VII SA/Wa 1765/04 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-08-17	
Data wpływu	2004-12-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogusław Cieśla
Halina Kuśmirek /przewodniczący/
Leszek Kamiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2001r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie i Miastu [...] pozwolenia na budowę na terenie kilku wsi kanalizacji sanitarnej o przekroju 200 mm, nadto przykanalików sanitarnych, przewodów tłocznych oraz przepompowni. Pozwolenia na budowę udzielono po przedłożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych przepisami, w tym oświadczeń właścicieli nieruchomości, przez które miała przebiegać kanalizacja, wyrażających zgodę na: "zaprojektowanie i budowę przez Urząd Miasta i Gminy w [...] kanalizacji sanitarnej zgodnie z planem sytuacyjnym".

Po zrealizowaniu tej inwestycji, wniosek o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia, złożyli właściciele działki nr [...] J. i J. A. twierdząc, iż ich oświadczenie nie obejmowało zgody na zlokalizowanie na ich działce, obok przewodów tłocznych, również studzienki mieszczącej przepompownię ścieków. Przepompownia ta została wybudowana bez ich zgody i bez odszkodowania za zajęcie części nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001r. W uzasadnieniu podniósł, iż w jego ocenie oświadczenie jest w swojej treści jednoznaczne, obejmuje bowiem zgodę na budowę kanalizacji sanitarnej, a więc nie tylko ułożenie przewodów tłocznych, lecz również tych elementów kanalizacji, które są niezbędne do jej funkcjonowania. Umieszczenie studzienki przepompowni na działce [...] jako niezbędnego urządzenia technicznego było konieczne, gdyż wymagał tego spadek terenu. Zdaniem Wojewody, nie było zatem potrzeby uzyskiwania odrębnej zgody na budowę tego urządzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i J. A. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r., Nr [...] w części dotyczącej lokalizacji przepompowni na działce nr [...] w Z. . Uzasadniając decyzję organ II instancji odmiennie, niż uczynił organ I instancji, ocenił treść oświadczenia J. i J. A. Jak podano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji "nie można uznać, iż w/w oświadczenie Państwa A. obejmowało również zgodę na usytuowanie przepompowni na ich nieruchomości". Swoje przekonanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł z tego, iż w treści oświadczenia mowa jest o szkicu sytuacyjnym, a pojęcia takiego nie znały obowiązujące przepisy. Organ wyraził też w uzasadnieniu decyzji wątpliwość, czy w tym przypadku mogło chodzić o szkic czy też o projekt inwestycji liniowej, w którym organ nadzorczy nie potrafił zresztą doszukać się lokalizacji przepompowni. W uzasadnieniu podkreślono też, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała warunek uzyskania "zgody właścicieli nieruchomości, na których projektowany jest przebieg trasy sieci kanalizacyjnej". Obowiązek zaś uzyskania odrębnej zgody nałożony został w odniesieniu do wykonania przykanalików. Z tych wszystkich okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyciągnął wniosek, że oświadczenie J. i J. A. nie zawierało zgody na budowę przepompowni, naruszony zatem został rażąco art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.).

Gmina [...] złożyła skargę na tę decyzję podnosząc, że ocena treści oświadczenia J. i J. A., dokonana przez organ II instancji jest wadliwa, gdyż wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego przepompownię zlokalizowano na działce nr [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś przed wydaniem pozwolenia budowlanego właściciele działki nr [...] J. i J. A. wyrazili zgodę nie tylko na budowę przewodów tłocznych, lecz na całość inwestycji na ich działce, w tym przepompowni, a odrębnie wyrazili zgodę na ułożenie przyłącza energetycznego zasilającego tę przepompownię, co potwierdza ich zamiar wyrażenia zgody również na samą przepompownię. Gmina podniosła, że skarżący nie tylko nie odwoływali się od wymienionych decyzji, co samo w sobie świadczy o ich zgodzie, lecz także w czasie realizacji inwestycji użyczyli wykonawcy robót działkę nr [...] na bazę sprzętu i pracowników. Nie mogą więc obecnie zasłaniać się niewiedzą co do okoliczności faktycznych polegających na realizacji przepompowni i to bez ich zgody. Sam wniosek zaś o stwierdzenie nieważności skarżący złożyli prawie w rok po uruchomieniu kanalizacji.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. W toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie J. A. dodatkowo podał, że studzienka przepompowni koliduje z jego własną inwestycją na tej działce, którą rozpoczął w 1999 r.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Po pierwsze podzielić należy pogląd skarżącej Gminy, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionego w postępowaniu zwykłym.

