Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Paweł Konicki Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P (...) z siedzibą w W (...) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. nr LXXXVI/2533/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność § 8 ust. 11 uchwały Rady Miasta St. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. nr LXXXVI/2533/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P (...), w zakresie wyrazów: "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" w odniesieniu do działki nr ew. (...), obręb (...); 2) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz P(...) z siedzibą w W(...) kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi P[...] z siedzibą w W[...] ("skarżąca") jest uchwała nr [...]Rady [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P[...] L[...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2010 r., nr 174, poz. [...] (dalej: "uchwała", "m.p.z.p.", "plan").

Skarżąca w powyższej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 11 uchwały w zakresie wyrazów: "w bezpośredni sposób obsłużona komunikacyjnie i inżynieryjnie", w odniesieniu do działki gruntu nr [...] (obręb ewidencyjny: [...]).

Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2002 r., nr 25, poz. 253 ze zm., dalej: "u.z.p.") w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego i uchwaleniu planu zawierającego w § 8 ust. 11 postanowienia istotnie modyfikujące warunki dopuszczalności podziału nieruchomości uregulowane w przepisach rangi ustawowej, a zarazem ograniczające prawo do podziału nieruchomości zgodnie z planami jej właściciela,

-art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez sformułowanie w m.p.z.p. wymogu bezpośredniości dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej, co stanowi zapis zbyt daleko idący, nadmiernie ograniczający skarżącej jako właścicielowi działki nr [...] w obr. [...] , położonej przy ul. J[...] j [...] w W[...] , sposób wykonywania posiadanego przez nią prawa własności.

Rozwijając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] (obręb ewidencyjny: [...] ), położonej przy ul. J[...] [...] w W[...] . Nieruchomość ta objęta jest postanowieniami planu, który oddziałuje na nią bezpośrednio i narusza prawo własności skarżącej oraz uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości.

Skarżąca podała, że nabyła prawo własności nieruchomości 9 stycznia 2024 r., a poprzedni właściciele nie podejmowali prób zaskarżenia m.p.z.p. Wskazała, że nieruchomość, z którą wiąże swój interes prawny znajduje się na terenach o funkcji zabudowy jednorodzinnej z usługami oznaczonych na rysunku planu symbolem MU I. I dalej, podniosła, że § 8 ust. 11 uchwały, stanowiący, że zakazuje się realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce – realizacja drugiego domu mieszkalnego winna być poprzedzona wydzieleniem działki budowlanej, spełniającej warunki niniejszego planu, w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie, narusza jej interes prawny.

Wskazała, że powyższy zapis ("w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie"), w sposób nieuzasadniony ogranicza i zakazuje realizację więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce – realizacja drugiego domu mieszkalnego winna być poprzedzona wydzieleniem działki budowlanej, spełniającej warunki planu, w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie.

Skarżąca podała, że dla terenów oznaczonym symbolem MU I, w planie przewidziano zabudowę jednorodzinną, w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych i bliźniaczych (dwurodzinnych). W dalszej części plan dla tych terenów przewiduje nakaz zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%, a także wielkość nowopowstałych działek o obszarze 1500 m2 – dla budynków jednorodzinnych oraz 700 m2 – pod segment budynku bliźniaczego.

Kwestionowany "zapis" wyklucza skomunikowanie działek w sposób pośredni, co jest dopuszczalne wprost przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego – przepisy rangi ustawowej.

Realizacja powyższych założeń na nieruchomości skarżącej w znaczny sposób ogranicza możliwość gospodarowania nieruchomością w sposób zoptymalizowany, gdyż uniemożliwia zbycie części nieruchomości i wyodrębnienia jej do oddzielnej księgi wieczystej w sytuacji zamiaru sprzedaży segmentu w zabudowie bliźniaczej.

