Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Teza 1 (zatarcie skazania a rękojmia):

Zatarcie skazania w rozumieniu art. 106 k.k., wywołujące skutek w postaci uznania skazania za niebyłe, pozbawia je waloru normatywnie relewantnej podstawy do przyjęcia braku rękojmi należytego prowadzenia apteki w rozumieniu art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego, jeżeli organ administracji nie wykaże innych, aktualnych okoliczności świadczących o utracie tej rękojmi.

Teza 2 (granice wykładni pojęcia „rękojmi”):

Przesłanka „rękojmi należytego prowadzenia apteki” ma charakter prognostyczny i ocenny, lecz jej wykładnia nie może prowadzić do ustanowienia w drodze interpretacji bezterminowej, faktycznie represyjnej sankcji administracyjnej opartej wyłącznie na historycznym skazaniu, które uległo zatarciu.

Teza 3 (bezprzedmiotowość postępowania):

Jeżeli jedyną podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia było prawomocne skazanie, które w toku postępowania uległo zatarciu, a organ nie ustalił innych okoliczności mających znaczenie dla oceny rękojmi, postępowanie to staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. L.. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2146/21 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 stycznia 2021 r. nr PORZI.503.260.2019.DPA.3 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 19 lipca 2019 r., nr FASZ.8530.4.4.2019; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz H. L. 2577 (dwa tysiące pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 2146/21) oddalił skargę H. L. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego

z dnia 25 stycznia 2021 r. nr PORZI.503.260.2019.DPA.3 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:

1. Decyzją z dnia 19 lipca 2019 r. nr FASZ.8530.4.4.2019 Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Szczecinie cofnął wydane H. H. – S. (obecnie H.L.) w dniu 3 grudnia 2013 r. zezwolenie na prowadzenie punktu aptecznego o nazwie "A. (...)" w O.. Jako podstawę materialnoprawną decyzji Wojewódzki Inspektor wskazał art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4, art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.p.f.").

Wojewódzki Inspektor wskazał, że w dniu 6 czerwca 2019 r. do organu wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z 14 stycznia 2016 r. (sygn. akt II K (...)), którym uznano Skarżącą za winną popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1138, dalej: "k.k.") w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. polegającego na tym, że działając wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru użyła poprzednio podrobionych przez siebie 358 recept w celu wykupienia leku Z. (...) . na łączną kwotę 821.247,40 złotych, a następnie tak uzyskane przynajmniej 1.014 opakowań leku sprzedała jako A. "(...)" Spółka jawna za łączną kwotę nie mniejszą niż 993.720 złotych hurtowni farmaceutycznej P. spółce

z o.o. i w ten sposób z popełnienia przestępstwa uczyniła sobie stałe źródło dochodu.

W uzasadnieniu decyzji zaznaczono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 6 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Po 914/18, oddalił skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, wydaną w przedmiocie podatku od towarów i usług za miesiące od czerwca do września 2013 r. oraz orzekającą o solidarnej odpowiedzialności byłych wspólników za zaległości podatkowe spółki w podatku od towarów i usług za miesiące od czerwca do września 2013 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Ponadto, organ powołał się m.in. na postępowanie karne zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II K (...).

Podjętą decyzję Wojewódzki Inspektor uzasadnił tym, że z uwagi na skazanie Skarżącej za przestępstwo ściśle związane ze sprzedażą produktów leczniczych, zaistniała przesłanka do cofnięcia zezwolenia, ponieważ Skarżąca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Podkreślono również naruszenie przez Skarżącą przepisów u.p.f. regulujących obrót hurtowy produktami leczniczymi.

2. Od opisanej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie. Pismem z dnia 14 października 2020 r. pełnomocnik Skarżącej przekazał kopię odpisu skróconego aktu małżeństwa, świadczącego o zmianie nazwiska z H. "H. – S." na H. "L." oraz informację z Krajowego Rejestru Karnego H. L., z której wynika, że osoba ta nie figuruje w Kartotece Karnej.

3. Decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 stycznia 2021 r.

o numerze PORZI.503.260.2019.DPA.3 utrzymał w mocy decyzję z 19 lipca 2019 r., akceptując ją pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu podkreślono, że rękojmia należytego prowadzenia punktu aptecznego musi istnieć przez cały czas takiego prowadzenia, a nie tylko w chwili udzielania zezwolenia. Przy wyjaśnianiu powyższego pojęcia rękojmi wskazano, że ocenie podlegają takie cechy podmiotu jak uczciwość i rzetelność w prowadzeniu danej działalności, jak też dotychczasowe zachowanie świadczące o przestrzeganiu ustawowych zasad prowadzenia tego rodzaju działalności. Zdaniem Organu odwoławczego fakt zatarcia skazania wywołuje skutki w sferze prawnej, gdyż tworzy fikcję niekaralności, natomiast nie niweczy popełnionego przestępstwa i wydanego wyroku. Ponadto, nieistotne jest, że obrót lekami uzyskanymi z podrobionych recept odbywał się poza przedmiotowym punktem aptecznym, ponieważ tych czynów dokonywała Skarżącą będąca zezwoleniobiorcą.

Główny Inspektor zauważył, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego jest niezależne od faktu czy doszło do pozbawienia określonej osoby prawa wykonywania zawodu czy prowadzenia określonej działalności jak i od tego czy przeprowadzone zostało postępowanie dyscyplinarne. Ponadto, wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia opinii przez właściwą okręgową radę aptekarską. Zaznaczono również, że nie ma podstaw do wyłączenia od załatwienia sprawy Wojewódzkiego Inspektora na podstawie art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.").

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 6 maja 2022r. orzekł na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotowa sprawa jest kolejną sprawą związaną z osobą Skarżącej i dotyczącą cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W analogicznie określonych przedmiotach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnymi wyrokami z 21 stycznia 2022 r. (V SA/Wa 2924-2925/21), z 24 stycznia 2022 r. V SA/Wa 3410/21 i z 13 kwietnia 2022 r. V SA/Wa 2926/21 oddalił skargi spółek jawnych, w których wspólniczką była Skarżąca. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w całości argumenty WSA

w Warszawie powołane ww. wyrokach.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie Wojewódzki Inspektor cofnął zezwolenie na prowadzenie punktu aptecznego przez wzgląd na utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki. Przejawem powyższego było powzięcie przez Organ I instancji informacji o prawomocnym skazaniu Skarżącej za przestępstwo z art. 270 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. Organ zasadnie wskazał przy tym, że fakt prawomocnego skazania Skarżącej za przestępstwo bezpośrednio związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w postaci punktu aptecznego ma decydujące znaczenie dla oceny, czy Skarżąca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności. WSA uznał za bezsporne, że czyny polegające na użyciu podrobionych recept w celu wykupienia leku, a następnie jego sprzedaż hurtowni farmaceutycznej są bezpośrednio związane z prowadzeniem działalności

w postaci punktu aptecznego i rzutują na niespełnienie ustawowego warunku udzielenia zezwolenia tj. rękojmi należytego prowadzenia apteki/punktu aptecznego.

Ponadto podkreślił, że przedsiębiorca musi legitymować się rękojmią należytego prowadzenia działalności, objętej zezwoleniem, przez cały czas jej prowadzenia. Jeśli zatem przedsiębiorca działa w sposób świadczący o utracie rękojmi, przestaje wówczas spełniać warunki wymagane do wykonywania działalności, określonej w zezwoleniu i uzasadnia to obligatoryjne cofnięcie zezwolenia, na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f.

Sąd I instancji uznał, że z utratą wymaganej rękojmi mamy do czynienia również wtedy, gdy wyjdą na jaw okoliczności o zdarzeniach poprzedzających otrzymanie przez danego przedsiębiorcę zezwolenia na prowadzenie apteki, które to okoliczności jednoznacznie świadczą o braku istnienia wymaganej rękojmi należytego prowadzenia apteki w momencie otrzymania zezwolenia. W realiach sprawy Skarżąca dopuściła się przestępstw ściśle związanych z prowadzeniem apteki w 2013 r. Miały one miejsce przed uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie przedmiotowego punktu aptecznego. Późniejsze wyjście na jaw faktu popełnienia przestępstw (potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym przełamującym domniemanie niewinności) nie oznacza automatycznie, jak oczekuje Skarżąca, że przedsiębiorca w momencie uzyskania zezwolenia i prowadzenia działalności dawał rękojmię prawidłowego prowadzenia apteki.

