III OSK 2919/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-11-14	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1903/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 115 a ust. 1 ust. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1903/19 w sprawie ze skargi X z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalnych poziomów hałasu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Grodziskiego z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz X z siedzibą w G. kwotę 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1903/19, oddalił skargę X z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie dopuszczalnych poziomów hałasu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do Starosty Grodziskiego z pismem z dnia 2 listopada 2018 r. stwierdzającym, że w dniach od 7 do 10 sierpnia 2018 r. przeprowadzono interwencyjne, ciągłe pomiary hałasu emitowanego do środowiska pochodzące z samoobsługowej myjni samochodowej zlokalizowanej w G. na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...], należącej do E. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: X, ul. [...] G. (dalej jako "skarżąca"). W ramach czynności kontrolnych ustalono, że posesja, na której zlokalizowany został punkt pomiarowy, położona jest na terenie zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Wykonane pomiary wykazały przekroczenie dopuszczalnych wartości emisji hałasu (pomiar 7 września 2018 r. - 58,8 dB, przekroczenie o 3,8 dB; pomiar 8 września 2018 r. - 57,1 dB, przekroczenie o 2,1 dB; pomiar 9 września 2018 r. - 58,2 dB, przekroczenie o 3,2 dB) dla terenów usługowo-mieszkaniowych, przy dopuszczalnej wartości emisji hałasu dla tych terenów wynikającej z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) - wynoszącej: L AeqD- 55db.

Decyzją nr [...], z dnia 25 lutego 2019 r. Starosta Grodziski orzekł o ustaleniu dla skarżącej, dopuszczalnego poziomu hałasu, z obiektu myjni samochodowej przy ul. [...] G., przy zastosowaniu wskaźnika hałasu L Aeq d w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową-usługową, zgodnie z ustaleniami przeprowadzonymi w ramach czynności kontrolnych, w wysokości: L Aeq d - 55 dB dla pory dnia (600 - 2200).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że podstawowym materiałem dowodowym uzasadniającym wydanie przez Starostę Grodziskiego zaskarżonej decyzji było: "Sprawozdanie nr [...] z pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń" wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska – dalej: "WIOŚ" w Warszawie, Laboratorium, Pracowania w W. Organ odwoławczy, powołując się jednocześnie na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 112) – dalej: "rozporządzanie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku", wskazał, że dla terenów mieszkaniowo-usługowych w porze dnia, dopuszczalny poziom hałasu nie może przekroczyć 55 dB, podczas gdy z przeprowadzonych pomiarów wynikało, że poziom ten został przekroczony średnio o 2,93 dB + 1dB, co obligowało Starostę Grodziskiego do wydania zaskarżonej decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu

Od ww. decyzji skargę wywiodła skarżąca, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu niespójność z ogólnymi założeniami ochrony środowiska naturalnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało podniesione w niej zarzuty za nietrafne i wniosło o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Bezsporne jest, w ocenie tego Sądu, że nie doszło w toku postępowania przed organami administracji do naruszenia ani przepisów prawa procesowego, ani materialnego. Jak wynika z akt postępowania WIOŚ podjął kontrolę interwencyjną u skarżącej, w toku której w dniach 7-9 września 2018 r., przeprowadzono ciągłe pomiary hałasu emitowanego do środowiska od samoobsługowej myjni samochodowej należącej do skarżącej. W toku kontroli ustalono także, że miejsce działalności emitującej hałas znajduje się na terenie zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Powyższe ustalono na podstawie: faktycznego zagospodarowania terenu oraz informacji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodzisk Mazowiecki (uchwała nr 588/2010 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 3 marca 2010 r. wraz ze zm.), z którego to aktu wynika, że kontrolowany teren jest położony na obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU.1).