Z uwagi na treść § 8 ust. 11 uchwały, nieruchomość skarżącej nie może zostać podzielona zgodnie z planami skarżącej, gdyż w wyniku podziału nie wszystkie planowane do podziału działki będą miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Powyższe uniemożliwia skarżącej racjonalne gospodarowania posiadaną przez nią nieruchomością, co w konsekwencji narusza jej interes prawny. Stanowi to wyraz niczym nieuzasadnionego nakładania ograniczeń prawnych uniemożliwiających racjonalne zagospodarowanie nieruchomości.

Ponadto skarżąca podniosła, że warunki dopuszczalności podziału nieruchomości w zakresie sposobu komunikowania działki powstającej w wyniku podziału, zostały uregulowane w art. 93 ust. 3 u.g.n. Wskazała w tej kwestii także na art. 2 ust. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wywiodła w efekcie, że w § 8 ust. 11 planu w sposób znacznie surowszy unormowano kwestię skomunikowania nowopowstałej działki poprzez wprowadzenie warunku zapewnienia działce wyłącznie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W ocenie skarżącej przedmiotowe ograniczenie realnie oddziałuje na sferę jej uprawnień właścicielskich. Potwierdza to pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy U[...] z 4 czerwca 2024 r., w którym organ powołując się wyłącznie na treść § 8 ust. 11 planu negatywnie opiniuje projekt podziału jej nieruchomości.

Skarżąca przytoczyła w końcu fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2441/23, stwierdzającego nieważność § 8 ust. 11 m.p.z.p. w zakwestionowanym zakresie wobec działek nr [...] i [...] (obręb [...]).

Wywiodła, że naruszenie prawa uchwałą ma charakter istotny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S[...] W[...] wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że zapisy uchwały w zakresie przeznaczenia są uzasadnione ładem przestrzennym, jednolite dla poszczególnych jednostek planistycznych o symbolu MU I oraz spełniają wymogi zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podniosła, że jednym z zadań planu jest kształtowanie ładu przestrzennego, w tym uszczegółowienie rozwiązań z zakresu komunikacji i inżynierii oraz zabudowy o funkcjach mieszkaniowych i usługowych. W uzasadnieniu do planu napisano o bezpośrednim sąsiedztwie Rezerwatu L[...] K[...] im. S[...]. S[...], co stwarza konieczność zachowania strefy ochronnej wokół rezerwatu. Jako ważny element wymieniono zachowanie walorów środowiska przyrodniczego narzuconego obecnością ścisłego rezerwatu przyrody.

Dotychczasowa zabudowa P[...] L[...], powstająca sukcesywnie od czasów przedwojennych, przebiegała w substandardzie przestrzennym, bez planu miejscowego, bez zachowania podstawowej struktury przestrzennej i wymogów dla infrastruktury technicznej. Zadaniem planu miejscowego było więc uporządkowanie terenu przy zachowaniu dotychczasowego, kameralnego charakteru osiedla. Ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo rezerwatu L[...] K[...]i podstawowym celem sporządzania planu było ukształtowanie nowej zabudowy według przemyślanych parametrów, w sposób uwzględniający konieczność uporządkowania przestrzeni, powstrzymania jej degradacji oraz ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych.

Dodatkowo podała, że Państwowa Służba Ochrony Zabytków – Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 12 listopada 1996 r. zgłosił uwarunkowania konserwatorskie do przedmiotowego planu miejscowego, tj. "rozwój funkcji mieszkaniowej budownictwa jednorodzinnego luźnego w zieleni przy istniejącym układzie drożnym z zachowaniem charakteru architektonicznego zabudowy P[...] L[...]".

Rada podała następnie, że od 3 września do 1 października 2001 r. trwało wyłożenie projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu, w trakcie którego nikt, w tym również skarżąca, nie wniósł żadnego protestu ani zarzutu dotyczącego sprzeciwu wobec zapisu "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie".

Zaznaczyła, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy u.z.p., a nie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała na art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. i podała, że rada gminy miała prawo w planie ustalić zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane i tym samym działała w granicach upoważnienia ustawowego.

