, w świetle § 6 pkt 1 rozporządzenia). Zakaz niszczenia siedlisk oznacza brak możliwości ich unicestwiania także w części.

Przeciwna wykładnia treści tej regulacji byłaby nie do pogodzenia z postulatem racjonalnego objaśniania treści norm prawnych, wobec w danym przypadku celu ustanowienia zakazu (ochrona gatunkowa ścisła).

Sąd I instancji uznał, że brak prawidłowego wyjaśnienia, czy usunięcie drzew skutkowałoby zniszczeniem siedliska gatunku chronionego a więc, czy w tym świetle jest dopuszczalne wydanie zezwolenia (wobec braku zwolnienia z zakazów), przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego aktu. Stwierdził, że naruszono przepisy postępowania, gdy chodzi o obowiązek właściwego wyjaśnienia sprawy ( art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co mogłoby mieć wpływ na jej wynik.

W dalszych rozważaniach Sąd stwierdził, że sprawy nie można uznać za należycie wyjaśnioną w kontekście zarzutu, iż przedmiotowe drzewa stanowią zadrzewienie śródpolne, przydrożne lub nadwodne. Zaznaczył, że formułując ustalenia w tym zakresie organ odwoławczy nie przywołał żadnej konkretnej mapy, planu czy opracowania, na podstawie którego sformułowano stawisko, iż nie chodzi o tego typu zadrzewienia. Z pewnością podstawa oceny, iż drzewa nie stanowią zadrzewień śródpolnych nie można sformułować na podstawie ogólnego stwierdzenia, iż z punktu widzenia ewidencyjnego działka nie stanowi użytku rolnego. Co do faktycznego sposobu wykorzystania działek polemizuje strona skarżąca (wywodząc, iż znajdują się tam działki rolne). Z kolei przesadzającym nie może być stanowisko zawarte w postanowienie RDOŚ z dnia 19 grudnia 2008 r., dotyczy ono bowiem szeregu działek a więc sformułowania dotyczące ochrony pewnych typów zadrzewień mogą nie dotyczyć przedmiotowych drzew. Wskazanych braków w dokumentacji nie może uzasadniać materiał dowodowy przedłożony przez uczestnika postępowania na etapie postępowania sądowego, kwestia ta musi być bowiem wyjaśniona na etapie postępowania administracyjnego, z zachowaniem zasady instancyjności.

W końcowych rozważaniach Sąd I instancji uznał, że trafny jest zarzut, iż organ odwoławczy w istocie nie wyjaśnił, jaki jest cel usunięcia drzew, co ma kluczowe znaczenie, o ile nie jest to zabronione z punktu widzenia wskazanych wyżej unormowań. Wskazał, że pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie, czy za usunięciem drzew przemawiają racjonalne cele gospodarcze (tu wskazywana możliwości korzystania z działki) a więc, o jakie cele konkretnie chodzi bądź, czy istotnie konieczność usunięcia drzew wynika z konkretnych zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi i czy racjonalnie nie mogą być one wyeliminowane w drodze innych rozwiązań niż ingerencja w zasoby przyrodnicze. Podkreślił, że rozważenia wymaga podnoszona w skardze kwestia możliwości zabezpieczenia uszkodzonych fundamentów w inny sposób w kontekście prawa korzystania z gruntu z punktu widzenia jego gospodarczego przeznaczenia strona skarżąca wywodzi, iż przedmiotowe grunty w świetle opracowań planistycznych mają przede wszystkim istotną rolę przyrodniczą zaś organ, iż przeznaczone są do zabudowy mieszkaniowej.

Z kolei o ile rozbiórki fundamentów nie można uzasadnić racjonalnymi względami gospodarczymi innymi niż bezpośrednio zabudowa działki, bądź względami bezpieczeństwa, wydanie zezwolenia winno być powiązane z konkretnym etapem określonego procesu inwestycyjnego a potrzeba usunięcia drzew musi wynikać z przyjętych konkretnych rozwiązań projektowych. W takim przypadku otwartym jest pytanie, czy usunięcie drzew nie wiąże się z prowadzeniem działalności gospodarczej (w skardze wskazano na domniemany zamiar realizacji przez wnioskodawców dużego zespołu zabudowy na wielu działkach).

