I OSK 562/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-07-17	
Data wpływu	2013-03-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Gd 79/12	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art.184, art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art.3 § 2 pkt 4 w zw. z art.149 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art.13 ust 1 i art. 13 ust.2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 79/12 w sprawie ze skargi Redakcji [...] na bezczynność Burmistrza Gminy K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 79/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Burmistrza K. do załatwienia w terminie

14 dni od otrzymania odpisu tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku Redakcji [...] z [...] sierpnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej kosztorysowej wartości inwestycji (punkt 3 wniosku) oraz cen zaproponowanych przez oferentów – "[...]" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w M., Przedsiębiorstwo [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w K. oraz [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Burmistrzowi K. grzywnę w kwocie 1000 zł; w pozostałym zakresie oddalił skargę oraz zasądził od Burmistrza K. na rzecz skarżącej Redakcji [...] kwotę 100 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

[...] sierpnia 2012 r. Redakcja [...] zwróciła się do Burmistrza K. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej planowanej inwestycji polegającej na budowie promenady pieszo-rowerowej nad Jeziorem K. Dziennikarz ww. Redakcji - B. G. wskazując, że według jego wiedzy przetarg na realizację tego zadania został unieważniony, zawarł swoje żądanie w następujących pytaniach:

"1. Czy rzeczywiście ww. przetarg został unieważniony?

2. Jeśli tak, jakie przyczyny o tym zadecydowały?

3. Jaka jest kosztorysowa wartość omawianej inwestycji?

4. Jaką kwotę samorząd zarezerwował w budżecie na jej realizację (bez uzyskanego dofinansowania w kwocie 900.000 zł)?

5. Ile wpłynęło ofert i na jaką kwotę (Proszę o pełną listę branych pod uwagę ofert wraz z proponowanymi cenami)?

6. Czy w tej sytuacji spodziewać się należy kolejnego przetargu?

7. Czy gmina przewiduje jakiekolwiek zmiany w budżecie mające związek z tą inwestycją, w sytuacji, gdyby także oferty w ewentualnym kolejnym przetargu znacznie przewyższyły zarezerwowane obecnie środki?

8. Czy istnieje zagrożenia wycofania się bądź odroczenia realizacji tego zadania z powodu ww. przyczyn (brak wystarczających środków)?

9. Czy samorząd starać będzie się o dodatkowe, poza otrzymanym już dofinansowaniem, środki zewnętrzne na realizację zadania?"

[...] sierpnia 2012 r. Burmistrz K. poinformował wnioskodawcę, że odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej (w skrócie BIP) – www.przetragi.[...].pl. Ponadto podał, że kwota, jaką samorząd zarezerwował w budżecie na realizację inwestycji umieszczona została w informacji Wieloletniego Planu Inwestycyjnego w BIP. Wskazał też, że w tej sytuacji należy spodziewać się kolejnego przetargu oraz jak najszybszej realizacji inwestycji oraz że samorząd podpisał już umowy na dofinansowanie tego zadania.

Kolejnym pismem z [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawca ponowił żądanie, zwracając uwagę, że nie uzyskał odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku. Wnosząc o uzupełnienie odpowiedzi przedstawił swoje żądanie w formie następujących pytań:

"- Jaka jest kosztorysowa wartość omawianej inwestycji? (zapewne sporządzany był kosztorys inwestorski lub jakikolwiek inny dokument określający szacunkową wartość tego zadania).

- Czy gmina przewiduje jakiekolwiek zmiany w budżecie mające związek z tą inwestycją, w sytuacji, gdyby także oferty w ewentualnym kolejnym przetargu znacznie przewyższały zarezerwowane obecnie środki? (np. tak jak miało to miejsce choćby w przypadku Skate Parku przy ul. C.).

- Czy istnieje realne zagrożenie wycofania się bądź odroczenia realizacji tego zadania (np. na przyszły rok) z powodu ww. przyczyn (brak wystarczających środków)?"