Rada wskazała też, że legalna definicja dostępu do drogi publicznej pojawiła się dopiero w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w przypadku procedury sporządzania m.p.z.p. Tym samym sporządzający projekt planu miał prawo wprowadzić zapisy dotyczące obsługi komunikacyjnej zgodnie z zasadami projektowania urbanistycznego.

Rada podkreśliła, że zapis nakazujący bezpośrednią obsługę komunikacyjną ma na celu takie dokonanie podziału geodezyjnego, który pozwoli na obsługę komunikacyjną nowo wydzielonych działek z wyznaczonych w planie dróg publicznych.

Wskazała, że skarżąca znała zapisy przedmiotowego planu w chwili zakupu działki. Ponadto to, że skarżąca nie była właścicielem nieruchomości, nie oznacza, że nie ponosi konsekwencji prawnych faktu, iż poprzedni właściciel działki nie skorzystał z prawa wniesienia zarzutu do m.p.z.p.

Uchwała została podjęta na podstawie u.z.p. Kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów. Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Projekt planu przestawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. W związku z powyższym kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. W niniejszej sprawie skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej lub właściwości organu.

Rada wskazała także, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie u.z.p. istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewidzianego w art. 27 u.z.p. na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, ale w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Podsumowując stwierdziła, że zapisy planu w zakresie wymogu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej, są prawidłowe i uzasadnione wymaganiami ładu przestrzennego, urbanistyki oraz ochrony środowiska przyrodniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (v. też art. 7 u.z.p.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1465). Przepis ten obecnie obowiązuje w brzmieniu nadanym nowelizacją, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. – v. ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wynika z tego, że dla ustalenia, które brzmienie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest data wydania zaskarżonego aktu. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] lipca 2010 r., a wobec tego zastosowanie do niej ma poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi. Skarżąca zastosowała się do tego i przed wniesieniem skargi, bo w dniu 31 lipca 2024 r., skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a dalej – z zachowaniem 60 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), wniosła rozpoznawaną skargę.

W skardze tej wykazała – stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - naruszenie jej interesu prawnego ustaleniami zaskarżonej uchwały (co uczyniło skargę dopuszczalną).

W tym też kontekście Sąd dodatkowo wyjaśnia, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków). Nie budzi jednak wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że na naruszenie interesu prawnego może skutecznie powołać się przed sądem także następca prawny osoby (jednostki), której interes prawny lub uprawnienie zostały pierwotnie naruszone, o ile osoba ta nie wniosła stosownej skargi. Zatem, choć Sąd ustalił, że skarżąca łączy swój interes prawny w sprawie z tytułem prawnym do nieruchomości, którą nabyła po wejściu w życie kwestionowanego planu, okoliczność ta nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nią skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje bowiem wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 ww. ustawy, lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności czy użytkowaniem wieczystym. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 186/10, a aktualne orzecznictwo nie kwestionuje tego, że nowy właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości jako następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dotychczasowy właściciel/użytkownik wieczysty wraz ze zbyciem nieruchomości traci bowiem na rzecz nowego "nabywcy" niezrealizowane uprawnienie z ww. art. 101 ust. 1. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. Zatem aktualny właściciel/użytkownik wieczysty nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu, który wszedł w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel/użytkownik wieczysty nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Przy czym dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu).

Kierując się powyższym Sąd przyjął, że posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w sprawie nie budzi wątpliwości. Jak podniosła i wykazała, jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]przy ul. J[...] [...] w W[...], dzielnicy M[...]dla której Sąd Rejonowy dla W[...] – M[...] w W[...], XIII wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość ta objęta jest ustaleniami skarżonego planu miejscowego, a ten (jak wskazała) narusza jej prawo własności oraz uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości. Wprawdzie skarżąca nabyła tę nieruchomość w dniu 9 stycznia 2024 r. na podstawie umowy sprzedaży, a plan został uchwalony 15 lipca 2010 r., jednak poprzedni właściciele nieruchomości nie skarżyli ustaleń tego planu, w tym w trakcie procedury planistycznej. Sąd przyjął jednocześnie, że skarżąca wykazała w skardze naruszenie jej interesu prawnego kwestionowanym ustaleniem planu. Ustalenie to, zawarte w § 8 ust. 11, wyklucza skomunikowanie działki w sposób pośredni, a to wpływa na możliwość jej podziału i zabudowę więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym.

Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd zaznacza zaś, że orzekając w sprawie wziął pod uwagę, że skarżony plan został już oceniony prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2441/23.

Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest bowiem ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi ww. art. 101 ust. 2, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (v. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19; z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07). Stosując się do powyższego, Sąd przyjął, że wobec treści ww. wyroku tut. Sądu z 14 grudnia 2023 r., związany jest oceną tam zawartą w zakresie praw i obowiązków ogółu adresatów planu.

Zauważa więc za tut. Sądem orzekającym 14 grudnia 2023 r., że przedmiotowy plan został sporządzony w następstwie podjęcia uchwały nr [...] Rady Gminy W[...] U[...] z dnia [...] lipca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P[...] L[...]; o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono w formie Komunikatu Zarządu Gminy W[...] U[...] w G[...] W[...] w dniu [...] września 2001 r. Wyłożenie miało miejsce od 3 września do 1 października 2001 r. W związku z tym, zaskarżona uchwała została prawidłowo podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139). Kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego (art. 23 i 24 u.z.p.). Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Projekt planu przedstawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p.). W związku z powyższym kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. Przepis art. 27 u.z.p. stanowił bowiem, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tej sprawie nie dopatrzono się jednak naruszenia przez organ przepisów regulujących procedurę planistyczną, w szczególności art. 12, art. 18, art. 24 u.z.p.

Rozważając natomiast argumentację skarżącej, Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (na co wskazał także tut. Sąd w przywołanym powyżej wyroku), w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewiedzianego w art. 27 u.z.p., na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa ma charakter istotny (v. wyrok NSA z 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12). W efekcie Sąd uznał, że taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

I tak, Sąd zauważa, że skarżąca zaskarżyła § 8 ust. 11 planu miejscowego w zakresie wyrazów: "w bezpośredni sposób obsłużona komunikacyjnie i inżynieryjnie", w odniesieniu do działki gruntu nr [...] obręb ewidencyjny [...]. Zgodnie z tym postanowieniem planu "zakazuje się realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce – realizacja drugiego domu mieszkalnego winna być poprzedzona wydzieleniem działki budowlanej, spełniającej warunki niniejszego planu, w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie".

Nie budzi wątpliwości, że na mocy u.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy (v. art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p.; tzw. władztwo planistyczne). Nie mogło oznaczać to jednak działania gminy w tym zakresie w sposób niczym nieograniczony. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogły być bowiem nadużywane. W konsekwencji za prawnie wadliwe należy uznać zarówno te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Inaczej rzecz ujmując, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego mogła - pod warunkiem, że działała w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93). Nie mogło to jednak nosić cech dowolności działania.

W tym przypadku Sąd zgadza się z argumentacją skargi, że kwestionowane w niej ustalenie planu miejscowego w sposób nieuzasadniony ogranicza sposób wykonywania posiadanego przez skarżącą prawa własności względem jej nieruchomości – znajdującej się na terenach o funkcji zabudowy jednorodzinnej z usługami oznaczonych na rysunku planu symbolem MU I.

W § 8 ust. 11 planu dopuszczono bowiem w istocie możliwość zabudowy terenu więcej niż jednym domem mieszkalnym, ale i daną możliwość ograniczono poprzez nakaz wydzielenia w tym celu działki budowlanej spełniającej m.in. warunek bezpośredniego dostępu do drogi stosując zapis: w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie. Tymczasem zgodnie z ówcześnie obowiązującymi regulacjami prawnymi, w szczególności ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie regulacji dotyczącej podziału nieruchomości (v. art. 93 u.g.n.) dostęp do drogi publicznej to dostęp bezpośredni do tej drogi, ale i dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną czy ustanowienie służebności drogowej przy braku możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Wprowadzenie więc w planie (w zakresie możliwości podziału nieruchomości) zapisu ograniczającego uprawnienie wynikające z regulacji ustawowej, a przy tym nieuzasadnionego uwarunkowaniami przestrzennymi terenu, istniejącym zagospodarowaniem sąsiednim, uwarunkowaniami ustanowionymi strefami, do tego zaprzeczającego funkcji terenu mieszkaniowo - usługowej, należało - zdaniem Sądu - ocenić jako przekraczające uprawnienie wynikające z władztwa planistycznego gminy.

Dokonując takiej oceny Sąd zauważa jednocześnie, że z uzasadnienia odpowiedzi na skargę Rady nie wynika właściwie, jaki był cel ograniczenia zasad dostępu nowo wydzielanych działek do drogi publicznej jedynie do dostępu bezpośredniego. W piśmie tym wskazano, że podstawą prawną przyjęcia takiej regulacji był art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Powołano się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1311/98, w którym stwierdzono, że na podstawie tego przepisu rada gminy jest uprawniona do określenia w planie liczby i wielkości działek budowlanych, ich przeznaczenia, warunków ich tworzenia oraz do rozstrzygania innych kwestii związanych z podziałem terenu objętego planem. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, że nie kwestionuje prawa rady gminy do zawarcia w planie miejscowym "zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane". Niemniej jednak podnosi, że w zaskarżonej uchwale przyjęto jako warunek tworzenia nowych działek - nakaz zapewnienia im bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej (§ 8 ust. 11), co oznacza m.in. bezpośrednią obsługę komunikacyjną z drogi publicznej. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego nie mogły być jednak sprzeczne z przepisami obowiązującymi (ustawowymi). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowił zaś, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu, rację ma więc skarżąca, że ustalenie planu zawarte w § 8 pkt 11 w zakresie sformułowania "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" jest sprzeczne z przepisem art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzemieniu powyżej podanym), który dopuszczał w dacie podjęcia uchwały w przedmiocie planu podział nieruchomości również w wypadku, gdy wydzielone działki mają pośredni dostęp do drogi publicznej.

Podsumowując, Sąd podkreśla, że uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego (w tym wypadku wynikającego z art. 4 ust. 1 u.z.p), musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok NSA z 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 430/08). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Wobec stwierdzonej (i wskazanej powyżej) sprzeczności § 8 ust. 11 planu z przepisami rangi ustawowej, zasadny okazał się zarzut skargi, naruszenia w tym zakresie przez organ planistyczny art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Odstąpienie od zasady ustawowej wyrażonej w art. 93 ust. 3 u.g.n. wymagałoby wykazania szczególnych okoliczności związanych z istniejącym i planowanym zagospodarowaniem danego terenu, a w tej sprawie Rada takich okoliczności nie wykazała. Tym samym przyjęcie regulacji zawartej w § 8 ust. 11 planu, ograniczającej prawo do podziału nieruchomości zgodnie z planami jej właściciela w stosunku do ogólnych regulacji ustawowych należało uznać za naruszenie władztwa planistycznego gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.z.p.

Warto przy tym dostrzec, że podobny pogląd tut. Sąd wyraził także w przywoływanym już powyżej prawomocnym wyroku z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2441/23 (na tle tej samej uchwały w sprawie planu).

Zatem Sąd przyjął, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 11 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącej (działki gruntu nr [...] obręb ewidencyjny [...] ), w zakresie sformułowania "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie", jako istotnie naruszającego prawo.

Z tej też przyczyny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono (jak w punkcie II. wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika.