II GSK 688/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-01-28	
Data wpływu	2008-06-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janusz Zajda
Kazimierz Brzeziński /przewodniczący/
Maria Lorych-Olszanowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 487/07	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 17 poz 142; par 3 pkt 3, par 6 ust. 2 pkt 1, par 8 ust. 1 pkt 1b, par 9 ust. 1 pkt 1;; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273; art 3 ust. 2 pkt 1, art 5 ust. 2;; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art 155, art 162 par 2;; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędziowie Maria Lorych-Olszanowska (spr.) NSA Janusz Zajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 487/07 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 487/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, uchylił decyzję organów I i II instancji, zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 1928 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 162 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. Ś. uchylił w całości własną decyzję Nr [...] z [...] lutego 2006 r., przyznającą P. B. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że P. B. złożył w dniu [...] marca 2005 r. wniosek o pomoc finansową i do wniosku dołączył "Plan dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w zakresie przechowywania nawozów naturalnych" z dnia [...] marca 2005 r. Zobowiązał się do wykonania płyty obornikowej o powierzchni [...] m2 oraz krytego zbiornika na gnojówkę o powierzchni [...] m3. W tabeli 4.4 Planu "Typ zbiornika na płynne nawozy naturalne" została wybrana opcja – "Zbiornik podziemny (zagłębiony) zamknięty na gnojówkę". Zgodnie z tymi danymi zostały skalkulowane w tabeli 7.2 płatności dla przedsięwzięcia polegającego na wyposażeniu gospodarstwa w kryty zbiornik na gnojówkę. Wyliczona kwota na zbiornik zamknięty wynosiła [...] zł a na płytę obornikową po korekcie wniosku z dnia [...]12.2005 r. – [...] zł. Łączna kwota wyliczona w kalkulacji według planu dostosowania wynosiła [...] zł.

Decyzją z dnia [...] 02.2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego przyznał pomoc finansową w kwocie [...] zł. Pomoc ta została zmniejszona na podstawie zapisu § 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 17, poz.142 ze zm.) stanowiącego, że płatność jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich.

Przyznana pomoc jest wypłacana w dwóch równych ratach, z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, w następujący sposób:

1) Pierwsza rata przyznanej płatności wynosiła [...] zł i została wypłacona wnioskodawcy w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna,

2) Druga rata przyznanej płatności wynosząca [...] zł powinna zostać wypłacona po dopełnieniu przez wnioskodawcę obowiązków wynikających z § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

W dniu [...] 01.2007 r. P. B. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW.

Kontrola przeprowadzona [...] 01.2007 r. wykazała, że nie zostało zrealizowane przedsięwzięcie opisane w planie dostosowania, bowiem zamiast zbiornika zamkniętego na gnojówkę wnioskodawca wybudował zbiornik otwarty.

Kolejna kontrola przeprowadzona [...] 01.2007 r. wykazała również błąd polegający na niezgodności wybudowanego zbiornika na gnojówkę co do typu i rodzaju zbiornika, który został określony w planie dostosowania. Zamiast zbiornika zagłębionego, zamkniętego wnioskodawca wybudował zbiornik częściowo zagłębiony (zgodny z dokumentacją projektową).

Ponieważ wnioskodawca złożył w dniu [...] 01.2007 r. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i nie zrealizował przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. Ś. uznał, że P. B. nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE, do czego zobowiązywał go § 3 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) oraz nie dopełnił obowiązku wynikającego z § 9 ust. 3 tego rozporządzenia a to skutkuje wstrzymaniem wypłaty drugiej raty płatności oraz obowiązkiem zwrotu pierwszej raty płatności ( § 10 ust. 1 cyt. rozp.) na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zasadność tej decyzji zakwestionował P. B. w odwołaniu skierowanym do Dyrektora D. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i wniósł o "zmianę decyzji na taką, która uwzględniałaby stawki wynikające z budowy zbiornika otwartego...".

W odwołaniu stwierdził też, że dopełnił obowiązku wynikającego z § 3 pkt 3 lit. a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów i dostosował gospodarstwo rolne do standardów UE w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, a wykonanie innego typu zbiornika nie może dyskwalifikować tej inwestycji, ponieważ spełnia ona wszelkie wymogi rozporządzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. Nr 31, poz. 264 z 2005 r. z póz. zm.), art. 5 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 3 pkt 3, § 9 pkt 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17 poz. 142 ze zm.) a nadto art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. Ś. z [...] maja 2007 r. uchylającą w całości decyzję tego organu o przyznaniu P. B. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu decyzji powtórzył ustalenia poczynione przez organ I instancji wskazując, że P. B. zrealizował przedsięwzięcie dotyczące realizacji płyty gnojowej zgodnie z planem dostosowania, natomiast nie zrealizował przedsięwzięcia w postaci zamkniętego zbiornika na gnojówkę, tak jak zobowiązał się do tego w planie dostosowania. Podkreślił, że stawki płatności, które zostały naliczone dla producenta są zróżnicowane pod kątem powierzchni oraz typu zbiornika – otwartego bądź zamkniętego. Dla P. B. płatność została naliczona przy uwzględnieniu stawki dla zbiorników zamkniętych, a więc wyższej niż dla zbiorników otwartych a także zgodnie z planem dostosowania. P. B. nie poinformował organu wydającego decyzję o przyznaniu płatności o zmianach, jakie zaszły podczas realizacji inwestycji w jego gospodarstwie. Bez znaczenia , w ocenie organu, jest zarzut , że gospodarstwo jest dostosowane do standardów Unii Europejskiej i spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia bowiem kontrole ARiMR dotyczą udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu dostosowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. B. wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powołał argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do skargi dołączył faktury potwierdzające wydatki poniesione na przedmiotową inwestycję.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę poprzez zastosowanie przepisu art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające uznały za zasadne uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] lutego 2006 r., przyznającej P. B. pomoc finansową w łącznej kwocie [...] zł, na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, stwierdzając jednocześnie, że beneficjent nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, a tym samym nie spełnił warunku określonego w § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) oraz nie dopełnił obowiązku wynikającego z § 9 ust. 3 tego aktu. Stan faktyczny ustalony w sprawie wskazuje, że odnosić do niego należy sytuację opisaną w pkt 3 lit. a tiret pierwsze przywołanego przepisu. Przepis ten stanowi, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, zwanego dalej "planem dostosowania", w terminie określonym w tym planie, w celu dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych.

Z kolei zgodnie z przepisem § 9 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia drugą ratę płatności wypłaca się:

1) jeżeli producent rolny:

a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z póz. zm.),

b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o:

- zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia,

- tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU).

Ponadto z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia wynika, że pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b.

Kwestią o zasadniczym znaczeniu, w ocenie Sądu jest to, czy P. B. zrealizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania jeżeli zrealizował płytę gnojową i częściowo zagłębiony zbiornik otwarty na gnojówkę zamiast deklarowanego zbiornika zagłębionego zamkniętego. Sąd I instancji zwrócił też uwagę na to, że w tabeli oznaczonej w planie dostosowania symbolem 4.4, katalogującej typy zbiorników na płynne nawozy naturalne, przewidziano 10 rodzajów takich urządzeń. Oznacza to – zdaniem Sądu - że zrealizowanie dowolnego z nich jest działaniem spełniającym warunek zrealizowania przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Sąd I instancji stwierdził nadto, że terminu "określonego w planie dostosowania" użytego w § 3 pkt 3 i w § 9 ust. 3 rozporządzenia nie można utożsamiać z pojęciem "deklarowanego w planie dostosowania". Na indywidualny charakter samego formularza planu dostosowania nie wskazuje również przepis § 6 rozporządzenia. Wskazując na protokół czynności kontrolnych zawierający stwierdzenie, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane ale niezgodnie z planem dostosowania, Sąd stwierdził, że organy rozróżniają sytuację, w której zrealizowano przedsięwzięcie określone w planie dostosowania i sytuację, w której zrealizowano takie przedsięwzięcie niezgodnie z tym planem.