W odpowiedzi na powyższe pismem z 21 sierpnia 2012 r. Burmistrz K. poinformował wnioskodawcę, że Gmina K. jest na etapie postępowania przetargowego, zaś szczegóły znajdują w BIP Urzędu Miejskiego w K.

7 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Redakcji [...] (podpisana przez redaktora naczelnego portalu - B. K.) na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W skardze wskazano, że Burmistrz K. nie udzielił informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Strona skarżąca wniosła ponadto o wymierzenie Burmistrzowi K. grzywny za przewlekłość w załatwieniu sprawy, zobowiązanie Burmistrza K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że dziennikarz portalu złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący sprawy publicznej - inwestycji polegającej na budowie promenady pieszo-rowerowej nad Jeziorem K. Żądane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą spraw publicznych oraz zamierzeń i planów władz związanych z tymi sprawami. Zdaniem strony skarżącej, pismo organu zawiera odpowiedzi na wybrane pytania i wskazuje miejsca, gdzie wnioskodawca ma samodzielnie szukać informacji, przy czym część pytań została całkowicie pominięta. Brak odpowiedzi na część pytań oraz udzielenie odpowiedzi, że jakieś informacje zostały opublikowane na stronach internetowych, bez podania pełnych adresów internetowych stron i bez wskazania, które konkretne informacje znajdują się na wskazanych stronach internetowych, stanowi w rzeczywistości odmowę udzielenia informacji i powoduje pozostawanie Burmistrza K. w bezczynności. Nakazanie udostępnienia informacji, ukaranie grzywną organu oraz nakazanie mu ukarania podległych pracowników, którzy celowo utrudniają dostęp do informacji publicznej, jest zatem w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że przetarg na realizację inwestycji, której dotyczył wniosek o udzielenie informacji publicznej, został ogłoszony w BIP

29 czerwca 2012 r. Natomiast informacja o unieważnieniu postępowania została zamieszczona 2 sierpnia 2012 r. O tym fakcie pismem z [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawca został poinformowany. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że kwota przeznaczona na tę inwestycję znajduje się w uchwale budżetowej i wieloletnim planie inwestycyjnym, które są zamieszczone na stronie BIP. W tym samym piśmie udzielono informacji o ogłoszeniu kolejnego przetargu i podpisaniu umowy na dofinansowanie tej inwestycji ze środków zewnętrznych. W związku z ponowieniem wniosku organ, pismem z [...] sierpnia 2012 r., udzielił odpowiedzi, że szczegóły sprawy znajdują się w BIP.

Organ stwierdził nadto, że B. K. nie ma legitymacji czynnej do złożenia skargi i w związku z tym skarga powinna zostać odrzucona (lub ewentualnie oddalona). Wniosek o udzielenie informacji publicznej składał bowiem B. G., który jest jednym z dziennikarzy publikujących na [...]. Skargę zaś wniósł inny podmiot - B. K., redaktor naczelny [...]. W przepisach ustawy Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) brak wskazania szczególnego uprawnienia redaktora naczelnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w tym zakresie. Uprawnienie to wynika z art. 4 Prawa prasowego, jednak zakres podmiotowy tego przepisu dotyczy przedsiębiorców i podmiotów, które nie zostały zaliczone do sektora finansów publicznych oraz nie działają w celu osiągnięcia zysku.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, organ stwierdził, że nie są one zasadne. W przedmiotowej sprawie informacje, o których udostępnienie wnosił B. G., zostały zamieszczone w BIP, a na ponowne zapytanie z [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawca otrzymał odpowiedź [...] sierpnia 2012 r.

W piśmie z 16 listopada 2012 r. strona skarżąca podała, że B. G., występując z wnioskiem, działał w imieniu skarżącej Redakcji [...], zaś redaktor naczelny jest uprawniony do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym za określoną redakcję. Stwierdziła nadto, że mylne jest stanowisko organu o braku obowiązku udostępniania informacji na wniosek ze względu na opublikowanie informacji w BIP. Wskazana przez organ strona "www.przetargi.[...].pl" nie jest bowiem Biuletynem Informacji Publicznej, a zakładając nawet, że jest takim biuletynem, to nie znajdują się na niej odpowiedzi na wszystkie zadane pytania, to jest: jak jest wartość kosztorysowa inwestycji oraz na jaką kwotę opiewały wszystkie złożone oferty. Na podanych przez organ stronach nie znajdują się także odpowiedzi na pytania dotyczące zamierzeń władzy, które niewątpliwie stanowią informację publiczną (pkt 7, 8 i 9 wniosku z [...] sierpnia 2012 r.). Ponadto Burmistrz K. całkowicie zignorował ponowne wezwanie o udzielenie informacji skierowane do niego [...] sierpnia 2012 r.

Strona skarżąca, precyzując żądanie skargi, na rozprawie 21 listopada 2012 r., wskazała, że skarga dotyczy bezczynności organu polegającej na braku odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 3, 5, 7, 8 i 9 pisma Redakcji z [...] sierpnia 2012 r., przy czym odnośnie punktu 5 sprecyzowała, że chodzi o to, że Redakcja nie uzyskała informacji odnośnie kwot, na jakie były złożone oferty. Poparła także skargę o ukaranie Burmistrza grzywną, ponieważ nadal nie uzyskała żądanej informacji.

Pełnomocnik organu oświadczył natomiast, że informacje o przetargach znajdują się w BIP, a dodatkowo - dla ułatwienia dostępu do informacji o przetargach, Gmina prowadzi odrębną stronę internetową o przetargach www.przetargi.[...].pl. Również środki przeznaczone na tę inwestycję zostały podane w BIP.

5 grudnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca Redakcja jest czynnie legitymowana do wniesienia skargi. W art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) jest mowa o prawie dostępu prasy do informacji publicznej. Skoro prasa ma zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to w przypadku, gdy jest to jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, musi być określona osoba fizyczna lub osoby fizyczne, które będą za tą jednostkę organizacyjną działały. Z art. 7 ust. 2 pkt 8 Prawa prasowego wynika, że jednostką organizującą proces przygotowywania materiałów do publikacji w prasie jest redakcja. Redakcja jest zatem podstawową jednostką organizacyjną prasy. Z kolei redakcją, zgodnie z art. art. 25 ust. 1 Prawa prasowego, kieruje redaktor naczelny. Redaktor naczelny redakcji jest zatem uprawniony do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym za określoną redakcję.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie strona skarżąca w skardze oraz późniejszych pismach była oznaczana jako "B. K. redaktor naczelny Portal [...].info", przy czym w treści skargi B. K. wskazywał, że działa w imieniu [...]. Również z przytoczonych na uzasadnienie skargi okoliczności faktycznych wynikało, iż żądanie nie jest związane z prywatną działalnością B. K., lecz z pełnioną przez niego funkcją redaktora naczelnego [...]. Do Burmistrza K. o udostępnienie informacji publicznej zwracał się nie B. K., lecz dziennikarz Redakcji Portalu B. G. Z okoliczności faktycznych sprawy wynikało jednocześnie, że B. G. nie występował do Burmistrza K. we własnym imieniu, lecz w imieniu [...]. Sąd uznał zatem, że skarżącym w niniejszej sprawie jest Redakcja [...], w imieniu której działa jej redaktor naczelny B. K., a skarga dotyczy bezczynności Burmistrza K. w zakresie żądania skierowanego do tego organu przez Redakcję [...] w osobie jednego z jej dziennikarzy, B. G.

Rozpoznając merytorycznie przedmiotową sprawę, Sąd I instancji, w odniesieniu do zakresu żądania skargi, który został sprecyzowany przez skarżącą Redakcję na rozprawie, uznał, że jedynie informacja objęta pytaniami zawartym w punktach 3 i 5 wniosku stanowi informację publiczną, zaś informacja ujęta w punktach 7, 8 i 9 nie stanowi informacji publicznej.

Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium wyłącza obowiązek jej udostępniania na wniosek zainteresowanego. Struktura stron Biuletynu Informacji Publicznej została określona w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68).

W ocenie Sądu I instancji strona podmiotowa Biuletynu Informacji Publicznej Gminy K., dostępna pod adresem http://www.bip. [...].pl, spełnia wymogi powyższego rozporządzenia co do struktury. Zawiera w szczególności menu przedmiotowe. W tymże menu przedmiotowym znajduje się odnośnik "Przetargi", którego uruchomienie powoduje automatyczne otwarcie strony o adresie "przetargi.[...].pl". Taki sposób udostępnienia informacji publicznej Sąd uznał za prawidłowy oraz dopuszczalny na gruncie postanowień ustawy oraz ww. rozporządzenia. Podkreślił, że sposób ten nie stanowi jakiegokolwiek utrudnienia w dotarciu do informacji o przetargach organizowanych przez Gminę K. Jednocześnie wskazał, że nie istnieje wymóg, aby informacje publiczne udostępniane w BIP nie mogły być zamieszczone na stronach sieci teleinformatycznej o odrębnym adresie, a jedynie w ramach adresu BIP, jeżeli istnieje mechanizm automatycznego przejścia ze strony BIP do strony zawierającej określone dane. Zdaniem Sądu I instancji strona "www.przetargi.[...].pl" stanowi element strony Biuletynu Informacji Publicznej, skoro na stronie Biuletynu został zamieszczony odnośnik do tej strony.

Uwzględniając powyższe Sąd przeanalizował zapisy znajdujące się na ww. stronie internetowej i stwierdził, że na stronie BIP Gminy K., w tym na stronie "przetargi. [...].pl", nie została zawarta informacja dotycząca kosztorysowej wartości inwestycji objętej zamówieniem publicznym pn. "Budowa małej infrastruktury turystycznej nad Jeziorem K. w K.". Z kolei w informacji o unieważnieniu postępowania o udzielenie ww. zamówienia publicznego wskazano ilość ofert złożonych w ramach tego postępowania (sześć ofert), jednak nie podano cen zaoferowanych przez wszystkich oferentów (ujawniono ceny zaoferowane przez trzech oferentów). Ceny nie wskazano w odniesieniu do oferentów: "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M., Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku. Informacje te stanowią informację publiczną, której udostępnienia żądała skarżącą Redakcja. Skoro Burmistrz K. nie udzielił skarżącej Redakcji informacji dotyczącej kosztorysowej wartości inwestycji, a także co do cen proponowanych przez wszystkich oferentów, jednocześnie nie umieszczając tej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, do którego odesłał wnioskodawcę w odpowiedzi na wniosek, to Sąd uznał skargę za zasadną w powyższym zakresie. Burmistrz K. pozostaje bowiem w bezczynności w zakresie udzielenia ww. informacji.

Sąd I instancji stwierdził również, że bezczynność Burmistrza K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż trwa już ponad 4 miesiące. Ponadto za bezzasadne i rażąco naruszające zasady udostępniania informacji publicznej uznał odsyłanie wnioskodawcy do Biuletynu Informacji Publicznej w sytuacji, gdy w biuletynie tym brak ww. informacji. Zdaniem Sądu I instancji powyższe działanie organu nie świadczy o tym, że czynił on starania w udzieleniu żądanej informacji publicznej, wręcz przeciwnie, jego działania utrudniały realizację uprawnienia strony skarżącej do bezzwłocznego uzyskania informacji publicznej lub innego przewidzianego ustawą sposobu załatwienia wniosku.