Sąd I instancji zaznaczył, że niewyjaśnienie, jaki jest faktyczny cel usunięcia drzew (w treści uzasadnienia użyto sformułowań wskazujących, iż ostatecznie motywy działań wnioskodawców nie są dla organu pewne), jako elementu rozbiórki fundamentów dla oceny tych działań, w myśl kryteriów wskazanych w art. 125 ustawy o ochronie przyrody, stanowi o tym, iż kwestia dopuszczalności wydania zezwolenia także w tym aspekcie nie została wyjaśniona, może rzutować także w pewnym przypadku na ocenę zasadności zwolnienia wnioskodawców z opłat za usunięcie drzew (sformułowanie tezy, iż nie jest to związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez osobę fizyczną). Pozostałe zarzuty w skardze Sąd I instancji uznał za niezasadne.

Wyjaśnił, że z materiału dowodowego jak i treści decyzji organu I instancji wynikało niezbicie, iż przedmiotem postępowania był wniosek o zgodę na usunięcie 5 drzew (patrz w szczególności tabelaryczny spis), stąd weryfikacja treści sentencji orzeczenia przez zastąpienie mylnie wskazanej liczby usuwanych drzew było zasadne i dopuszczalne, nie naruszało zasady instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wskazał także, iż wskazanie przez organ II instancji nowego, realnego terminu dla wykonania decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew było w pełni zasadne wobec faktu, iż termin zakreślony przez organ I instancji w zasadzie wyekspirował przez wydaniem decyzji odwoławczej (mając na uwadze czas niezbędny na jej doręczenie) a wobec wniesienia środków odwoławczych zezwolenie nie podlegało wcześniej wykonaniu (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.), tego rodzaju modyfikacji decyzji nie skutkowało pogorszeniem sytuacji odwołującego się, gdyż tak przed jak i po wniesieniu odwołania Strona miała zakreślony przez organy obu instancji realny możliwy do zachowania termin dokonania wycinki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. W. reprezentowany przez radcę prawnego A. P.-Ł. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy tj. z pominięciem pism złożonych przez Skarżącego oraz uczestników postępowania w postępowaniu administracyjnym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym co uniemożliwiło Sądowi dokonanie całościowej oceny zaskarżonej decyzji i konsekwentnie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie norm tych przepisów i uznanie przez Sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jaki jest cel wycięcia drzew, podczas gdy z prawidłowej analizy materiału dowodowego wynika, że SKO dokonał właściwych ustaleń w tym zakresie, a tym samym prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe,

– art. 106 § 6 p.p.s.a w związku z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na przekroczeniu przez Sąd granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających.

2) przepisów prawa materialnego tj.:

– art. 83 ust. 1 w związku z art. 56 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w rozpatrywanej sprawie jest uzależnione od ustalenia, czy usunięcie określonych drzew prowadzi w istocie do zniszczenia siedliska gatunku chronionego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Niniejsza skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności rozważeniu podlega zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, ponieważ dopiero po stwierdzeniu, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie wskazuje naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa procesowego z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy. Argumentuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, orzekające w sprawie jako organ odwoławczy, nie przekazało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, pism złożonych przez skarżącego w dniach 15 października 2010 r., 30 listopada 2010 r. i 14 grudnia 2010 r. z załącznikami, uniemożliwiając tym samym całościową ocenę zaskarżonej decyzji co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza akt administracyjnych potwierdza brak przedstawienia Sądowi I instancji przez organ administracyjny pism skarżącego złożonych SKO w Warszawie w datach ww. Powyższe pisma zostały przedstawienie przez skarżącego kasacyjnie przy skardze kasacyjnej. Wynika z nich, że pismo z dnia 15 października 2010 r. przedstawia stanowisko skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji złożonym przez Towarzystwo Ochrony Herpetofauny [...]. Pismo zawiera załączniki w postaci: 1) odpisów prywatnych opinii prawnych sporządzonych przez r.pr. A. P.-Ł. w dniach 10 stycznia 2010 r. i 8 lutego 2010 r. na zlecenie K. G. – jednego z wnioskodawców inicjujących przedmiotowe postępowanie administracyjne; 2) odpisu uchwały nr L/1520/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 lutego 209 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Natolina Zachodniego część "Moczydłowska – Wschód" z załącznikiem graficznym (dalej m.p.z.p.); 3) ortofotomapy terenu: 4 fotokopii pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie skierowanego do Towarzystwa Ochrony Herpetofauny "[...]" w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r.; 5) pisma tegoż samego Dyrektora (RDŚ w Warszawie) skierowanego do Tadeusza Woronieckiego z dnia 22 lipca 2010 r.; 6) kserokopii inwentaryzacji przyrodniczej terenu przy ul. [...] – wyciągu z raportu bez daty sporządzenia – podpisanego przez Dyrektora Działu Środowisko i Przemysł [...] Sp. z o.o.; 7) kserokopii wyciągu "Ekspertyzy hydrologiczno-przyrodniczej zbiorników wodnych na terenie Moczydłowa" z listopada 2004 r. sporządzonej na zlecenie Miasta Stołecznego Warszawa Dzielnicy Ursynów pod nr umowy nr WOŚ-342/6/04 z dnia 28 czerwca 2004 r.; 8) odpisu postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] o wyłączeniu z postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie wycinki drzew z terenu określonych działek do odrębnego postępowania części dotyczącej działek ew. nr 222, 54/1 i 53 z obrębu 1-11-07 z uwagi na toczące się w Prokuraturze Rejonowej Warszawa – Mokotów oraz w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku w gatunkach chronionych; 9) formularza wniosku skierowanego do RDOŚ w Warszawie o wydanie przez niego zezwolenia na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną.

Przedłożone natomiast przy skardze kasacyjnej pismo skarżącego kasacyjnie z dnia 30 listopada 2010 r. zawiera jego wyjaśnienia w sprawie i załączoną opinią prawna sporządzoną w dniu 26 listopada 2010 r. przez radcę prawnego Artura Binkowskiego. Pismo z dnia 14 grudnia 2010 r. jest uzupełnieniem stanowiska strony występującej o zezwolenie na wycięcie drzew zawierającym załącznik w postaci wyciągu z opinii przyrodniczej dotyczącej oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia – zabudowy jednorodzinnej gruntów przy ul. [...] w Warszawie (Moczydłowska Wschód) określonych działek ewidencyjnych, w tym objętych decyzją administracyjną wydaną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, sporządzoną przez Mazowieckie Świętokrzyskie Towarzystwo Ornitologiczne w grudniu 2009 r. Kolejnym załącznikiem do pisma strony jest kserokopia pisemnej odpowiedzi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kierowanej do Dyrektora Biura Ochrony Środowiska Urzędu m.st. Warszawy z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie zmiany przepisów dokonanej ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 119, poz. 804).

Przedstawione materiały niewątpliwie mają znaczenie w sprawie. Problem jednak polega na tym, że część z nich jest złożona w formie wyciągu, a nie całego opracowania, co wpływa na wartość dowodu, część z nich była przedstawiona Sądowi I instancji przez skarżącego kasacyjnie (przedstawiono wyciąg z m.p.z.p. z załącznikiem graficznym, wyciąg z inwentaryzacji przyrodniczej terenu przy ul. [...], prywatne opinie prawne z 10 stycznia 2012 r. i 8 lutego 2012 r.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia się do jakiegokolwiek konkretnego ww. pisma – dokumentu. Organ nie odniósł się nawet do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji wobec ustalenia, że organ naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. jest prawidłowe i nie można uznać, że naruszenie przepisów z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia temuż Sądowi części dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na wyrok kasujący zaskarżoną decyzję i nakazujący organowi wnikliwe przeanalizowanie całego materiału dowodowego, odniesienie się do dowodów i wskazanie, które to dowody i dlaczego stanowiły podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe, nie wskazuje na czym zostały oparte ustalenia organu, dlaczego organ nie uwzględnił stanowiska strony przeciwnej, mimo że zawierało ono również wiedzę ekspercką, odmienną w swych wnioskach od zajętego stanowiska organu w sprawie występowania na przedmiotowych działkach siedlisk gatunku chronionego – rzekotki drzewnej.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że ustalenia organu administracyjnego znajdują uzasadnienie w dokumentach nieprzedstawionych Sądowi I instancji jest nieusprawiedliwione.