W konkluzji uznał, że zrealizowanie przez P. B. zbiornika na gnojówkę częściowo zagłębionego otwartego zamiast zagłębionego zamkniętego mimo niezgodności z deklarowanym w planie, jest działaniem, poprzez które nastąpiło dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, bowiem zarówno zbiornik zrealizowany jak i zadeklarowany w planie dostosowania zostały przez samo uwzględnienie ich w formularzu planu określone jako zbiorniki spełniające kryteria standardów obowiązujących w Unii Europejskiej. Wątpliwości Sądu I instancji budzi powoływanie się w zaskarżonej decyzji na uregulowania zawarte w art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, w którym przesłanką wymogu zwrotu kwoty pomocy przyznanej wcześniej beneficjentowi jest stwierdzenie, że świadomie lub w wyniku poważnego zaniedbania nie wykonał swoich zobowiązań. Sąd stwierdził, że ocena tej przesłanki w odniesieniu do skarżącego dokonana została w sposób dowolny i powierzchowny, bez podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie.

Jako nieprawidłowe uznał Sąd I instancji zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji, art. 162 § 2 K.p.a. Stwierdził, że w powołanym w zaskarżonej decyzji przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia wyartykułowane zostały czynności, które beneficjent musi wykonać dla uzyskania drugiej raty pomocy finansowej. Wskazane zostały też one w dodatkowej informacji załączonej do decyzji przyznającej pomoc finansową. Normatywny charakter tych obowiązków wyklucza uznanie ich za czynności opisane w art. 162 § 2 K.p.a., a to w konsekwencji eliminowało możliwość zastosowania w sprawie tego przepisu jako podstawy orzekania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. i powołując się na przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię § 3 pkt 3 oraz § 9 ust.3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) poprzez błędną interpretację użytego w tym przepisie określenia: "przedsięwzięcie określone w planie dostosowania" i przyjęcie na podstawie tejże interpretacji, że producent zrealizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania (o którym mowa w powołanym rozporządzeniu), tym samym dostosowując swoje gospodarstwo rolne do standardów Unii Europejskiej i przyjęcie na podstawie przyjętej przez siebie interpretacji iż producentowi należy się pomoc finansowa na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej o której mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu,

2. niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej sprawy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przepis ten daje podstawę do skorygowania kwoty przyznanej pomocy finansowej (na podstawie przepisów cyt. rozporządzenia z Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r.) poprzez jej zmniejszenie do wysokości odpowiedniej dla przedsięwzięcia faktycznie zrealizowanego i że przepis ten będzie miał oraz powinien mieć tym samym zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przytoczeniu treści § 3 pkt 3 oraz § 9 ust. 3 pkt. 1 powołanego wyżej rozporządzenia stwierdził, ze zasadnicze znaczenie w podjęciu decyzji o udzieleniu i wypłacie płatności ma prawidłowa wykładnia zwrotu użytego w tych przepisach "przedsięwzięcie określone w planie dostosowania". Jest ona istotna również z tego powodu, że ma wpływ na zwrot przez rolnika otrzymanej pierwszej raty płatności z mocy § 10 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można przyjąć – jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – że sporny termin oznacza możliwość realizacji przez producenta rolnego dowolnego zbiornika na nawozy naturalne (czyli jednego z typów zbiorników określonych w planie dostosowania w tabeli oznaczonej symbolem 4.4). Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż "terminu określonego w planie dostosowania" nie można utożsamiać z pojęciem "deklarowanego w planie dostosowania", czyli inaczej takiego, do którego realizacji producent rolny ubiegający się o pomoc finansową w trybie omawianych przepisów się zobowiązał". W ocenie skarżącego termin "zrealizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania" oznacza konieczność realizacji przez producenta rolnego konkretnego przedsięwzięcia, określonego (zakreślonego) dla niego w planie dostosowania poprzez zaznaczenie (znakiem "X") właściwej rubryki w tymże planie wskazującej, który ze zbiorników wymienionych w planie ma być zrealizowany przez producenta

W przypadku P. B. przedsięwzięciem określonym w planie dostosowania była budowa podziemnego zamkniętego zbiornika na gnojówkę, którego to przedsięwzięcia nie zrealizował i w związku z tym nie spełnił przesłanek warunkujących udzielenie i wypłatę przedmiotowej pomocy finansowej.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, poprzez przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do skorygowania kwoty przyznanej pomocy finansowej i zmniejszenie jej do wysokości odpowiedniej dla przedsięwzięcia faktycznie zrealizowanego skarżący stwierdził, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do zmniejszenia pomocy finansowej przyznawanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 stycznia 2005 r. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 1 wskazanej wyżej Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

"Po przyjęciu planu przez Komisję Europejską:

1. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską (...)".

Aktem prawnym, o którym mowa w tym przepisie jest cyt. rozporządzenie Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. Zatem z treści tego rozporządzenia powinna wynikać dopuszczalność zmniejszania w drodze decyzji administracyjnej pomocy finansowej na działania objęte planem. Ustawodawca jednakże w przepisach wskazanego rozporządzenia nie określił dopuszczalności i procedur związanych ze zmniejszaniem przedmiotowej pomocy finansowej. Tym samym, zdaniem skarżącego, brak jest podstaw prawnych do zmniejszania pomocy finansowej przyznanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpoznawana skarga została oparta na jednej tylko ustawowej podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut błędnej wykładni dotyczy przepisów zawartych w § 3 pkt 3 oraz § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17 poz. 142 ze zm.).

Przepis § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia stanowi, że "Płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który: (....) zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, zwanego dalej "planem dostosowania", w terminie określonym w tym planie, w celu dostosowania:

a) gospodarstwa rolnego do:

- wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, lub

- wymagań w zakresie minimalnych warunków utrzymywania kur nieśnych określonych w przepisach w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, lub

b) gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa";

Zgodnie zaś z § 9 ust. 3 pkt 1 wymienionego rozporządzenia

" Drugą ratę płatności wypłaca się:

1) jeżeli producent rolny:

a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17. 081985, z póz. zm.),

b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o:

- zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia,

- tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU);

2) w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w pkt 1 lit. b."

Dokonując wykładni przytoczonych przepisów Sąd I instancji wskazał na celowościowy element przedmiotu regulacji jakim jest dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

Wywiódł stąd wniosek, że zrealizowanie dowolnego urządzenia z listy urządzeń przewidzianych w przytoczonych przepisach jako proekologiczne jest działaniem spełniającym warunek zrealizowania przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Stwierdził nadto, że terminu "określonego w planie dostosowania" użytego w przepisie § 3 pkt 3 i w § 9 ust. 3 nie można utożsamiać z pojęciem "deklarowanego w planie dostosowania" bowiem dopiero ten ostatni jest tym planem, do realizacji którego zobowiązał się producent rolny ubiegający się o pomoc finansową.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia.

Sąd ten pominął bowiem, że wskazany przepis stanowi, iż płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który "zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej". Zobowiązanie się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania jest deklarowaniem, wyrażaniem gotowości realizacji przedsięwzięcia przedstawionego w planie, który zawiera opis przedsięwzięcia. Zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania jest więc zobowiązaniem do realizacji oznaczonego, zdefiniowanego, mającego określone cechy przedsięwzięcia. Na indywidualny charakter planu dostosowania wskazuje zarówno § 6 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, z którego wynika obowiązek zawarcia w planie dostosowania informacji o liczbie zwierząt w gospodarstwie oraz o zawartości azotu w nawozach naturalnych wyprodukowanych w gospodarstwie rolnym wyrażoną w kilogramach na hektar użytków rolnych, jak i § 8 ust. 1 pkt 1 b) tego aktu, określający wysokość płatności ustalanej na podstawie danych o wielkości i pojemności realizowanego zbiornika.

Jeśli zatem P. B. w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej określił przedsięwzięcie jako "zbiornik podziemny (zagłębiony) zamknięty na gnojówkę" a niesporne jest, że zrealizował zbiornik częściowo zagłębiony otwarty, to brak podstaw do stwierdzenia, że zrealizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania, mimo , że przedsięwzięcie, które zrealizował mieści się w katalogu działań polegających na dostosowaniu gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przytoczonych przepisów § 3 pkt 3 i § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię uznać należy za uzasadniony.

Naruszenia art. 5 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie skarżący upatruje w wyrażonym w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji stanowisku, iż przepis ten daje podstawę do skorygowania kwoty przyznanej pomocy finansowej poprzez zmniejszenie jej do wysokości odpowiedniej dla przedsięwzięcia faktycznie zrealizowanego i powinien mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyraził bowiem pogląd, że zrealizowanie przez P. B. zbiornika częściowo zagłębionego otwartego na gnojówkę zamiast zagłębionego zamkniętego, mimo niezgodności z deklarowanym w planie jest działaniem, poprzez które nastąpiło dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej a to uzasadnia skorzystanie np. z trybu art. 155 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy z 28 listopada 2003 r. i skorygowanie kwoty przyznanej pomocy przez jej zmniejszenie do wysokości odpowiedniej dla przedsięwzięcia faktycznie zrealizowanego.

Powyższe stanowisko nie znajduje umocowania we wskazanych przepisach.

Przepis art. 5 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) stanowi, że pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 – 7 (w tym pomoc dotycząca dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej), jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji, a pomoc, której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8 – na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską".

Trafne jest stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, iż aktem prawnym, o którym mowa w tym przepisie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) i że z treści tego rozporządzenia winna wynikać dopuszczalność zmniejszania, w drodze decyzji administracyjnej, pomocy finansowej przyznanej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich. Przepisy wskazanego rozporządzenia nie zawierają jednak regulacji określających możliwości, warunki i procedury zmniejszania pomocy finansowej. Tym samym zasadne jest stanowisko skarżącego, iż brak jest podstaw prawnych do zmniejszania pomocy finansowej przyznanej na zasadach zawartych w cyt. rozporządzeniu w sytuacji gdy beneficjent zamiast zamierzenia określonego w planie dostosowania zrealizował inną inwestycję, również spełniającą standardy Unii Europejskiej i to za mniejsze środki. Przepis ten nie może mieć zastosowania w opisanych okolicznościach sprawy bowiem przepisy cyt. ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jak i wydanych do niej przepisów wykonawczych zawartych m.in. w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, nie przewidują możliwości samowolnej zamiany przez rolnika, zamierzenia inwestycyjnego określonego w planie dostosowania na zamierzenie inne. Brak też podstaw do korygowania wysokości przyznanych środków już po zrealizowaniu inwestycji i po złożeniu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania.

Jednakże, mimo trafności i zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W uzasadnieniu wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, Sąd I instancji wskazał, że zarówno decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa w G. Ś. z dnia [...] maja 2007 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa we W. wydane zostały z naruszeniem art. 162 § 2 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że przepis ten uprawnia organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji do uchylenia decyzji, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Zastrzeżenie, o którym mowa w art. 162 § 2 K.p.a. nie może dotyczyć czynności-obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy. Skoro zaś w § 9 ust. 3 wymienione zostały obowiązki, które producent rolny musi spełnić dla uzyskania drugiej raty płatności, to normatywny charakter tych obowiązków wyklucza uznanie ich za czynności opisane w art. 162 § 2 K.p.a., a to w konsekwencji eliminowało możliwość zastosowania w sprawie tego przepisu jako podstawy orzekania.

Stanowisko powyższe jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrażone m.in. w wyroku z dnia 21.10.2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 403/08.

Mimo więc, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych wyżej przepisów okazały się uzasadnione, zaskarżony wyrok uchylający decyzje organów obu instancji z powodu błędnego wskazania jako podstawy prawnej tych decyzji art. 162 § 2 K.p.a. odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy z mocy art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.