Wymierzając grzywnę Sąd wziął również pod uwagę, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Burmistrz K. nie rozstrzygnął w całości wniosku strony skarżącej w sposób przewidziany w ustawie, a jego działania skutkują nieuzasadnionym utrudnieniem realizacji prawa strony skarżącej do informacji publicznej, ponieważ wprowadzają w błąd co do okoliczności udostępnienia żądanych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. W ocenie Sądu działania Burmistrza K. w przedmiotowej sprawie uniemożliwiają skarżącej Redakcji realizację powierzonych prasie zadań. Wysokość grzywny Sąd ustalił na 1000 zł, a więc w dolnych jej granicach, ponieważ bezczynność organu nie dotyczyła całego żądanie strony, a jedynie jego niewielkiej części.

Sąd I instancji stwierdził, że w pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Burmistrz K. nie był bowiem obowiązany do udzielenia informacji odnośnie kwot, na jakie były złożone pozostałe oferty w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, którego dotyczył wniosek, gdyż informacja w tym zakresie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, którego elementem jest strona o adresie "przetargi.[...].pl", do której prowadzi odnośnik umieszczony na stronie www.bip.K.y.pl.

Odnośnie żądań zawartych w pytaniach zawartych w punktach 7, 8 i 9 wniosku Sąd stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji w jej rozumieniu, a więc o faktach i danych istniejących w chwili jej udzielania, a zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pytania o zamierzenia organów mogą dotyczyć jedynie polityki zagranicznej i wewnętrznej oraz odnosić się do zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej, projektowania aktów normatywnych oraz programów w zakresie realizacji zadań publicznych, nie zaś zamierzeń odnoszących się do wszelkich przyszłych działań organu W związku z powyższym stwierdził, że żądana w ww. punktach pisma skarżącej Redakcji informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji brak było podstaw do postawienia Burmistrzowi K. zarzutu pozostawania w prawnej bezczynności i uwzględnienia skargi w tym zakresie.

Odnosząc się ponadto do zawartego w skardze żądania zobowiązania Burmistrza K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a., Sąd zważył, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje rozwiązań pozwalających sądowi administracyjnemu na wydanie takiego orzeczenia. Wskazał ponadto, że co do zasady odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, została uregulowana w art. 38 K.p.a., zatem w tym zakresie żądanie należało uznać za bezzasadne.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Burmistrza K., w której wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie zachodzi konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi na bezczynność. Wniósł także o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjne zarzucił, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w zw. z art. 149 §1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż informacje zawarte na stronie internetowej przetargi. [...].pl nie zawierają wszystkich treści objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanym przez redakcję [...], co z kolei oznacza, że organ znalazł się w zwłoce co do obowiązku udostępnienia części owych informacji (co do wartości kosztorysowej inwestycji i cen zaproponowanych przez oferentów). W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 3 §2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 §1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż Burmistrz K. dopuścił się rażącego naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym odsyłaniu wnioskodawcy do Biuletynu Informacji Publicznej, gdy w biuletynie tym brak stosownych informacji, w sytuacji gdy nie doszło do rażącego naruszenia prawa ze strony Burmistrza K..

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie stwierdził brak niektórych informacji objętych wnioskiem redakcji na stronie BIP. Na stronie internetowej BIP: http://przetargi.[...].pl nie wskazano wprawdzie kwotowo cen zaoferowanych przez wszystkich oferentów, ale wysokość tych cen jednoznacznie wynika z informacji zawartych na ww. stronie internetowej. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że dane na temat oferowanych cen można uzyskać w sposób pośredni. Wskazał, że skoro oferty oceniane były jedynie przez pryzmat ceny (kryterium cena - 100%), zaś najkorzystniejsza oferta wynosiła 2.648.403,00 zł, to można obliczyć jakie ceny zaoferowali oferenci, którzy uzyskali ocenę na poziomie 79,84%, 71,83% czy też 87,35%. Dlatego też organ stwierdził, że nie miał obowiązku udzielenia informacji publicznej w tym względzie, skoro stosowna informacja figuruje na stronie internetowej BIP i informacja ta odpowiada treści przepisu art. 92 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. 8 czerwca 2010 r. Dz. U. Nr 113, poz. 759). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nawet gdyby za słuszne przyjąć ustalenie WSA w Gdańsku, iż na właściwej stronie BIP nie znajdują się wszystkie informacje, których udzielenia żądał wnioskodawca, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy mogłoby doprowadzić jedynie do stwierdzenia naruszenia prawa nie mającego charakteru rażącego. Kasator stwierdził, że istotny wpływ na ustalenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa ma jego skala, oczywistość i niewątpliwość. Ustalenie marginalnego naruszenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie powinno skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa i wymierzeniem organowi grzywny.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Podniósł, iż Sąd pominął okoliczność, iż wnioskodawca każdorazowo otrzymywał niezwłoczną, szeroką i wyczerpującą odpowiedź ze strony organu.