Rolą Sądu I instancji jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) a nie zastępowanie organu administracyjnego w jego czynnościach, w tym w ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doszło w sprawie do naruszenia art. 54 § 2 i art. 133 p.p.s.a., ale naruszenie to pozostało bez istotnego wpływu na treść orzeczenia Sądu I instancji. Zatem podniesiony zarzut kasacyjny naruszenia wskazanych przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpływać na wynik sprawy jest niezasadny.

Nietrafny jest też zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wiąże naruszenie powyższych przepisów poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ nie wyjaśnił rzeczywistego celu wycinki drzew oraz zakwestionowanie przyznania przez organ pierwszeństwa interesowi jednostki nad interesem publicznym. Podnieść należy, że Sąd I instancji zarzucił organowi administracyjnemu naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazując wiele nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim zrzucił błąd w ustaleniach, że rzekotka drzewna należąca do płazów i jej siedlisko nie podlegają ochronie, w myśl prawodawstwa na poziomie krajowym. Prawidłowo wskazał, że zgodnie z treścią poz. 183 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną płaz ten podlega ochronie. W myśl § 2 i § 6 pkt 4 rozporządzenia niszczenie siedlisk i ostoi tego gatunku zwierząt jest zabronione. Kluczową zatem kwestią w sprawie jest ustalenie czy siedliska rzekotki drzewnej występują na danym terenie i czy usunięcie drzew prowadziłoby w istocie do zniszczenia siedliska gatunku chronionego, a więc czy w tym świetle dopuszczalne jest wydanie zezwolenia. Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii, brak oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia jakimi kryteriami się kierowano przy rozstrzyganiu sprawy zarzucił organowi Sąd I instancji kwalifikując to naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Brak wyjaśnienia celu usunięcia drzew był dodatkowym zarzutem postawionym organowi przez Sąd I instancji. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji uwzględnił fakt, że skarżący kasacyjnie wskazywał cel wycinki drzew jako potrzebę mającą umożliwić rozbiórkę starych fundamentów, które stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa osób przebywających na nieruchomości, oraz uwzględnił fakt, że na ten cel powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanie to było jednak pozbawione rozważań co do możliwości zabezpieczenia uszkodzonych fundamentów w inny sposób w kontekście prawa korzystania z gruntu z punktu jego gospodarczego przeznaczenia. Nie ustalono w sprawie, czy za usunięciem drzew przemawiają racjonalne cele gospodarcze, wskazana możliwość korzystania z działki, czy istotnie konieczność usunięcia drzew wynika z konkretnych zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi i czy racjonalnie zagrożenia te nie mogą być one wyeliminowane w drodze innych rozwiązań niż ingerencja w zasoby przyrodnicze.

Analiza akt potwierdza, że takich ustaleń w sprawie zabrakło. Przywołane przez organ stwierdzenie, iż dokonane w dniu 12 lipca 2010 r. oględziny drzew wykazały, że rosną na fundamentach starego domu, uniemożliwiając ich rozbiórkę, nie jest takim pełnym wyjaśnieniem wskazanych przez Sąd I instancji kwestii. Zwłaszcza że organ bez powołania się na dowody w sprawie, bez odniesienia się do sprzecznych stanowisk stron uzasadnionych wiedzą ekspercką, co do występowania na działce siedlisk zwierząt chronionych – rzekotki drzewnej, wskazał, że ani drzewa przeznaczone do wycinki nie przedstawiają gatunków objętych ochroną, ani nie stwierdzono występowania na tym terenie chronionych zwierząt. W dalszych rozważaniach organu, opartych na nieprawidłowym uznaniu, że rzekotka drzewna nie jest objęta ochroną gatunkową, znalazło się stwierdzenie hipotetyczne, iż gdyby nawet uznać usunięcie przedmiotowych drzew za pogorszenie stanu lub zniszczenie miejsca odpoczynku rzekotki drzewnej, to dopiero wprowadzenie odpowiednich regulacji prawnych do systemu prawa krajowego (organ wskazywał na istnienie dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. WE L 2006/7) mogłoby uniemożliwiać wydanie zezwolenia na usunięcie wymienionych drzew.

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, iż błąd w ustaleniu, że rzekotka drzewna nie jest gatunkiem chronionym, legł u podstaw braku należytego wyjaśnienia sprawy przez organ administracyjny, w tym ustalenia w oparciu o należycie przeprowadzone dowody w sprawie, czy siedlisko rzekotki drzewnej znajduje się na nieruchomości skarżącego oraz czy wycinka drzew będzie wpływała na to siedlisko. Wyjaśnienie tej kwestii będzie jednocześnie ustalaniem istnienia interesu publicznego i zakresu jego ochrony. Natomiast w interesie indywidualnym strony postępowania leży ustalenie, czy do prawidłowego korzystania z działki, zgodnie z jej przeznaczeniem, konieczne jest usunięcie wymienionych drzew. Samo stwierdzenie organu, że usunięcie tych drzew nie powinno w znaczący sposób wpłynąć na warunki życia tych zwierząt (bez wskazania na czym opiera to ustalenie), przez co interes publiczny nie powinien przeważać nad interesem prywatnym, nie jest rzetelnym wyjaśnieniem sprawy. Słusznie zatem zostało to zakwestionowane przez Sąd I instancji.

Zarzut kasacyjny, że Sąd I instancji naruszył w ten sposób przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy jest nieuzasadniony. Wskazanie przez skarżącego podstawy z art. 125 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody – rośliny, zwierzęta lub grzyby, a także siedliska, nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone lub zabijane jedynie w związku z ochroną życia i zdrowia ludzi – nie jest jeszcze wykazaniem, że takie okoliczności istnieją. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ poczynił ustalenia w tej kwestii. W protokole oględzin z dnia 12 lipca 2010 r. stwierdzono jedynie, że drzewa rosną na fundamentach starego domu uniemożliwiając ich rozbiórkę bez opisu szczegółowego, w tym opisu wielkości i stanu tych starych fundamentów oraz potrzeby użycia określonego sprzętu do usunięcia tych fundamentów. W sprawie nie odniesiono się do zdjęć przedstawiających ten stan rzeczy. Nadużyciem jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż organ dokonał pełnych, prawidłowych ustaleń w tej kwestii.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 239 kodeksu postępowania cywilnego przez niewłaściwą ocenę dowodów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania, tj. ocenę dokonaną z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów. Skarżący argumentuje ten zarzut tym, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przypisał uczestnikom postępowania twierdzenie, iż kwestie ochrony gatunkowej nie powinny być uwzględnione przy wydaniu orzeczeń innych niż pozwolenie na budowę i że zrobił to najprawdopodobniej przy ocenie przedstawionej w sprawie opinii prawnej z dnia 8 lutego 2010 r.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 106 p.p.s.a. nie ma § 6. Z treści zarzuty wynika, że skarżący kasacyjnie wiąże przekroczenie oceny dowodów z treścią art. 106 § 5 p.p.s.a. i jego odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu dowodowym prowadzonym w sprawie.

Analiza akt wskazuje, że Sąd I instancji nie oceniał treści opinii prawnej i nie dopuszczał dowodu z niej w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Zatem nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu.

Wyrażenie przez Sąd I instancji poglądu prawnego, że przy wydawaniu zezwolenia na prowadzenie działań reglamentowanych ustawą o ochronie przyrody organ administracyjny winien mieć na uwadze przede wszystkim ochronę dóbr objętych w ramach tego aktu i stosować wykładnię celowościową nie jest oceną dowodu w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w rozpatrywanej sprawie jest uzależnione od ustalenia, czy usunięcie drzew prowadzi w istocie do zniszczenia siedliska gatunku chronionego, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje go za słuszny.

Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo podniósł, iż w rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody nie zostały wymienione kryteria orzekania w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, co oznacza konieczność stosowania wykładni celowościowej do art. 83 ust. 1 tej ustawy, uwzględniającej przewidzianą przez ustawodawcę kontrolę nad dopuszczalnością naruszenia zasobów środowiska. Słusznie też Sąd I instancji uznał, że zgoda na usunięcie drzew powinna uwzględniać przede wszystkim ochronę dóbr objętych ustawą o ochronie przyrody. Uwzględnienie tej ochrony oznacza niedopuszczenie do naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących. W przypadku stwierdzenia istnienia siedlisk zwierząt objętych ścisłą ochroną konieczne jest ustalenie, czy usunięcie określonych drzew prowadziłoby do zniszczenia siedliska gatunku chronionego. W przypadku ustalenia, że tak byłoby, to zgoda na usunięcie drzew byłoby dopuszczalna tylko z zachowaniem treści art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, czyli uzyskaniem zezwolenia na czynność podlegającą zakazowi (ustawodawca zakazał niszczenia siedlisk i ostoi zwierząt należących do gatunku objętego ścisłą ochroną, w przedmiotowym przypadku rzekotki drzewnej – w myśl art. 49 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i § 2 oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną oraz poz. 183 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia).

Taka wykładnia przepisu wynika z faktu, że ochrona dóbr przyrody zakreślona ustawą o jej ochronie leży w interesie publicznym. Organ orzekający w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew musi ten interes publiczny mieć na uwadze i nie dopuścić do jego naruszenia. To niedopuszczenie do naruszenia interesu publicznego ma następować na datę wydania przedmiotowej decyzji. Zatem organ nie może zakładać, że o wydaniu decyzji ze zgodą na wycięcie drzew, uprawniony wystąpi do właściwego organu administracyjnego o wydanie zezwolenia na czynność podlegającą zakazowi (np. zniszczenia siedliska zwierząt objętych ochroną gatunkową) i dopiero przystąpi do wykonania uprawnienia wynikającego z decyzji. Przedmiotowa decyzja nie jest decyzją warunkową i takie założenie, że dopiero przed wykonaniem decyzji uprawniony uzyska stosowne zezwolenia nie znajduje uzasadnienia do działań organu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Obowiązek ochrony interesu publicznego jest obowiązkiem ciążącym na organie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Natomiast zachowanie równowagi między interesem społecznym i słusznym interesem obywatela w myśl art. 7 k.p.a. nie oznacza możliwości naruszenia interesu publicznego wyrażonego w regulacjach prawnych bezwzględnie obowiązujących (w tym przypadku ochronie zwierząt jako gatunku chronionego).

Przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia celowościowa art. 83 ust. 1 w powiązaniu z art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jest podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w przypadku gdyby wycięcie drzew miało zniszczyć siedlisko zwierząt objętych ochroną gatunkową, to do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew potrzebne jest uprzednie uzyskanie stosownego zezwolenia na odstępstwo od zakazu. Zezwolenie na odstępstwo określałoby stan faktyczny sprawy i uprawniało do wydania zezwolenia na wycięcie drzew. Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wykazuje aby Sąd I instancji uzależniał wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew od wcześniejszego uzyskania stosownego zezwolenia na odstępstwo od zakazu (w omawianym przypadku – zakazu niszczenia siedliska zwierząt objętych ochroną gatunkową).

Brak zezwolenia na odstępstwo od zakazu nie stanowiłby przeszkody w orzekaniu w sprawie, tylko powinien wpływać wprost na treść orzeczenia. Taka interpretacja przepisów, jest interpretacją prawidłową. W niczym nie uchybia zapisowi ustawowemu, iż przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew organ jest zobowiązany do dokonania oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych (art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody). Nałożony na organ obowiązek ustawowy oględzin nie oznacza, że organ w przedmiotowym postępowaniu ma wyłącznie ograniczyć się do tej czynności dowodowej. Ponadto celem tych oględzin jest ustalenie, czy w obrębie zadrzewień nie występują jakiekolwiek gatunki chronione. Jest rzeczą oczywistą, że w przypadku wystąpienia takich gatunków organ jest zobowiązany uwzględnić ich ochronę zgodnie ze stosownymi zapisami ustawy i nie jest konieczny do tego dodatkowy nakaz w przepisie art. 83 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacyjny naruszenia art. 83 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody za niezasadny.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.