Zdaniem Sądu I instancji brak rękojmi należytego wykonywania zawodu jest implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym. Uwzględniając zawodowy charakter prowadzonej działalności i tym samym większą miarę staranności, którą wykazać powinna była Skarżąca Sąd pierwszej instancji stwierdził, że warunek rękojmi należytego prowadzenia apteki należy odnieść do cechy rzetelności i uczciwości Skarżącej.

W opinii WSA w toku postępowania zmianie uległ stan faktyczny sprawy, bowiem Skarżąca aktualnie nie figuruje w rejestrze karnym z uwagi na zatarcie skazania, po upływie okresu próby, na który zawieszono wykonanie kary pozbawienia wolności. Nie oznacza to jednak, że popełnione przez nią przestępstwa związane z prowadzeniem apteki nie miały miejsca. Zatarcie skazania niewątpliwie wywołuje skutki w sferze prawnej, gdyż tworzy fikcję niekaralności osoby skazanej. Nie może jednak usunąć obiektywnie istniejących faktów, tj. nie niweczy popełnionego przestępstwa, ani wydanego wyroku, nie wpływa również na skutki, jakie wywołuje ono na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Zatarcie skazania według art. 106 k.k. nie oznacza na gruncie postępowania administracyjnego, szczególnie przy badaniu przesłanki dawania rękojmi należytego wykonywania obowiązków, że czyn nie został popełniony, a wyrok skazujący nie został wydany. Zatarcie skazania jest pewną fikcją prawną i oznacza, że skazanemu ponownie przysługuje status osoby niekaranej, bowiem przyjmuje się, że skazanie jako zdarzenie historyczne nie miało w ogóle miejsca. Nie oznacza to jednak w ocenie WSA, że zatarcie skazania stwarza niewzruszalne prawne domniemanie niewinności w stosunku do danego czynu. Zdaniem Sądu I instancji powaga przestępstwa, jakiego dopuściła się Skarżąca w ramach czynu ciągłego, czyniąc sobie z niego stałe źródło dochodu nastręcza poważne i w pełni uzasadnione wątpliwości, co do spełniania warunku rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Nieistotne przy tym jest, że obrót lekami, uzyskanymi z podrobionych recept odbywał się poza punktem aptecznym, na który prowadzenie obecnie jest cofane zezwolenie. Istotne natomiast jest to, że przestępstw tych dopuściła się sama Skarżąca posiadająca zezwolenie na prowadzenie przedmiotowego punktu aptecznego.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, jest postępowaniem niezależnym od postępowania karnego

i tego czy w postępowaniu karnym orzeczono środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu, czy prowadzenia określonej działalności, jak i od tego, czy przeprowadzone zostało postępowanie dyscyplinarne. Bez znaczenia pozostaje również argument, że wobec Skarżącej, ani wobec Spółki, nie miało toczyć się postępowanie podatkowe, ani karne-skarbowe, dotyczące działalności gospodarczej tych podmiotów.

Sąd I instancji uznał, że w realiach sprawy nie znajduje także usprawiedliwionych podstaw zarzut braku wyłączenia od rozstrzygania w sprawie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. W ocenie WSA w sprawie nie zachodzą co do tej osoby okoliczności wskazane w art. 24 § 1 k.p.a. skutkujące jego wyłączeniem od udziału w sprawie z mocy prawa. Do czasu zakończenia postępowania przed organem I instancji ani wskazany pracownik organu, ani Skarżąca, ani jej pełnomocnik w żaden sposób nie uprawdopodobniali istnienia okoliczności niewymienionych w § 1 mających wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Wyłączenie pracownika następuje w tym przypadku, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1 ww. art.), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika w ocenie WSA nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie Skarżącej o braku bezstronności tego pracownika.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Skarżąca w postępowaniu przed Organem I instancji nie wskazywała na okoliczności, dotyczące konieczności wyłączenia pracownika. Nie uczynił tego również Wojewódzki Inspektor. W tej sytuacji nie podlegał on wyłączeniu od udziału w sprawie, na podstawie tego przepisu. Wyłączenie pracownika na żądanie strony jest jej uprawnieniem bezpośrednio gwarantującym rozpoznanie sprawy w sposób bezstronny. Realizowanie tej gwarancji procesowej wymaga więc działań strony w sytuacji, w której wie, że jej prawa mogą być zagrożone,

a pracownik organu lub jego przełożony nie podejmują działań skutkujących wyłączeniem. Wskazany zarzut oparty na twierdzeniach dotyczących osobistych relacji osoby sprawującej funkcję WIF i Skarżącej Skarżąca zaczęła formułować - z sobie znanych powodów - dopiero po rozpoznaniu sprawy przez Organ I instancji, po niekorzystnej dla siebie decyzji. W toku postępowania I instancyjnego art. 24 § 3 k.p.a. nie został jednak, w ocenie WSA złamany.