Wskazał również, że skoro Sąd I instancji stwierdził zaniechanie udzielenia informacji odnośnie kosztorysowej wartości inwestycji oraz cen zaproponowanych przez oferentów, a więc naruszenie prawa dotyczyło drobnego wycinka żądań wnioskodawcy, to nie można stwierdzić jego oczywistego i rażącego charakteru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powołanej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wskazanym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zatem sprawa ta mogła zostać rozpoznana tylko w granicach zakreślonych zarzutami złożonego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty z obu podstaw sprowadzają się w istocie do kwestionowania oceny okoliczności faktycznych sprawy dokonanej przez Sąd I instancji, polegającej na przyjęciu, że Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w K. nie zawiera wszystkich informacji objętych wnioskiem [...] o udostępnienie informacji publicznej i w konsekwencji na uznaniu, że Burmistrz K. jest w zwłoce, a zwłoka ta ma charakter kwalifikowany, gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach wyznaczonych przytoczonymi podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz 1198, ze zm., powoływana dalej jako u.d.i.p) dostęp do informacji o sprawach publicznych (informacji publicznej) przysługuje każdemu na zasadach przewidzianych w tej ustawie (prawo do informacji publicznej). Wyjątkiem są przypadki wymienione w przepisie art. 5 ustawy, zgodnie z którymi dostęp jest ograniczony np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych, jak też w innych sytuacjach przewidzianych w kolejnych ustępach tego przepisu.

Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej, o ile są w posiadaniu żądanych informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Do organów tych należy z pewnością wójt gminy, jako organ władzy samorządowej.

Niewątpliwie intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tej materii i to w sposób maksymalnie możliwy, albowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasadny jawności życia publicznego.

Ustawa o dostępie informacji publicznej precyzyjnie reguluje sposoby postępowania przy udzielaniu informacji publicznej. Między innymi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. określa, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralny repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Oznacza to, że udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 14 ust 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przepis ten stosuje się bowiem wówczas, gdy informacja publiczna jest udostępniona na wniosek, a to zaś jest możliwe jedynie wówczas, na co wskazano powyżej, gdy wnioskowana informacja nie została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej.

W przypadku złożenia wniosku, podmiot do którego wniosek ten został skierowany, zobowiązany jest zawiadomić wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowanego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje. Na podkreślenie zasługuje jednakże, że wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony Biuletynu Informacji Publicznej, jako jej źródła, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) do przedmiotu i zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc zawierają wszystkie dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (por. wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 844/10 i z 3 stycznia 2013 r., I OSK 2244/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - Sąd I instancji ustalił stan faktyczny sprawy w sposób prawidłowy. Sąd przyjął, że Redakcja [...] nie otrzymała wnioskowanej informacji w części dotyczącej kosztorysowej wartości inwestycji oraz cen zaproponowanych przez oferentów – [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w M., Przedsiębiorstwo [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w K. oraz [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku. Z ustaleń Sądu meriti wynika, że na stronie BIP Gminy [...], w tym na stronie "przetargi.[...].pl" która – jak uznał Sąd Wojewódzki - stanowi element strony Biuletynu Informacji Publicznej, nie została zawarta informacja dotycząca kosztorysowej wartości inwestycji objętej zamówieniem publicznym "Budowa małej infrastruktury turystycznej nad Jeziorem K. w K.". Ustalenia te nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane, w szczególności skarżący kasacyjnie nie podał, że informacja w powyższym zakresie została w BIP zamieszczona i nie wskazał adresu konkretnej strony internetowej BiP, na której informacja ta miałaby się znajdować.

Adres strony internetowej BIP został natomiast podany wnioskującemu Portalowi jako zawierający informacje o cenach zaoferowanych przez poszczególnych oferentów biorących udział w przetargu na ww. inwestycję. Na stronie tej, na co zwrócił uwagę sam kasator, nie wskazano jednak cen zaoferowanych przez wszystkich oferentów. W kryterium "cena" podano natomiast liczbę punktów przyznanych oferentom. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, skoro oferty oceniane były jedynie przez pryzmat ceny (kryterium ceny - 100%) i znana była cena najkorzystniejszej oferty, to możliwe było obliczenie jakie ceny zaoferowali pozostali oferenci

Zaproponowana przez kasatora metoda uzyskiwania cen w sposób pośredni, nie może być jednak uznana za realizującą wymóg udostępnienia informacji publicznej poprzez umieszczanie jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Wymagałaby ona bowiem wytworzenia danych końcowych na podstawie danych cząstkowych w sytuacji, gdy nieznana jest metoda zastosowana przez organ do wyliczenia punktów przyznanych poszczególnym ofertom. Możliwych do zastosowania metod jest kilka. Tylko przy założeniu, że liczba punktów jest odwrotnie proporcjonalna do ceny danej oferty, można wyliczyć tę cenę na podstawie znanej liczby punktów i ujawnionej ceny minimalnej. Przy poczynieniu innych założeń uzyskana cena z tej samej liczby punktów i ceny minimalnej może być różna. Skoro zatem nie jest wiadoma metoda wyliczenia punktów, to nie jest możliwe wyliczenie cen z poszczególnych ofert w oparciu o przyznaną im liczbę punktów.

Wskazać jednakże należy, że nawet w sytuacji gdyby metoda ta była znana, to organ obowiązany do udostępnienia informacji, w celu realizacji wniosku [...], nie powinien odsyłać wnioskującego do pozyskania informacji ze stron Biuletynu Informacji Publicznej, albowiem informacje tam umieszczone nie odnoszą się wprost i konkretnie do meritum żądania. W Biuletynie nie ma danych istotnych z punktu widzenia pytającego. Wniosek z [...] sierpnia 2012 w pkt 5 jest jednoznaczny – wnioskujący prosi o pełną listę branych pod uwagę ofert wraz z proponowanymi cenami. Chce zatem poznać ceny zawarte w poszczególnych ofertach złożonych w postępowaniu przetargowym, a nie liczbę punktów przyznaną podmiotom startującym w tym postępowaniu. Udostępniona informacja jest zatem w rzeczywistości inną niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca.

Uwzględnienie powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy określił zakres bezczynności w jakiej pozostawał Burmistrz Gminy K. Informacja dotycząca kosztorysowej wartości inwestycji nie została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K. Natomiast informacje o cenach zaproponowanych przez poszczególnych oferentów zaprezentowano w takiej formie, która nie może zostać uznana za odnoszącą się bezpośrednio do przedmiotu wniosku, co prowadzi do konkluzji, że wskazanie, żądającemu informacji publicznej Portalowi [...].info, strony BIP jako jej źródła, nie mogło być uznane za załatwienie wniosku. Organ był wobec tego obowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, chyba że powiadomiłby stronę o powodach opóźnienia, wskazując termin jej udostępnienia lub też zachodziłaby konieczność uiszczenia opłaty (art. 13 ust. 1 u.d.i.p).

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniało bowiem wyłączenie wnioskowego trybu udzielania żądanej informacji publicznej, przewidzianego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czyli poprzez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.

Żądana przez Portal [...].info informacja publiczna nie została jednak udostępniona w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, pomimo upływu terminu zakreślonego ustawą na realizację tego rodzaju wniosku. W konsekwencji jako niezasadny należało ocenić zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., który mylnie został zakwalifikowany przez kasatora jako zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a, albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd, uznając że organ pozostaje bezczynny w zakresie udzielenia części wnioskowanej informacji publicznej, zasadnie zobowiązał do rozpoznania wniosku w części szczegółowo określonej w wyroku.

Ustalone przez Sąd meriti okoliczności sprawy uprawniały do stwierdzenia – stosownie do art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. - że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonywana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd I instancji ocenę taką przeprowadził, a wnioski z niej wyprowadzone uznać trzeba za prawidłowe.

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Regulacje ustalające terminy udostępnienia informacji publicznej mają przede wszystkim oddziaływanie dyscyplinujące na podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji (por. D. Fleszer, Przedmiot, forma, tryb oraz zasady niezwłocznego udostępniania informacji publicznej, "Casus" 2010, nr 4, s.22). Przepisy ustawy przewidują własne, krótsze od powszechnie obowiązujących, terminy udostępnienia informacji publicznej w wypadku wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem o udostępnienie informacji. Stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego kształtujących terminy załatwienia spraw. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można wskazać zasadniczo trzy rodzaje terminów udostępnienia informacji publicznej:

- udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie,

- udostępnienie bez zbędnej zwłoki, ale w terminie nie dłuższym niż 14 dni,

- udostępnianie informacji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące.

Zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W terminie tym adresat wniosku powinien także poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, jak również o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Powyższy termin został nadto zakreślony dla wszczęcia procedury przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.di.p.

Podmiot dysponujący informacją publiczną, jeżeli nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust 1 u.d.i.p., powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielania informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W sprawie niniejszej wniosek o udostępnienie informacji został złożony przez Portal [...].info [...] sierpnia 2012 r. i po upływie 4 miesięcy, w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji, bezczynność organu trwała. Już sama ta okoliczność oznacza, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem wielokrotnie przekroczono zakreślony w ustawie termin dla dokonania czynności, polegającej na udostępnieniu informacji, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że organ nie powoływał się na jakiekolwiek przeszkody w udzieleniu żądanej informacji publicznej. Nieuprawnione są twierdzenia kasatora o pominięciu przez Sąd meriti okoliczności, że wnioskodawca każdorazowo otrzymywał niezwłoczną, szeroką i wyczerpującą odpowiedź ze strony organu, co oznacza iż organ wypełniał wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązki. Odpowiedzi organu, których udzielał wnioskującemu podmiotowi, nie mogą być uznane ani za szerokie, ani za wyczerpujące, zważywszy dodatkowo, że nie była w nich zawarta odpowiedź na wszystkie wymienione we wniosku z [...] sierpnia 2012 r. pytania i odsyłały wnioskodawcę do Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...], w sytuacji braku w tym Biuletynie wnioskowanych informacji. Podzielić zatem należy ocenę Sądu I instancji, że działania organu utrudniały realizację uprawnienia [...] do bezzwłocznego uzyskania informacji. Także i te względy uprawniają do postawienia organowi zarzutu, że jego bezczynność, w zakresie udzielania informacji publicznej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla takiej oceny bez znaczenia pozostaje, akcentowany w skardze kasacyjnej fakt, iż wnioskodawca doskonale posługuje się informacjami zawartymi w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. Przywoływana przez kasatora umiejętność nie może znaleźć bowiem zastosowania w przypadku braku w BIP poszukiwanej informacji. Także z dołączonych do skargi kasacyjnej artykułów publikowanych na stornach [...] nie wynika, aby wnioskodawcy były znane dane, o udostępnienie których wnioskował [...] sierpnia 2012 r.

Uwzględniając powyższe, jako nieusprawiedliwiony należało ocenić zarzut niewłaściwego zastosowania art.3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że w kontrolowanej przez niego sprawie, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a ,orzekł jak w sentencji wyroku.