Sąd meriti nie podzielił zarzutów strony skarżącej odnoszących się do metodyki wykonania pomiarów hałasu. Kwestię dokonywania takich pomiarów regulują przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U poz. 1542 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie", w szczególności zaś załącznik nr 7 tego rozporządzenia, który określa metodykę referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego. Zważywszy na treść ustaleń zawartych we wskazanych wyżej dokumentach, tj. sprawozdaniu i protokole, w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie ulega wątpliwości, że osoby dokonujące pomiarów nie uchybiły obowiązkowi sporządzenia pomiaru tła akustycznego, gdyż stosowne dane w tym zakresie znajdują się w poszczególnych tabelach odzwierciedlających kolejne pomiary hałasu zawartych m.in. na stronach 2 i 3 sprawozdania oraz 3 i 4 protokołu. Oznacza to, że kwestia hałasu pochodzącego z innych źródeł aniżeli obiekt kontrolowany została uwzględniona w dokonywanych pomiarach prawidłowo, tj. zgodnie z przyjętymi przepisami prawa normami, dlatego formułowane w tym zakresie przez skarżącą zarzuty nie mogły znaleźć uznania Sądu. Nadto dokonane pomiary zostały wykonane przez specjalistów, przeprowadzono je przy użyciu certyfikowanego i skalibrowanego urządzenia mierniczego, a opracował je następnie podmiot uprawniony (akredytowany), tj. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie, Laboratorium, Pracownia w W. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji nie miał jakichkolwiek podstaw do kwestionowania prawidłowości przedstawionych pomiarów, które następnie stały się podstawą wydanej wobec skarżącej decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż zostały one przeprowadzone z poszanowaniem wszelkich odnoszących się do tego reguł prawnych. Skarżąca nie przedstawiła ponadto żadnych dowodów na poparcie jej twierdzeń o rzekomych nieprawidłowościach w powyższym zakresie, a zatem sformułowane przez nią zarzuty mogą wobec zebranego materiału dowodowego stanowić jedynie polemikę z niekorzystnymi dla strony ustaleniami, jakie z tego materiału wynikają, co jednak nie podważa w żadnym razie jego mocy dowodowej.

Sąd meriti zwrócił uwagę, że adekwatny dopuszczalny poziom hałasu w niniejszej sprawie należało wyznaczyć zgodnie z pkt 3 lit. d tabeli zawartej w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, tj. dla terenów mieszkalo-usługowych, gdyż o takim przeznaczeniu terenu przesądza treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla pozostałych obiektów i działalności będącej źródłem hałasu, a nie jak oczekiwałaby tego skarżąca – dla dróg lub linii kolejowych. Sąd pierwszej instancji zauważył bowiem, że wartości odnoszące się do ostatniej z wymienionych kategorii dotyczą konkretnej grupy źródeł hałasu, do której nie zalicza się kontrolowana myjnia. Jakkolwiek zatem przedstawione przez skarżącą oczekiwania, co do określenia dopuszczalnego poziomu hałasu na poziomie 65 dB można zrozumieć, gdyż świadczyłyby o jego nieprzekroczeniu przez obiekt należący do skarżącej, to jednak interpretacja taka nie znajduje uzasadnienia w treści postanowień ww. rozporządzenia. Organy zasadnie przyjęły więc, że dopuszczalny poziom hałasu w niniejszej sprawie wynosi 55 dB, a zatem – w świetle przytoczonych wcześniej pomiarów – został przekroczony w kolejnych badanych dniach o: 3,8 dB, 2,1 dB oraz 3,2 dB.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", wniesiona skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X z siedzibą w G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 115a ust. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) - dalej: "POŚ" - polegający na ich błędnej wykładni i uznanie, że decyzja wydawana na podstawie art. 115a ust. 1 może być wydana, co do samej czynności faktycznej jaką jest mycie samochodów, podczas gdy prawidłowa analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja taka może być wydawana w przypadku stwierdzenia istnienia poza zakładem w wyniku jego działalności, przekroczenia norm hałasu;

2) art. 115, art. 115a ust. 3, art. 114 ust. 2 w związku z § 1 pkt 1 lit a), f) i pkt 2) rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, polegający na ich błędnej wykładni i uznaniu, że art. 113 ust. 2 pkt 1 POŚ określa tereny które podlegają ochronie akustycznej, podczas gdy prawidłowa analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przepis ten określa rodzaje terenów natomiast określenie terenów, na które oddziaływać ma zakład następuje w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 113 ust. 1 POŚ, które Sąd pominął w ocenie prawnej zaskarżonej decyzji, natomiast § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku odnoszą się do celów mieszkaniowo - usługowych na terenach mieszkaniowo – usługowych, a gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie terenu winno nastąpić dla przeważającego terenu, co Sąd pierwszej instancji pominął;

II. przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie art. 50 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6) P.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 115a ust. 1 i ust. 3 POŚ w związku z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w skutek nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych do przeprowadzenia dowodów w celu ustalenia terenu przeważającego, w szczególności, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie funkcjonuje tzw. baza samochodowa PKS (autobusów i samochodów ciężarowych), których to okoliczności bezpośrednio dotyczących sprawy zbadania Sąd zaniechał, zaś sposób eksploatacji sąsiednich terenów jest zbliżony do sposobu eksploatacji terenu, na którym znajduje się zakład skarżącej, a oczywistym jest że samochody i autobusy również są poddawane myciu, która to czynność została uznana za źródło hałasu, a nadto nie zawarcie w ocenie prawnej przez Sąd decyzji organu tej okoliczności mimo wskazywania przez skarżącą tej okoliczności jak też wpływu hałasu z uczęszczanej drogi wojewódzkiej, a tym samym pozostawienie bez oceny Sądu nie zawarcie w zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co doprowadziło do błędnej oceny zaskarżonej decyzji i orzeczenia o oddaleniu skargi, w sytuacji przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji były nie działania zakładu w rozumieniu przepisów POŚ a czynności faktyczne, które następnie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za tożsame z działalnością skarżącej, co winno doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i bezkrytyczne przyjęcie w tym zakresie ustaleń faktycznych organów administracji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.

Pismem z dnia 13 lutego 2020 r., w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 115, art. 115a ust. 3, art. 114 ust. 2 POŚ w zw. z § 1 pkt 1 lit a), f) i pkt 2) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku polegający na ich błędnej wykładni i uznaniu, że art 113 ust. 2 pkt 1 POŚ określa tereny, które podlegają ochronie akustycznej, podczas gdy prawidłowa analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przepis ten określa rodzaje terenów, natomiast określenie terenów, na które oddziaływać ma zakład następuje w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 113 ust. 1 POŚ, które Sąd pominął w ocenie prawnej zaskarżonej decyzji, natomiast § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku odnoszą się do celów mieszkaniowo - usługowych na terenach mieszkaniowo – usługowych, a gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie terenu winno nastąpić dla przeważającego terenu, co Sąd I instancji pominął i odniósł się do ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 115a ust. 3 i art. 115 w związku z art. 114 ust. 2 POŚ oraz art. 9 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), na skutek ich błędnej wykładni i uznaniu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium) jest aktem prawa miejscowego, który wiąże organy i inne podmioty na danym obszarze, a następnie pominięcie i nieuwzględnienie w analizie przepisów, że organ oceniając czy teren należy do danego rodzaju terenów winien odnieść do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, a także przeanalizować, który z terenów jest przeważający, co Sąd pierwszej instancji zaniechał i wprost odniósł się do błędnych ustaleń organów, które ograniczyły się jedynie do wymieniania określonych terenów sąsiadujących z terenem badanym, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia;

- art. 115a ust. 1 POŚ w związku z pkt II.1 ppkt 4 załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2019 poz. 2286 ze zm.) na skutek nierozważenia, czy organy prawidłowo ustaliły tło akustyczne jeżeli ten istotny element badania poziomu hałasu nie został ujęty w sprawozdaniu z pomiarów a jedynie lakonicznie stwierdzony w notatce podmiotu dokonującego pomiarów, co doprowadziło do błędnego uznania, że pomiar był zgodny z normami rozporządzenia wskazanymi w Załączniku nr 7 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody.

W związku z podniesionymi zarzutami i wskazanymi naruszeniami w skardze kasacyjnej i uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie dodatkowo uzasadniła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia była kwestia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, pochodzącego z samoobsługowej myjni samochodowej należącej do skarżącej kasacyjnie. Zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 112 POŚ ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Zgodnie z art. 115a ust. 1 POŚ w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Na podstawie art. 112a pkt 2 POŚ wskaźniki hałasu LAeq D lub LAeq N to wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby: LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00), LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00). W decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 POŚ). Decyzji nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą. Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 POŚ zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone zostały w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, z rozróżnieniem przeznaczenia terenów. Określenia rodzaju terenów (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), dokonują właściwe organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (art. 115 POŚ).

Przepis art. 114 ust. 1 POŚ przewiduje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 POŚ, a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W art. 114 ust. 2 POŚ wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 POŚ ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 POŚ, a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 POŚ nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziałuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 POŚ, z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 POŚ. W tym celu organy powinny ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1028/11 stwierdził, że: "Przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas, jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu".

Zakład skarżącej położony jest na obszarze aktualnie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle treści art. 115 POŚ obowiązkiem organów było więc ustalenie, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1 POŚ, na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.

