Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce- Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 17 lutego 2006r. NR I /11/06 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Uchwałą nr I/11/06 z dnia 17 lutego 2006r. Rada Gminy

w Morawicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, uchwaliła opłatę za przyłączenie do wodociągu gminnego: budynków wybudowanych przed oddaniem wodociągu do użytku w wysokości 1800 zł, budynków wybudowanych po oddaniu wodociągu do użytku w wysokości 1200 zł oraz opłatę za przyłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej: budynków wybudowanych przed oddaniem sieci kanalizacyjnej do użytku w wysokości 1800 zł, budynków wybudowanych po oddaniu sieci kanalizacyjnej do użytku w wysokości 1200 zł.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód

i wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że umocowania dla gminy do nałożenia opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie przewiduje ani ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 ust.2 pkt 4 tej ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich.

Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa o gospodarce komunalnej, w szczególności art. 4 ust.1 pkt 2.

W ocenie autora skargi, nie można uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej od wniesienia stosownej opłaty za włączenie przyłącza do sieci, gdyż nakładanie na obywateli obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż została zmieniona na mocy uchwały nr V/52/07 z dnia 28 lutego 2007r., a ta z kolei została uchylona w całości uchwałą nr XLII/406/10 z dnia 29 maja 2010r. Zatem nie jest aktem aktualnie obowiązującego prawa miejscowego. Rada podkreśliła, że kto dokonał podłączenia do sieci zarówno przed jak i po uchyleniu zaskarżonej uchwały, a nie uiścił opłaty - nie może być zobowiązany do jej uiszczenia, gdyż opłata nie może podlegać przymusowemu ściągnięciu na podstawie zaskarżonej uchwały oraz dodała, że uchwała ta została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i nie miała ona cech opłaty przymusowej. Jej celem było ustalenie w sposób urzędowy należności stanowiących ekwiwalent za korzystanie z mienia gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Morawica z dnia 17 lutego 2006r. jest aktem prawa miejscowego.

Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji).

Niewątpliwie niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Morawica. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat

z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.).

W podstawie prawnej uchwały nr I/11/06 wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm.).

Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (a nie wymienionych w pkt 1-14a). Artykuł 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać.

W stanie faktycznym sprawy słusznym jest stanowisko Prokuratora, że żaden

z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej.

Generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy zawiera art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Powyższe upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych

z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165).

Powołane również w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zawierają jedynie ogólne normy określające organ upoważniony do stanowienia aktów prawa miejscowego, formę w jakiej taki akt jest wydawany oraz zasady i tryb ogłaszania takich aktów. Przepisy te nie dotyczą więc w ogóle zagadnienia zarzucanego w skardze.

Druga powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna to art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów

i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższy przepis również nie zawiera upoważnienia ustawowego do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a jedynie daje upoważnienie do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. Mimo, iż wskazuje się w nim na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07).

Nie można również zgodzić się z Radą Gminy w Morawicy, że skoro opłaty ustalone w zaskarżonej uchwale, zostały uchwalone na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, to nie miały one cech opłat przymusowych. Z treści tej uchwały wyraźnie wynika, że warunkiem przyłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej było wniesienie opłaty. Ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata powyższa została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, wprowadzono ją przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i była pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego.

Należy również zauważyć, że powoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na tę podstawę prawną zaskarżonej uchwały wydaje się niezrozumiałe, skoro Rada Gminy w Morawicy podjęła w dniu 29 maja 2010 r. uchwałę Nr XLII/406/10 w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do, podniesionego w odpowiedzi na skargę, argumentu Rady, że sąd administracyjny może orzekać, co do uchylonej uchwały tylko wówczas, gdy uchwała ta może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bo kto dokonał podłączenia do sieci zarówno przed jak i po uchyleniu zaskarżonej uchwały, a nie uiścił opłaty nie może być zobowiązany do jej uiszczenia, to stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Czym innym bowiem jest uchylenie uchwały, czy też utrata przez nią mocy w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą kwestię, a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem różne są przede wszystkim skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Mianowicie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała obowiązywała do 29 maja 2010r., kiedy to uchwała nr XLII/406/10 w całości ją uchyliła, natomiast pkt 2 z § 1 i 2 zaskarżonej uchwały obowiązywał do dnia 28 lutego 2007r., kiedy zostały one skreślone uchwałą nr V/52/07. Tak więc do tego czasu istniał obowiązek ponoszenia opłat i utrata mocy zaskarżonej uchwały nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz.

Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W powołanej przez Radę Gminy w Morawicy uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06 ). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Ponieważ w przytoczonych w zaskarżonej uchwale przepisach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy w Morawicy do podjęcia uchwały ustalającej opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.