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnego ustalenia, że Skarżąca nie daje odpowiedniej rękojmi prowadzenia apteki ze względu na skazanie jej prawomocnym wyrokiem Sądu w sytuacji, gdy:

a) czyn Skarżącej objęty wyrokiem karnym miał miejsce przed uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego,

b) Skarżąca dawała odpowiednią rękojmię prowadzenia aptek, otrzymując zezwolenia na prowadzenie kolejnych aptek i punktów aptecznych,

c) Skarżąca nie została pobawiona prawa wykonywania zawodu ani prawa prowadzenia określonej działalności, ani w wyroku karnym ani w wyroku sądu dyscyplinarnego;

d) wobec Skarżącej i wobec Spółki nie toczyły się żadne postępowania podatkowe ani karnoskarbowe dotyczące działalności gospodarczej Spółki,

e) Skarżąca poinformowała Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie o fakcie skazania zaraz po wydaniu wyroku,

a o samym postępowaniu toczącym się w tej sprawie przed Prokuraturą Rejonową w K. WIF wiedział już od czerwca 2015 r.;

f) Skarżąca nie prowadziła działalności tzw. odwróconego łańcucha, nie wykupowała leków w aptekach, bowiem w tym czasie przebywała we własnej aptece w Chojnie, nie została za taką dystrybucję skazana na podstawie art. 126b p.f., lecz jedynie za fałszowanie dokumentów na podstawie art. 270 § 1 k.k.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a). naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z 3 § 1 p.p.s.a poprzez nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. na etapie postępowania przed organami administracyjnymi przejawiającą się niedostatecznym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w sposób wszechstronny

i wyczerpujący, w szczególności niezwrócenie się do organu samorządu aptekarskiego o wydanie opinii na temat Skarżącej i nieprzeprowadzenie dowodu

z tej opinii, jak i nieprzesłuchanie w charakterze świadków Ł. S. i A. H. na okoliczność wiedzy WIF o toczącym się postępowaniu

i wydanym wyroku,

b). naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a. lub 25 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w związku z 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyłączenie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie od udziału w niniejszej sprawie, ewentualnie niewyłączenia organu, mimo istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, a także uznanie, że do oceny przesłanek wyłączenia konieczny jest wniosek strony, którego złożenie jest ograniczone czasowo.

6. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

7. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do oceny zasadności podstaw kasacyjnych, którymi, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., mogą być zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach wyznaczonych zakresem podniesionych w niej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

8. Kontroli instancyjnej poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę Skarżącej na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego

z dnia 25 stycznia 2021 r. nr PORZI.503.260.2019.DPA.3 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego, z uwagi na utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

9. Wniesiona przez Skarżącą od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano jeden zarzut naruszenia prawa materialnego - tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. poprzez jego błędne zastosowanie. Natomiast w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które, zdaniem Skarżącej, miały istotny wpływ na wynik sprawy.

10. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów, w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika i jak to wskazano w skardze kasacyjnej: "ewentualnie wyłączenia organu".

Tytułem uwagi wstępnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie ma przeszkód by okoliczności ujęte w przepisie art. 24 k.p.a. a odnoszące się do wyłączenia pracownika stosować do osoby, która jednocześnie piastuje funkcję organu administracji rządowej I stopnia. Dotychczasowe orzecznictwo sadowoadministracyjne oraz doktryna przeszkody upatruje jedynie w odniesieniu do organu monokratycznego - piastuna centralnego organu administracji rządowej (w związku z przepisami dotyczącymi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które

w tej sprawie nie mają zastosowania; szerzej o tej problematyce M. Stępień, Problematyka wyłączenia pracownika organu administracji publicznej biorącego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, Studia Ekonomiczne, Prawne i Administracyjne, Zeszyt nr 4, 2020, s. 91-100).

Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu również wówczas, gdy istnieją inne okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Przepis ten nie wymaga wykazania ani udowodnienia faktycznej stronniczości. Jego ratio legis ma charakter prewencyjny – służy eliminowaniu sytuacji, które obiektywnie mogą rodzić wątpliwości co do bezstronności rozstrzygnięcia (szerzej por. P.J. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postepowaniu administracyjnym, Wrocław 2003 r.). Bezstronność w postępowaniu administracyjnym ma wymiar zarówno rzeczywisty, jak i percepcyjny. Pracownik organu nie tylko powinien być bezstronny, lecz także musi działać w taki sposób, aby nie powstawały uzasadnione wątpliwości co do tej bezstronności. W tym sensie przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi gwarancję konstytucyjnej zasady państwa prawnego oraz zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP).

W rozpatrywanej sprawie Skarżąca powołała się na istnienie osobistych relacji pomiędzy nią a osobą pełniącą funkcję wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tego rodzaju relacje, z natury rzeczy należące do sfery delikatnej i trudno podlegającej weryfikacji dowodowej, w sytuacji, gdy organ dokonuje oceny rękojmi, a więc moralno-zawodowej kwalifikacji Strony, mogą obiektywnie wywoływać wątpliwość co do bezstronności.

Wbrew zatem stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, dla zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. nie jest konieczne udowodnienie rzeczywistej stronniczości. Wystarczające jest uprawdopodobnienie takich okoliczności, które

z punktu widzenia obiektywnego obserwatora mogą rodzić uzasadnione wątpliwości. Nie można także przyjąć za Organem odwoławczym oraz WSA, że zarzut wyłączenia może być "spóźniony". Przepis nie wprowadza żadnego terminu do jego podniesienia. Strona może powołać się na okoliczności podważające bezstronność także w toku dalszego postępowania, zwłaszcza jeżeli ich pełne znaczenie ujawnia się dopiero w kontekście wydanego rozstrzygnięcia.

W sytuacji zaistnienia takich okoliczności obowiązkiem Organu było rozważenie wyłączenia pracownika (w tym przypadku osoby pełniącej funkcję organu pierwszej instancji), tak aby zapewnić stronie postępowanie wolne od nawet potencjalnego konfliktu interesów (szerzej P.J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009 r.). Standard ten nabiera szczególnego znaczenia w sprawach,

w których Organ formułuje wobec Strony zarzut braku rękojmi, a więc podważa jej rzetelność i etyczną wiarygodność.

Wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu stanowi wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co potwierdza fundamentalny charakter gwarancji bezstronności. Kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym zakresie była niewystarczająca. Sąd ograniczył się do stwierdzenia braku dowodu stronniczości, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 24 § 3 k.p.a. wymagała oceny, czy wskazane okoliczności mogły obiektywnie wywołać wątpliwości. Naruszenie to nie stanowi jednak samodzielnej

i wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż zasadniczy problem ma charakter materialnoprawny i dotyczy dopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania po zatarciu skazania.

11. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37ap ust. 1 pkt 2

w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. polegał na zakwestionowaniu prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że samo prawomocne skazanie Skarżącej stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia braku rękojmi należytego prowadzenia punktu aptecznego. Tym samym istota zarzutu sprowadza się do relacji między faktem skazania a oceną spełniania przesłanki rękojmi w rozumieniu przywołanych przepisów.

Rozpoznając ten zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., jednak związanie to nie oznacza ograniczenia do argumentacji przytoczonej przez stronę. Sąd kasacyjny zobowiązany jest do oceny, czy przepis prawa materialnego wskazany w podstawie kasacyjnej został prawidłowo zastosowany do ustalonego stanu faktycznego. Ocena ta obejmuje także ustalenie, czy w dacie wydania decyzji oraz w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji istniała prawnie relewantna podstawa do zastosowania tej normy.

W tym kontekście kwestia skutków zatarcia skazania nie stanowi odrębnej podstawy kasacyjnej ani nowego zarzutu, lecz element oceny prawidłowości zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. Skoro Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji uczyniły prawomocne skazanie wyłączną podstawą przyjęcia braku rękojmi, to ustalenie, czy skazanie to, w świetle obowiązujących przepisów, zachowywało walor okoliczności normatywnie relewantnej, jest immanentnie związane z zakresem podniesionego zarzutu.