Po drugie, nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego jednoznacznie wykazującego, że w decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego tkwi wada opisana w art. 156 § 1 k.p.a.

Po trzecie nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji wynikają z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Dowodem w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego było m.in. oświadczenie o wyrażeniu zgody na udostępnienie działki na cele budowlane związane z budową kanalizacji sanitarnej. W jego treści J. i J.A. wyrazili Gminie [...] zgodę na "zaprojektowanie i budowę przez Urząd Miasta i Gminy w [...] kanalizacji sanitarnej zgodnie z planem sytuacyjnym".

Organ I instancji ocenił, że tak wyrażona zgoda obejmowała całość przedsięwzięcia, w tym usytuowanie na działce skarżących przepompowni, organ II instancji ocenił, że zgoda ta dotyczyła jedynie przebiegu przewodu tłocznego. Jak wynika z powyższego organy obu instancji odniosły się do treści dokumentu odmiennie oceniając wolę oświadczających i na tej podstawie wyprowadziły odmienne wnioski dotyczące zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane Tym samym organy prowadzące

postępowanie nadzorcze weszły w rolę organów prowadzących postępowanie zwykłe, do których należy ocena dowodów zgromadzonych w sprawie. Tymczasem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być wady postępowania (a te jeżeli się ujawnią, i to w ściśle ograniczonym zakresie wymienionym w art. 145 § 1 k.p.a., mogą jedynie powodować ewentualne wznowienie postępowania), lecz jedynie wady samej decyzji. Odmienna ocena przez organ nadzorczy dowodu istniejącego w sprawie administracyjnej nie może zatem prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji kończącej to postępowanie z powodu rażącego naruszenia prawa.

Organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji, zamiast zgromadzić materiał pozwalający na sformułowanie wniosku, iż strona wyrażająca zgodę nie dysponowała np. wglądem w opisany w treści oświadczenia szkic sytuacyjny, czy też, że szkic taki w ogóle nie istniał, w sposób dowolny ocenił, że szkic taki nie mógł istnieć, gdyż przepisy rozporządzenia wykonawczego nie zawierają takiego pojęcia. Tymczasem wniosku takiego nie sposób wyciągnąć z opisanych przesłanek, gdyż nie można wykluczyć istnienia takiego szkicu jako dokumentu poglądowo ukazującego przebieg kanalizacji i urządzeń z nią związanych. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika zaś, aby tego rodzaju ustalenia poczyniono. Z tego powodu zawarte tam wnioski trzeba ocenić jako dowolne.

Jak już wspomniano na początku, nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję ostateczną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie prawa przez decyzję administracyjną poddaną ocenie organów nadzoru pozainstancyjnego musi być przede wszystkim jednoznacznie przez nie ustalone. W sprawie niniejszej ustalenia takiego brak. Ponadto naruszenie to musi nosić cechę rażącości, która wykazana i udowodniona powinna zostać w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji jako szczególnego rodzaju naruszenie prawa. W żadnym razie warunków tych nie spełnia

wskazywana przez zaskarżoną decyzję okoliczność braku praw do nieruchomości na cele budowlane, ustalona na podstawie dowolnych ocen organu II instancji.

Jednakże dodać należy, że w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, J. A. dodatkowo podał, że studzienka przepompowni koliduje z jego własną inwestycją na tej działce, którą rozpoczął w 1999 r. Sąd nie dysponował zaś żadnymi materiałami pozwalającymi na ocenę tej okoliczności, gdyż nie były one przedmiotem badania przez organy nadzorcze. Gdyby zaś potwierdziły się w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ww. okoliczności o istnieniu takiej inwestycji, to należałoby dokonać powtórnej oceny czy decyzja o budowie kanalizacji nie zawiera wad prawnych wynikających z ewentualnych kolizji z inwestycją wnioskodawców i czy wady te nie mieszczą się w katalogu wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższe wady zaskarżonej decyzji naruszają przepis art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisy proceduralne w zakresie dowodowym (art. 7 i 77 k.p.a.). Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.