Pomiary zostały przeprowadzone przez niezależny od organów i skarżącej wyspecjalizowany podmiot jakim jest WIOŚ. Podstawowym materiałem dowodowym uzasadniającym wydanie przez Starostę Grodziskiego decyzji było "Sprawozdanie nr [...] z pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń" wykonane przez WIOŚ w Warszawie, Laboratorium, Pracowania w W, szczegółowo omawiające treść tych pomiarów oraz metodykę ich wykonania, jak również płynące z tego dokumentu wnioski odnośnie do kwestii przekroczenia poziomu dopuszczalnego hałasu. Dokonując przedmiotowych pomiarów poziomu hałasu, nie dokonano jednak pomiaru tła akustycznego. Nie uwzględniono bowiem w tych pomiarach wpływu bazy TIR-ów, stacji benzynowej, taboru samochodowego PKS, składnicy złomu oraz lądowiska helikopterów sanitarnych, jak również sąsiedniej drogi wojewódzkiej. Odnosząc się do kwestii znajdowania się w pobliżu zakładu innych źródeł hałasu wskazać należy, że fakt ich występowania był przez skarżącą kwestionowany. Jednak z akt sprawy wynika, że emitowany przez nie hałas nie został uwzględniony w przeprowadzonych badaniach pomiaru hałasu, poprzez uwzględnienie hałasu tła akustycznego.

Zasadny jest zarzut uznania, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem, który wiąże organy i inne podmioty na danym obszarze, a następnie pominięcie i nieuwzględnienie w analizie przepisów, że organ oceniając, czy teren należy do danego rodzaju terenów winien odnieść do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, a także przeanalizować, który z terenów jest przeważający.

Przepis art. 115 POŚ jednoznacznie określa, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, do jakiego rodzaju terenu należą analizowane tereny właściwe organy dokonują na podstawie ich faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania, a nie na podstawie postanowień studium. Ustawodawca nie przewidział przypadku, w którym studium byłoby podstawą oceny do jakiego rodzaju terenów należy analizowany teren w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Odnosząc się do żądań skarżącej dotyczącej uzupełnienia postępowania dowodowego, NSA pragnie podkreślić, że przepisy K.p.a. wyraźnie formułują standardy obiektywnego, wyczerpującego i całościowego badania sprawy administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Przepis art. 80 K.p.a. stanowi jednoznacznie, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Należy podzielić zarzut skargi, że w skutek nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych do przeprowadzenia dowodów, w celu ustalenia terenu przeważającego, doszło do błędnej oceny zaskarżonej decyzji i w konsekwencji orzeczenia o oddaleniu skargi.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zarówno uwadze organów, jak i Sądu Wojewódzkiego, umknął fakt, że aby prawidłowo ustalić w rozumieniu art. 115 faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów sąsiednich dla zakładu skarżącej, zadaniem organów było w pierwszej kolejności ustalenie obszaru objętego ochroną akustyczną. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie wyznaczyły - a w każdym razie nie wynika to z akt sprawy - obszaru analizowanego. Ogólnikowo posługiwały się pojęciem przedmiotowego obszaru jako: "terenie zabudowy usługowo-mieszkaniowej", nie precyzując konkretnie, o jaki obszar chodzi. Organy nie wskazały granic analizowanego obszaru, ani poprzez wymienienie numerów działek, które on obejmuje, ani w inny sposób (np. poprzez wskazanie ulic lub dróg zamykających ten obszar). Tym samym organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Jak już wspomniano dokonanie oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na danym obszarze w rozumieniu art. 115 POŚ dotyczy tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Logicznym i niezbędnym jest więc wyznaczenie granic takiego obszaru. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 2 października 2012 r., o sygn. II OSK 1028/11 (LEX nr 1234109). Dopiero bowiem zakreślenie granic takiego obszaru daje możliwość dokonania oceny, czy występują na nim tereny określone w art. 113 ust. 2 POŚ, względnie jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art. 114 POŚ. Brak określenia granic tego obszaru powoduje, że nie można prawidłowo ustalić jakie tereny na nim występują i jakie tereny na nim przeważają.

Mając na uwadze, że organy administracji nie wyznaczyły obszaru analizowanego, a Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tej kwestii, NSA uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2019 r., nr [...] i decyzję Starosty Grodziskiego z dnia 25 lutego 2019 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę związane będą wskazaną wyżej wykładnią. W pierwszej kolejności wyznaczą obszar analizowany w celu ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu sąsiedniego w stosunku do przedmiotowego zakładu skarżącej. Prócz tego rozważą konieczność ponownego przeprowadzenia pomiaru poziomu hałasu w otoczeniu zakładu skarżącej.