Rozważenie skutków wynikających z art. 106 k.k. mieści się zatem w granicach kontroli kasacyjnej, albowiem stanowi element rekonstrukcji normy prawa materialnego wskazanej w podstawie zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie wychodzi w tym zakresie poza granice sprawy ani poza granice zarzutów skargi kasacyjnej, lecz dokonuje pełnej oceny prawidłowości zastosowania przepisów, na które Strona powołała się w podstawie kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów, stwierdził, że istota niniejszej sprawy nie dotyczy ustalenia faktu popełnienia przez Skarżącą przestępstwa ani oceny jego wagi. Okoliczności te zostały przesądzone prawomocnym wyrokiem sądu karnego i nie podlegają ponownej weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiotem kontroli jest natomiast odpowiedź na pytanie, czy po zatarciu skazania dopuszczalne było dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego, opartego wyłącznie na tym historycznym skazaniu.

12. Z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. wynika obowiązek cofnięcia zezwolenia

w przypadku, gdy przedsiębiorca przestaje spełniać warunki wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Jednym z tych warunków, stosownie do art. 101 pkt 4 tej ustawy, mającego odpowiednie zastosowanie do punktów aptecznych, jest dawanie rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Przesłanka rękojmi ma charakter ocenny i prognostyczny. Nie stanowi sankcji ani dodatkowej reakcji represyjnej na zachowania przeszłe, lecz służy zapewnieniu, że działalność reglamentowana, ze względu na jej doniosłość dla zdrowia publicznego, będzie wykonywana w sposób rzetelny i zgodny z prawem. Jest zatem co do zasady skierowana ku przyszłości i dotyczy aktualnej zdolności podmiotu do prawidłowego prowadzenia działalności.

W tej sprawie bezsporne jest, że Skarżąca została prawomocnie skazana za przestępstwo z art. 270 § 1 k.k. w związku z art. 12 oraz art. 65 § 1 k.k., polegające na fałszowaniu recept i uczynieniu z tego procederu stałego źródła dochodu. Bezsporne jest również, że czyn ten miał miejsce przed uzyskaniem przez Skarżącą zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego oraz że skazanie uległo zatarciu zgodnie z art. 106 k.k., a Skarżąca nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym.

Organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji uznały, że mimo zatarcia skazania fakt popełnienia przestępstwa może nadal stanowić samodzielną podstawę do przyjęcia braku rękojmi należytego prowadzenia punktu aptecznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko nie może zostać podzielone.

13. Zgodnie z art. 106 k.k. z chwilą zatarcia skazania skazanie uważa się za niebyłe. Instytucja ta nie ma charakteru wyłącznie technicznego ani ograniczonego do sfery postępowania karnego. Stanowi świadomą decyzję ustawodawcy

o przywróceniu osobie skazanej pełnej zdolności do funkcjonowania w obrocie prawnym bez ciężaru wynikającego z uprzedniego skazania, przy założeniu, że

w określonym okresie osoba ta przestrzegała porządku prawnego. Stanowi tym samym normę o znaczeniu systemowym, której skutkiem jest przywrócenie osobie skazanej pełnego statusu prawnego osoby niekaranej. Fikcja prawna "niebytu skazania" wiąże wszystkie organy władzy publicznej. Oznacza to, że w sferze normatywnej skazanie przestaje być zdarzeniem prawnie relewantnym. Gdyby przyjąć, że mimo zatarcia skazania organ administracji może w sposób nieograniczony i bezterminowy rekonstruować negatywne skutki tego zdarzenia poprzez odwołanie się do "historycznego faktu czynu", wówczas instytucja zatarcia zostałaby w istocie pozbawiona realnej treści. Taka wykładnia prowadziłaby do ustanowienia w drodze interpretacji swoistej, bezterminowej sankcji administracyjnej, która funkcjonowałaby niezależnie od skutków przewidzianych w prawie karnym.

Prawo farmaceutyczne nie przewiduje normy ustanawiającej bezterminowy zakaz prowadzenia apteki lub punktu aptecznego w razie popełnienia przestępstwa określonego rodzaju, po jego zatarciu. Jeżeli ustawodawca chciałby wprowadzić tak daleko idącą konsekwencję, uczyniłby to wprost. Wykładnia pojęcia "rękojmi" nie może zastępować wyraźnej regulacji ustawowej ani prowadzić do obejścia instytucji zatarcia skazania.

