Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości przez gminę oddala skargę.

Wojewoda [...] (Wojewoda), decyzją z [...] czerwca 2013 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta [...] działającego w imieniu miasta [...] (Skarżący), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja), decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. (sygn. akt. I SA/WA 1544/15) stwierdził nieważność decyzji Komisji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. bowiem decyzja opatrzona była tylko dwoma podpisanymi

Rozpoznając ponownie sprawę Komisja decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie (na podstawie opracowania geodezyjnego znajdującego się w aktach sprawy), że działka nr [...] stanowi część dawnej działki ewidencyjnej nr [...]. Z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie X (po zmianie nazwy Y w [...]. Ustanowienie prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego potwierdzała również ostateczna decyzja Urzędu [...] z [...] grudnia 1986 r., nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r., poz. 707 z późn. zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Na decyzję Komisji Skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie Skarżącej Komisja błędnie przyjęła, iż wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu 27 maja 1960 r. prawa zarządu dla Y", bowiem wpis ten został dokonany na podstawie zaświadczenia nr [...] z dnia 30 maja 1986 r. Z obowiązującej zaś ówcześnie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaświadczenie takie nie mogło potwierdzić prawa zarządu, co oznacza, że jego istnienie przyjęte zostało wyłącznie w sposób dorozumiany.

Skarżąca podkreśliła, że dla terenu objętego powołanym wyżej zaświadczeniem nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, co potwierdza poświadczenie w tym dokumencie nieprawdziwych faktów. Skarżąca wskazała, że z tego powodu w dniu [...] czerwca 2016 r. złożyła na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. wniosek o zmianę zaświadczenia poprzez wskazanie w nim, że Y w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych to jest w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem zarządu do gruntów objętych w/cyt. zaświadczeniem lecz tylko faktycznie je użytkował, bez tytułu prawnego. Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej odmówił wydania wskazanego zaświadczenia, na jego postanowienie wniesione zostało zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Skarżąca podkreśliła, że fakt braku dokumentów potwierdzających prawo zarządu Y w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych to jest w dniu 27 maja 1990 r. do części tereny objętego przedmiotowym zaświadczeniem potwierdzają inne decyzji administracyjne, dołączone do skargi.

Skarżąca podkreśliła, że nie jest możliwe wywodzenie prawa zarządu z decyzji o nałożeniu opłat.

Skarżąca podniosła również, że zgodnie z treścią art. 6268 k.p.c. rozpoznając wniosek ówczesnego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], Sąd Wieczystoksięgowy badał jedynie jego treść oraz formę dołączonych dokumentów i zapisy ujawnione w księdze wieczystej. Nie wynika z tego, że sąd, dokonywał jakichkolwiek ocen prawa zarządu dla Y, gdyż nie należało to w tamtym czasie do obowiązków ówczesnego Państwowego Biura Notarialnego w [...]. W postępowaniu wieczystoksięgowym chodzi tylko o ustalenie, czy treść danego dokumentu jest wystarczającym dowodem istnienia określonego stanu prawnego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie zaś z treścią art. 11 ust. 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli:

1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej,

2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14,

3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

Organy obu instancji dokonały ustaleń, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporna działka stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawały w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu na mocy powołanej ustawy była wyłączona z komunalizacji.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym komunalizacja oparta na art.5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy ustawy z dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia państwowego należącego w tym dniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter deklaratywny, ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa, i potwierdza jedynie skutek wynikający wprost z tej ustawy. Przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego należy więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało ono do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2001 r., sygn. akt I SA 694/00, nie publ.).

Akta administracyjne wskazują, że ustalenia, które poczyniły organy w rozpatrywanej sprawie są prawidłowe i sprowadzają się do stwierdzenia, że sporna działka, jako pozostająca w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie Y, nie spełniała warunku należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i dlatego nie mogła podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Skarżącej. Fakt pozostawania przedmiotowej działki w zarządzie (użytkowaniu) Y potwierdzają zebrane w sprawie dokumenty

Decydujące znaczenia w rozpatrywanej sprawie ma fakt wpisu do księgi wieczystej potwierdzającego istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) prawa zarządu do spornej nieruchomości na rzecz Y Zwrócić przy tym należy uwagę, że spór dotyczący prawidłowości wpisu prawa zarządu widniejącego w dacie 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej nie może być rozstrzygnięty przez organy administracyjne. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] działał bowiem jako organ administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, a przedmiotem niniejszej sprawy było stwierdzenie, w świetle przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy, możliwości nabycia przez Skarżącą z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowych nieruchomości. Wobec tego w kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne nie leżało rozstrzyganie wskazanego wyżej sporu o prawo wpisane do księgi wieczystej, który jest sporem z zakresu prawa cywilnego (art. 1 w zw. z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Takie stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z dnia: 28 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 1064/04; 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 579/07; 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1823/11; 13 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 499/11).

Z treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 707, ze zm., dalej ukwh) wynika domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to działa na korzyść osoby wpisanej do księgi wieczystej i nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wpis prawa zarządu widniejący w księdze wieczystej był w dacie 27 maja 1990 r. prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 49 ukwh) i w związku z tym orzekający organ administracji publicznej jest nim związany (art. 365 § 1 kpc), biorąc pod uwagę to, że dla komunalizacji z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1) znaczenie ma stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy.

Wojewoda przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., trafnie zatem oparł się na wpisie zarządu zawartym w księdze wieczystej, istniejącym w dacie 27 maja 1990 r. W tej sytuacji zasadna była odmowa komunalizacji na rzecz Skarżącej, ponieważ grunty państwowe oddane w zarząd Y, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu), nie należały w sensie prawnym do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i skutkiem tego nie podlegały komunalizacji.

Przyjęcie stanowiska Skarżącej prowadziłoby do podważenia sensu instytucji ksiąg wieczystych jako publicznego rejestru urzędowego i skutków prawnych wpisów tam ujawnionych. Obalenie przewidzianego w art. 3 ukwh domniemania jest bowiem możliwe tylko na drodze sądowej w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a także w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym kwestia ta jest przesłanką rozstrzygnięcia (por. postanowienie SN z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt III CSK 146/10, LEX nr 785276).

Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego ani też na etapie postępowania sądowoadministracyjnego żadnego dowodu potwierdzającego, ustalone zostało w trybie postępowania cywilnego, że na dzień 27 maja 1990 r., stan prawny nieruchomości nie obejmował prawa zarządu dla Y. Takiego dowodu nie stanowi dołączone do skargi pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. potwierdzające wniesienie zażalenie na odmowę sprostowania zaświadczenia nr [...].

Podsumowując, ujawniony w księdze wieczystej stan prawny nieruchomości istniejący w dacie 27 maja 1990 r. wskazuje wprost, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie wskazanego tym wpisem podmiotu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że w ustawodawstwie obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. i we wcześniejszych przepisach prawa prawo użytkowania i zarządu państwowych jednostek organizacyjnych potwierdzała decyzja administracyjna lub umowa cywilnoprawna, a nie zaświadczenie lub decyzja ustalająca opłaty za zarząd, nie można pominąć okoliczności, że podstawą wpisu prawa zarządu Y było zaświadczenie potwierdzające przekształcenie z mocy samego prawa (art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) użytkowania w prawo zarządu. Podstawą prawną tegoż zaświadczenia nie był przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które rzeczywiście wymagały do ustanowienia prawa użytkowania lub zarządu wydania decyzji administracyjnej. Sąd zwraca uwagę, że niejednokrotnie zaświadczenie było dokumentem potwierdzającym nabycie prawa do nieruchomości z mocy samego prawa. Tak było np. w przypadku przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, Dz. U. Nr 39, poz. 233, ze zm.), czy nabycia nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich (art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, Dz. U. Nr 66, poz. 410, ze zm.).

W orzecznictwie sądowym dopuszczono, co do zasady, możliwość potwierdzenia na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych (art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa), nawet gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia (uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 102/94; uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 108/94; postanowienie SN z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I CSK 677/10). Potwierdzenie określonego stanu prawnego zaświadczeniem miało miejsce w przypadku istnienia niewątpliwego stanu prawnego nieruchomości. W sytuacji późniejszego ujawnienia się sporu o prawo rzeczowe nabyte z mocy prawa, gdy ustawa nie przewidywała potwierdzenia tego zdarzenia decyzją administracyjną, właściwą drogą ustalenia tego prawa była droga procesu cywilnego.

Nie można zatem z góry wykluczyć, jeżeli chodzi o zastosowaną formę działania organu administracji, potwierdzenia stanu prawnego przedmiotowego gruntu, wynikającego z przepisu art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie zaświadczenia wydanego przez osobę upoważnioną w imieniu kierownika wydziału urzędu dzielnicowego jako terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami (art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych, Dz. U. Nr 41, poz. 185, ze zm., w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Sąd wskazuje w tym miejscu, że Skarżąca dołączyła do skargi dokumenty w postaci pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz decyzji administracyjnych, nie zawarła jednak w skardze wniosku o dopuszczenie z nich dowodu. Sąd nie znalazł podstaw do dopuszczenia dowodu z tychże dokumentów z urzędu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że z treści decyzji administracyjnych przedłożonych przez Skarżącą nie wynika, by w odniesieniu do objętych nimi nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. wpisane było prawo zarządu na rzecz zarządu Y a jedynie, że znajdowały się one we władaniu tego podmiotu. Dodatkowo podkreślić należy, że nawet gdyby organ administracji uznał w innej decyzji administracyjnej, że nie jest związany wpisem do księgi wieczystej, co stanowiłoby naruszenie przywołanych wyżej przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz k.p.c., sąd obecnie rozpoznający sprawę stanowiskiem takim nie byłby związany.

Odnosząc się do argumentu Skarżącej, że odmienny pogląd co do oceny wpisu prawa zarządu w księdze wyrażony został w wyrokach tutejszego sądu z dnia 4 lutego 2015 r. (I SA/WA 2263/14, I SA/WA 2264/14 i 2265/14) sąd zauważa, że dotyczyły one innej sprawy administracyjnej. Natomiast w odniesieniu do spraw administracyjnych dotyczących odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarżącą nieruchomości położonych w [...] tutejszy sąd wypowiedział się już kilkakrotnie uznając, że organy administracji związane są ujawnionym na dzie 27 maja 1990 r. wpisem prawa zarządu w księdze wieczystej (por. wyroki z dnia 14 marca 2016 r. I SA/Wa 1738/15 i I SA/WA 1739/15, oraz z dnia 1 marca 2016 r. I SA/WA 1768/15).

Wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i przepisy prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.