Skład orzekający w tej sprawie nie podziela tym samym takiej wykładni art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego, która czyni

z pojęcia rękojmi instrument pozwalający na ustanowienie w drodze interpretacji swoistego "administracyjnego dożywocia zawodowego". Tego rodzaju konsekwencja wymagałaby wyraźnej decyzji ustawodawcy, a nie może być wynikiem rozszerzającej wykładni przesłanki o charakterze ocennym. Nie oznacza to negowania historycznego faktu popełnienia przestępstwa ani jego znaczenia dla oceny osoby

w okresie, w którym skazanie wywoływało skutki prawne. Jednak po jego zatarciu zdarzenie to traci charakter okoliczności normatywnie relewantnej w zakresie,

w jakim ustawodawca zdecydował o przywróceniu osobie statusu niekaranej. Uznanie, że mimo to może ono samodzielnie stanowić podstawę trwałego wykluczenia z wykonywania działalności reglamentowanej, prowadziłoby do podważenia sensu instytucji zatarcia.

14. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego, w wyrokach zapadłych na kanwie tożsamych spraw Skarżącej jako wspólnika spółki jawnej (np. w wyrokach z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1426/22 oraz II GSK 64/23), akcentowany jest szczególny charakter działalności polegającej na prowadzeniu apteki lub punktu aptecznego, a także ścisły związek przesłanki "rękojmi należytego prowadzenia apteki" z "rękojmią należytego wykonywania zawodu" farmaceuty. W orzeczeniach tych podkreśla się, że rękojmia ma charakter dynamiczny, musi istnieć przed, jak i przez cały okres wykonywania działalności reglamentowanej oraz obejmuje ocenę takich cech podmiotu jak rzetelność, uczciwość i respektowanie norm prawnych.

Skład orzekający w tej sprawie nie kwestionuje zasadności tego zasadniczego kierunku wykładni. Nie ulega wątpliwości, że popełnienie przestępstwa polegającego na fałszowaniu recept i uczynieniu z tego procederu stałego źródła dochodu stanowi zachowanie pozostające w rażącej sprzeczności z etosem zawodu farmaceuty

i zasadami prowadzenia działalności w zakresie obrotu produktami leczniczymi. Jednocześnie jednak należy podkreślić, że dotychczasowe orzecznictwo NSA, wskazując na możliwość utraty rękojmi jednocześnie nie dostrzegało istniejącej przecież możliwości jej "odzyskania"; nie rozstrzygało wprost skutków zatarcia skazania jako zdarzenia o charakterze normatywnym, które zmienia sytuację prawną jednostki w całym porządku prawnym, a nie wyłącznie w sferze prawa karnego sensu stricto.

15. W realiach niniejszej sprawy Organy obu instancji oparły ocenę braku rękojmi wyłącznie na prawomocnym skazaniu Skarżącej. Nie wykazały żadnych aktualnych, nowych naruszeń prawa, ani okoliczności świadczących o dalszym braku rzetelności w prowadzeniu działalności w okresie następującym po zakończeniu postępowania karnego i po wykonaniu kary. W dacie wydania decyzji przez Organ odwoławczy oraz w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji skazanie to uległo zatarciu, a zatem w sensie normatywnym, przestało istnieć jako podstawa prawnie relewantna. Skoro jedyną podstawą materialnoprawną ingerencji był ten właśnie fakt, to z chwilą zatarcia skazania i przy braku analizy innych okoliczności mających znaczenie dla sytuacji prawnej Skarżącej, odpadła przesłanka uzasadniająca dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia.

W tej sytuacji postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem brak jest zdarzenia prawnego, które mogłoby stanowić aktualną podstawę do oceny braku rękojmi wyłącznie na tej podstawie.

Nie oznacza to, jak już to Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, negowania historycznego faktu popełnienia czynu ani jego społecznej naganności. Oznacza natomiast respektowanie skutków prawnych, jakie ustawodawca związał z instytucją zatarcia skazania, oraz uznanie, że wykładnia przepisów Prawa farmaceutycznego musi mieścić się w granicach systemowych wyznaczonych przez całe obowiązujące prawo.

16. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylił decyzje Organów obu instancji oraz - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do utrwalenia konstrukcji,

w której historyczne zdarzenie, mimo jego normatywnego wygaśnięcia, wywoływałoby bezterminowy skutek wykluczający w sferze działalności reglamentowanej. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z systemowym znaczeniem instytucji zatarcia skazania oraz z zasadą zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

17. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą

z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl